養(yǎng)老金制度并軌的形式公平與實(shí)質(zhì)公平探究

[摘 要]文章著重探討了在我國養(yǎng)老金制度并軌的語境下“身份”與“公平”之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有并軌制改革更多是一種“增量化”的嘗試，其不公平的根源即“身份”的權(quán)利義務(wù)不一致仍沒有得到改變。為此需要進(jìn)一步識(shí)別獲益身份，將“國民”“職業(yè)”“個(gè)人”三種身份層次相結(jié)合，建立起基于權(quán)責(zé)關(guān)系的多層次養(yǎng)老金制度體系，最終向“所得”與“應(yīng)得”的理想目標(biāo)接近，實(shí)現(xiàn)由“形式公平”向“實(shí)質(zhì)公平”的轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]身份化;養(yǎng)老金制度并軌;形式公平;實(shí)質(zhì)公平

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.25.055

1 引言與文獻(xiàn)回顧

長(zhǎng)期以來，我國社會(huì)保障的相關(guān)政策都隱含著“身份區(qū)隔”的邏輯（朱浩，2018），即根據(jù)社會(huì)成員不同的職業(yè)、單位、地域等身份特質(zhì)來確定不同的社會(huì)保障待遇，這種待遇會(huì)在利益群體的保護(hù)下形成一種制度化的藩籬，導(dǎo)致身份之間的區(qū)隔。然而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種身份區(qū)隔越發(fā)不利于社會(huì)平等與勞動(dòng)力市場(chǎng)的自由流動(dòng)。因此，近些年來，我國社會(huì)保障制度的改革取向基本上是從“身份化”向“去身份化”方向轉(zhuǎn)變（高和榮、夏會(huì)琴，2013）。養(yǎng)老金制度并軌正是這種趨勢(shì)的體現(xiàn)，現(xiàn)有學(xué)者也對(duì)這一制度改革進(jìn)行了諸多探討，一是對(duì)養(yǎng)老金制度并軌的演變規(guī)律、邏輯梳理，指明了改革的必要性、目標(biāo)（鄭秉文，2015），也有學(xué)者從“身份”視角，論證了養(yǎng)老金制度并軌實(shí)際上是“身份倫理”和“契約倫理”相協(xié)調(diào)的結(jié)果（鄭雄飛，2016）;二是對(duì)并軌之后可能存在問題的分析，主要聚焦于這一制度的可持續(xù)性，有學(xué)者從制度環(huán)境約束方面說明了制度轉(zhuǎn)軌可能會(huì)面臨轉(zhuǎn)軌成本過高、賬戶資金不足的困境（韓燁，2016）。總的來說，在基本取向方面，學(xué)者們大都強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)養(yǎng)老金改革的“去身份化”，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)完成從以職業(yè)身份為基礎(chǔ)到普遍的社會(huì)權(quán)利的角色轉(zhuǎn)變。但應(yīng)該看到身份是一個(gè)復(fù)雜的概念，在去除某種職業(yè)身份的同時(shí)，實(shí)際上又是在建構(gòu)著另一種更為廣闊的“國民身份”，而“國民身份”又在某種程度上忽視了個(gè)人貢獻(xiàn)的差異，因此“去身份化”是否就意味著公平的實(shí)現(xiàn)，在現(xiàn)有中國養(yǎng)老金制度的語境下，身份與公平的關(guān)系應(yīng)該是什么？基于此，文章將根據(jù)養(yǎng)老金制度并軌的政策邏輯與其在之后的實(shí)行情況，著重探討身份與公平的關(guān)系以及兩者可能契合路徑。

2 去身份化：養(yǎng)老金制度并軌

養(yǎng)老金雙軌制正式形成于20世紀(jì)90年代，即1991年國務(wù)院要求對(duì)企業(yè)職工實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，并且在之后的文件中明確了企業(yè)、個(gè)人繳費(fèi)的比例。但是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)仍舊采取財(cái)政全部負(fù)擔(dān)的形式，從而形成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員退休養(yǎng)老金的“雙軌制”。這種雙軌制極大地違背了“養(yǎng)老金”作為一種公共品所應(yīng)持有的“公平原則”。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不僅不需要繳納各種保險(xiǎn)費(fèi)用，而且退休金還遠(yuǎn)高于繳納社保的企業(yè)職工，即使兩者工作性質(zhì)相近、年限相同，但由于其“體制內(nèi)外”身份的差異，養(yǎng)老金待遇也隨之有很大的不同。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種雙軌制越發(fā)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，造成社會(huì)分配不公以及阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，最終經(jīng)過多年的醞釀，于2015年出臺(tái)的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》正式確定了事業(yè)單位實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，這就統(tǒng)一了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老金制度。至此，養(yǎng)老金雙軌制正式走向并軌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工養(yǎng)老金制度在頂層制度設(shè)計(jì)上得以統(tǒng)一起來。

3 形式公平：“身份”的重現(xiàn)

由于對(duì)公平概念的闡釋多種多樣，在此，為了便于討論，筆者在“形式公平”與“實(shí)質(zhì)公平”這對(duì)范疇的基礎(chǔ)上去理解養(yǎng)老金并軌改革，所謂形式公平是基于一種程序上的公平;而實(shí)質(zhì)公平則是重視內(nèi)容和結(jié)果的平等。筆者認(rèn)為，現(xiàn)如今的雙軌制并軌更多是一種形式公平的體現(xiàn)，因?yàn)椤安④墶眱H實(shí)現(xiàn)了制度框架的并軌，從制度上將兩者統(tǒng)一起來，但是在實(shí)際運(yùn)作時(shí)，由于原有制度的“路徑依賴”以及利益既得者的反對(duì)使得雙軌制改革只能以更為溫和的方式即“增量改革”，然而這并不能有助于消除原先由于“身份區(qū)隔”所帶來的待遇差異，“身份”只不過是通過其他一些手段再次表現(xiàn)出來，從顯性向隱性轉(zhuǎn)變。具體來說，在并軌后，職業(yè)年金與養(yǎng)老基金的管理、發(fā)放仍然存在較大差異，首先是職業(yè)年金，職業(yè)年金最初是為了順利推進(jìn)養(yǎng)老金“雙軌制”改革，在實(shí)行工資改革的同時(shí)強(qiáng)制設(shè)立，防止機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休待遇降低，減少改革阻力。職業(yè)年金單位繳費(fèi)部分由財(cái)政支出，采取強(qiáng)制繳費(fèi)而且具有固定的繳費(fèi)比例，而企業(yè)年金的繳費(fèi)主體是以盈利為目的的企業(yè)，建立企業(yè)年金無疑會(huì)增加其用工成本，加之企業(yè)年金“自愿繳納”“設(shè)置繳費(fèi)比例上限”的規(guī)定，使得大多數(shù)企業(yè)職工并沒有企業(yè)年金，這就加大了企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員之間的養(yǎng)老金待遇的差距。其次是養(yǎng)老基金管理方式，在并軌后，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金采取的是獨(dú)立管理、分開運(yùn)作的方式，這一辦法雖然避免了對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老基金的侵占，但同時(shí)也意味著養(yǎng)老基金仍在各自系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)籌，而難以發(fā)揮社會(huì)統(tǒng)籌的功能，從而使得企業(yè)職工養(yǎng)老金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的發(fā)放待遇。

基于以上所述，可以看到由于制度依賴，養(yǎng)老金并軌改革的“去身份化”實(shí)踐過程中存在諸多困境障礙，更多的是一種形式公平，即僅在制度框架下將兩者統(tǒng)一起來，因此還是面臨著因“體制內(nèi)外”身份的不同所導(dǎo)致的養(yǎng)老待遇差異。那么，在“實(shí)然”的基礎(chǔ)上需要進(jìn)一步思考的是養(yǎng)老金并軌走向?qū)嵸|(zhì)公平應(yīng)該是什么，即“應(yīng)然”問題，為此厘清身份與實(shí)質(zhì)公平的關(guān)系是必要的。

4 養(yǎng)老金并軌體制下的身份與實(shí)質(zhì)公平

“身份”從本質(zhì)上來說指?jìng)€(gè)體成員交往中識(shí)別個(gè)體差異的標(biāo)志和象征，它給予社會(huì)以秩序和結(jié)構(gòu)，作為利益分割機(jī)制，身份承載著個(gè)體與其他組織或團(tuán)體之前的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系（鄭雄飛，2016）。實(shí)質(zhì)公平是內(nèi)容與結(jié)果的公平，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該獲得的與實(shí)際獲得的應(yīng)是一致的。在養(yǎng)老金體制的語境下，兩者的契合點(diǎn)在于養(yǎng)老金待遇應(yīng)與獲得者的貢獻(xiàn)、能力、付出相匹配，體現(xiàn)出權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這就解釋了雙軌制飽受非議的原因：雙軌制的待遇差異并不是依據(jù)個(gè)體的貢獻(xiàn)、付出，而是僅由于“體制內(nèi)外”的身份差異，這就造成了所獲與應(yīng)獲的不一致。同時(shí)“去身份化”與“身份化”也并不意味著更加“公平”或“不公平”，“去身份化”強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體待遇無差異，但同時(shí)也可能會(huì)忽視不同人群之間的差異性，造成新的不公平。而“身份化”強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體待遇的差異性，這種差異性來源于不同身份所對(duì)應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，但也因此可能會(huì)強(qiáng)化身份之間的區(qū)別，形成社會(huì)保障制度的身份區(qū)隔。因此兩者都有可能靠近或遠(yuǎn)離公平，筆者認(rèn)為問題的關(guān)鍵在于身份所對(duì)應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)是否統(tǒng)一、所獲與應(yīng)獲是否一致，這就需要進(jìn)一步識(shí)別身份，探究其內(nèi)在邏輯關(guān)系。

就養(yǎng)老金獲益的身份層次而言，可以分為：國民身份、職業(yè)身份與個(gè)人身份（鄭雄飛，2016）。養(yǎng)老金并軌如果要向?qū)嵸|(zhì)公平邁進(jìn)，就需要同時(shí)兼顧這三種身份使之融匯成一個(gè)體系。具體而言，國民身份是一種基礎(chǔ)性身份，養(yǎng)老金并軌制改革雖然在繳費(fèi)方式、籌資比例以及計(jì)發(fā)方式等方面實(shí)現(xiàn)了框架下的統(tǒng)一，但在繳費(fèi)基數(shù)、基金管理與運(yùn)作上仍各自為政，從而使單位人員擁有了“超國民”的身份待遇，為此需要進(jìn)一步呼喚“國民身份”的歸位，促使基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分在籌資、管理、待遇領(lǐng)取等方面的一致并最終建立起國民年金制度;職業(yè)身份更多體現(xiàn)了基于職業(yè)的差異性，在現(xiàn)今養(yǎng)老金制度中的表現(xiàn)為：企業(yè)年金與職業(yè)年金。正如上文所論述的，企業(yè)年金與職業(yè)年金在資金來源、發(fā)放形式與待遇上存在很大的差異，且這種差異僅由“體制身份”造成，為此需要扭轉(zhuǎn)以“體制身份”的單一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，引入工齡、指數(shù)化繳費(fèi)工資等維度，突出個(gè)人貢獻(xiàn)在養(yǎng)老金待遇中的作用，同時(shí)也要進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)年金的覆蓋面并提高其保障水平;個(gè)人身份是基于人力資本導(dǎo)致的工資差異以及附帶的養(yǎng)老金待遇差距，體現(xiàn)在個(gè)人賬戶。對(duì)于這三種身份，國民身份應(yīng)是基礎(chǔ)，體現(xiàn)普惠性的一面，而職業(yè)、個(gè)人身份為補(bǔ)充，體現(xiàn)出差異性的一面，并且差異性是基于職業(yè)身份和個(gè)人特質(zhì)基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)關(guān)系不同，這三種身份最終融匯成一個(gè)體系，達(dá)到縮減絕對(duì)差距的同時(shí)又注重個(gè)人貢獻(xiàn)的差異性，促使養(yǎng)老金并軌制改革向?qū)嵸|(zhì)公平邁進(jìn)。

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[作者簡(jiǎn)介]呂雨宸（1999—），男，漢族，河南周口人，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院，研究方向：公共政策、社會(huì)保障。