“法法銜接”視域下《職業教育法修訂草案》的分析與建議

王建洲?楊潤勇

摘 要 在“法法銜接”理論的審視下，結合我國職業教育的時代內涵和發展規律，提出《職業教育法修訂草案（征求意見稿）》需要從立法根據、調整范圍、違法責任3個維度進一步修訂完善。在立法根據上，須與上位法律緊密銜接，力求立法的法律根據和事實根據精準、嚴整;在調整范圍上，須與相關教育法合理銜接，對相關法律之間的調整范圍作出較為清晰的劃分;在違法責任上，主要是要與行政處罰法有機統一。這樣才能確保職業教育法與其他法律之間協調一致、功能互補、整體最優，以便充分發揮職業教育法對我國職業教育發展的規范作用和指引價值。

關鍵詞 職業教育法;修訂草案;法法銜接;法律位階

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）24-0008-05

“法法銜接”是最近兩年剛剛流行起來的一個新的法律術語。其所要解決的法理問題是國家立法機關在制定和修改法律的過程中，如何才能確保諸多法律之間的協調一致、功能互補、整體最優。多項法律之間的協調與互補，必然要運用法律位階原理，法律位階是指在統一的法律體系內，確定不同類別規范性法律文件之間的效力等級與適用順序的制度[1]。

2019年11月8日，教育部發布《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案》），面向社會公開征求意見。如果運用“法法銜接”理論對《修訂草案》進行立法審視，就會發現《修訂草案》個別條款與其他法律存在銜接不夠緊密、內容不夠協調的問題。需要結合我國職業教育的時代內涵和發展規律，依據法理學中的法律位階理論，從立法根據、調整范圍、違法責任3個維度，對《修訂草案》中的相關條款進行新的邏輯推理，并作出進一步的修訂完善。

一、立法根據：須與上位階法律緊密銜接

立法根據，一般也稱立法依據，通常是指立法主體創制某一具體法律法規的根據或基礎問題，主要包括法律根據和事實根據兩個方面，即“立法根據是指立法者立某個法的法的根據和事實根據”[2]。其中，法律根據是指立法主體在制定某一具體規范性法律文件時所依據的法律、法規是什么，主要是為了保障該法的合法性與正當性，并明確該法的效力等級;事實根據則是指立法主體在立法時所依據的獨特社會狀況和具體客觀狀態，主要是為了說明該法的客觀必要性與現實針對性，并涉及該法的可行性與操作性問題。立法根據的核心問題是法律位階和效力等級，即“下位法不得與上位法的規定相抵觸;同位法之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行”[3]。

審視《修訂草案》，第一條是關于職業教育立法根據的表述：“為了保障公民接受職業教育的權利，實施科教興國和創新驅動發展戰略，大力發展職業教育，建設教育強國和人力資源強國，促進社會主義現代化建設，根據憲法、教育法和勞動法，制定本法。”這一條所表述的法律根據和事實根據均有不精準、不嚴整之嫌。

（一）職業教育的法律根據問題解析

根據我國《憲法》和《立法法》的規定，全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）制定的法律所涉事項往往是帶有全局性的，幾乎對所有領域都產生效力，屬于基本法律;而全國人民代表大會常務委員會（以下簡稱全國人大常委會）制定的法律，通常涉及的只是某些領域或局部性的事項，屬于一般法律。從立法主體和調整事項來說，《職業教育法》由全國人大常委會制定，屬于一般法律;而與其密切相關的上位法是《教育法》和《民法典》，都是由全國人大制定的基本法律?？梢?，《修訂草案》第一條中有“根據憲法、教育法和勞動法，制定本法”這樣的表述，這一表述值得商榷。

1.《憲法》是職業教育立法的根本法律依據

在我國法律規范體系中，憲法是治國安邦的總章程，是國家的根本法，具有最高法律效力，一切法律、法規都不得與憲法相抵觸。我國《立法法》（2015年修正）第八十七條是對“憲法具有最高法律效力”基本原則的重申。毋庸置疑，《憲法》是我國一切法律的“母法”，是我國各種法律的立法依據，包括《職業教育法》在內的各種法律的制定和修改都必須以《憲法》為根據和標準。

《憲法》中有兩條直接對職業教育作了原則性規定：第十九條把職業教育與初等義務教育、中等教育、高等教育及學前教育等其他教育形式并列，作為國家教育的一種基本形式;第四十二條則明確規定“國家對就業前的公民進行必要的勞動就業訓練”。因此，《憲法》是《職業教育法》的根本法律依據。

2.《教育法》是職業教育立法的直接法律依據

在我國教育領域的法律規范體系中，《教育法》是全國性教育基本法，是教育領域中的總法。作為我國教育領域的核心法律，《教育法》規定了我國各級各類教育發展的基本原則，同時為各級各類教育法律法規的制定和出臺提供了直接法律依據。

在《憲法》的統領下，《教育法》對職業教育作出了進一步的原則性規定。第二十條是對“職業教育制度和繼續教育制度”的原則性規定，明確要求：“各級人民政府、有關行政部門和行業組織以及企業事業組織應當采取措施，發展并保障公民接受職業學校教育或者各種形式的職業培訓?！钡谒氖粭l進一步規定：“從業人員有依法接受職業培訓和繼續教育的權利和義務。國家機關、企業事業組織和其他社會組織，應當為本單位職工的學習和培訓提供條件和便利?！钡谒氖邨l則是對產教融合理念和校企合作制度的原則性規定，即“國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織同高等學校、中等職業學校在教學、科研、技術開發和推廣等方面進行多種形式的合作。企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人，可以通過適當形式，支持學校的建設，參與學校管理”。由此可見，《教育法》為職業教育立法提供了直接法律依據。

3.《民法典》是職業教育立法的重要法律依據

“在教育法律關系中，各個法律關系主體之間既有公民、法人、組織與行政機關之間的行政法律關系，也有不屬于行政法律關系的公民、法人和組織之間形成的平等主體之間的民事法律關系，如學校與教師之間的法律關系、學校與家長之間的法律關系、學生與學校和教師之間的法律關系等。”[4]在職業教育領域，民事主體更多，民事法律關系也更加廣泛、更為復雜。除了普通教育領域中的民事法律關系以外，還有學校、教師、學生與企業及其技術人員形成的各種民事法律關系，如校企合作中形成的各方之間的權利與義務關系，學徒制度中的學徒關系，股份制、混合所有制職業學校（或是職業培訓機構）中的聯合辦學合同關系，以及委托培養合同關系等。從《修訂草案》全文來看，各部分都涉及民事法律關系，需要貫徹和運用民事法律的相關規定。

這里需要說明的是，《修訂草案》發布之時，我國尚未公布《民法典》。但是，自2020年5月28日《民法典》公布后至今，全國人大常委會尚未正式通過《職業教育法修正案》。因此，建議在《職業教育法修正案》中把《民法典》作為職業教育立法的法律依據之一。同時，從法律位階和法律效力上講，《民法典》是由全國人大制定，在法律位階上屬于職業教育法的上位法，也符合作為法律依據的形式要件。因而，《民法典》是職業教育立法的重要法律依據，接下來的職業教育立法的法律依據中應該有《民法典》。

4.《勞動法》不是《職業教育法》的適格法律依據

從立法主體上說，《職業教育法》和《勞動法》都是由全國人大常委會制定的一般法律，在法律位階上屬于同一等級。無論是法理邏輯上，還是立法實踐中，同位階的法律一般不作立法依據，只作內容參照或是條文援引。從立法內容上說，《職業教育法》的規范內容以教育培訓為主、勞動實習為輔，勞動實習是為教育培訓服務的;而《勞動法》的規范內容以職業勞動為主、教育培訓為輔，教育培訓是為職業勞動服務的。如果把立法內容的交叉性和互補性作為同位法之間的立法根據，不具有嚴密的法理推理性。

同時，如果僅以少量勞動內容的參考為理由，把《勞動法》作為《職業教育法》的立法根據，那么，《修訂草案》的“法律責任”部分對《行政處罰法》有一定的援引，而且《行政處罰法》是由全國人大制定，屬于職業教育法的上位法，是不是更需要把《行政處罰法》作為《職業教育法》的立法根據呢？因此，《勞動法》不是《職業教育法》的適格法律依據。

（二）職業教育立法的事實依據問題分析

《立法法》（2015年修正）第六條要求“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求”。這實際上是說立法要有事實依據。“立法要針對本國、本地的實際情況，否則無的放矢，不能起到法的作用?！盵5]正如馬克思所說：“立法者應該把自己看做一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律。”[6]因而，職業教育立法一定要明確指向我國職業教育發展的現實情況。

針對當前職業教育與其他類型的教育協調性不強、銜接不緊密等突出問題，黨的十九屆四中全會提出：“完善職業技術教育、高等教育、繼續教育統籌協調發展機制。”[7]同時，針對我國經濟高質量發展對高素質技術技能人才的需求與職業教育發展不平衡、不充分之間的矛盾，李克強總理于2020年5月在《政府工作報告》中要求：“今明兩年職業技能培訓3500萬人次以上，高職院校擴招200萬人，要使更多勞動者長技能、好就業。”[8]學者們也認為：“科技發展速度逐漸加快，產業技術水平不斷提升，對高級技術型和技能型人才的需求日益高漲。”[9]這些論述都鮮明地概括了我國職業教育發展的總體現狀和客觀要求，也展現出了職業教育立法的事實依據。

（三）職業教育立法依據的修改建議

通過以上分析和推理，建議把《勞動法》從《修訂草案》的法律依據中刪除，并在法律依據中增加《民法典》;同時，結合我國職業教育發展的總體現狀和客觀要求，建議把《修訂草案》第一條修改為：“為了保障公民接受職業教育的權利，實施科教興國和創新驅動發展戰略，建設教育強國和人力資源強國，促進社會主義現代化建設，依據我國職業教育發展的不平衡、不充分的總體現狀，根據憲法、教育法和民法典，制定本法。”

這樣就有利于保證職業教育領域“法法銜接”的嚴密性和“法律位階”的周延性，有利于將《職業教育法》與上位階法律更加緊密地銜接起來，不僅“選對選準”了所依據的上位階法律，而且能夠深入貫徹落實所依據的上位階法律的立法精神。

二、調整范圍：需與相關教育法合理對接

“法法銜接”是對立法事項細節的關注，特別是對法律調整事項的范圍之間邏輯關系的“重視”[10]，這是對立法工作提出的高標準和嚴要求。“法法銜接”要求立法主體對現有法律體系進行綜合性分析和系統性研判，對重復性立法事項應當通過法律修改的方式來合并同類項，對未來的法律制定或是法律修改作出長遠預測、通盤考慮和詳細規劃，對相關法律的調整范圍作出較為清晰的劃分。所以，職業教育立法在調整范圍上要與相關教育法合理對接。從《修訂草案》內容來看，這里所涉及的相關教育法主要是《義務教育法》和《高等教育法》。

（一）《職業教育法》與《義務教育法》的“精準對接”

《修訂草案》第二條是對“職業教育”這一核心概念的界定，在整部法律中起著基礎性、總括性作用。這一條不僅凝練了“職業教育”的基本內涵，而且界定了《職業教育法》的調整范圍，即“各級各類職業學校教育”和“各種形式的職業培訓”。然而，《修訂草案》第十六條關于普通中小學職業啟蒙教育的規定，不僅與這一調整范圍有邏輯沖突之嫌，而且有“入侵”《義務教育法》調整范圍之嫌。

普通中小學校是實施義務教育的學校和普通高級中學，不屬于職業學校。所以，普通中小學的職業啟蒙教育一定不屬于“各級各類職業學校教育”的范疇。同時，普通中小學教育是基礎知識學習，不是職業培訓。因此，普通中小學的職業啟蒙教育也一定不屬于“各種形式的職業培訓”的范疇。這樣推理，《修訂草案》第十六條關于普通中小學職業啟蒙教育的規定，不符合概念的母項外延與子項外延之和完全重合的規律，存在立法邏輯矛盾。與此同時，由于職業啟蒙教育是在普通中小學實施，而普通中小學主要屬于義務教育階段，義務教育階段主要由《義務教育法》來規范和調整。以此推理，《修訂草案》第十六條不符合“法法銜接”原理在法律調整范圍上的清晰劃分和無縫對接要求。綜合考量職業教育的內涵、目標和完整性等因素，解決這一立法邏輯矛盾的方法應是將“侵入”《義務教育法》領域的職業啟蒙教育規定從《修訂草案》中去掉，這樣才能實現《職業教育法》與《義務教育法》在調整范圍上的“精準對接”。

（二）《職業教育法》與《高等教育法》的“無縫對接”

當前，我國高校普遍根據《國務院辦公廳關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》和教育部辦公廳《大學生職業發展與就業指導課程教學要求》等文件要求，通過課程教學、社會實踐、技能大賽等多種形式實施大學生創新創業、職業生涯規劃和就業指導等方面的教育培訓。按照“舉重以明輕”的法律邏輯推理，假設將普通中小學的職業啟蒙教育列入《職業教育法》的調整范圍，就更應該將普通高校的職業生涯規劃和創業就業教育列入《職業教育法》的調整范圍。然而，這樣立法也值得商榷。

實際上，我國現行《高等教育法》也未對普通高校的職業生涯規劃和創業就業教育這一重要事項作出相應規定。可以說，普通高校的職業生涯規劃和創業就業教育在我國教育法律體系中還處于空白狀態。但是，《高等教育法》的調整范圍是“在完成高級中等教育基礎上實施的教育”，這主要是從教育階段和教育程度上來界定調整范圍的，既包括普通高等教育，也包括高等職業教育。而《職業教育法》顯然是對“各級各類職業學校教育”和“各種形式的職業培訓”這兩種教育培訓的集中規范。因而，將普通高等學校的職業生涯規劃和創業就業教育納入《高等教育法》的調整范圍比較合適。

（三）《職業教育法》調整范圍的修改建議

其一，建議將《修訂草案》第十六條刪除。這樣不僅保證了《修訂草案》內部法條之間的“無縫對接”和“精準銜接”，而且體現出《職業教育法》對“各級各類職業學校教育”和“各種形式的職業培訓”這兩種教育形式的集中規范。

其二，建議把“職業啟蒙教育”充實到《義務教育法》中。為了確保職業教育法治的完整性和體系化，職業啟蒙教育應該在我國法律體系中有所體現，但不應該在《職業教育法》中體現，而是歸入《義務教育法》的調整范圍。也就是說，可以在《義務教育法》修訂時，將“職業啟蒙教育”充實到《義務教育法》中。同時，由于我國還沒有關于普通高中的法律規范，可以先把“職業啟蒙教育”納入普通高中的有關規定中。這樣有利于避免《職業教育法》與《義務教育法》以及普通高中相關規定之間的交叉重復。

其三，建議在《高等教育法》修訂時，將普通高等學校的職業生涯規劃和創業就業教育充實到《高等教育法》中。在這樣的立法規劃下，我國職業教育的法律規范就會“形散而神不散”，有利于保證我國職業教育法治的完整性和體系化。

三、違法責任：要與《行政處罰法》有機統一

“法法銜接”既要求在微觀層面來確指某兩個或幾個具體法律之間的法律事項之間的“無縫對接”，也要求在宏觀意義上來討論部門法之間的邏輯關系?！缎抻啿莅浮分械倪`法責任分為民事責任、行政責任、刑事責任，相應涉及《民法》《行政法》《刑法》等部門法。其中，《修訂草案》中的行政責任問題較為突出，第五十五條是對違法企業罰款的規定，第五十六條是對違法職業學校的行政處罰，含有“逾期未改正的，撤銷辦學許可證”的表述。這兩條均未能與《行政處罰法》的制度設計達到有機統一，甚至存在立法沖突問題。

（一）辦學許可證的“吊銷”與“撤銷”辨析

在“法言法語”中，“撤銷”和“吊銷”兩個術語是有本質區別的，在概念、性質、起因等方面均具有較大差異。

從概念上說，“撤銷”一般是指有權機關針對資質或者資格的取消行為，即某自然人或者法人持有的資質、資格由于過期或者不再符合資質、資格要求，而由資質、資格發放管理方采取的一種取消行為;而“吊銷”一般是指對資質、資格的收回并注銷，即吊銷是指由有權部門停止已授權對象進行某項活動的資質、資格并收回準許文本的執行過程，一般帶有強制性。從性質上說，“撤銷”是一種對行政許可的法律收回行為，具有剝奪性和不可逆轉性;而“吊銷”是一種法律處罰行為，帶有強制性和制裁性。從起因上講，“撤銷”既可以是資質、資格主體因違法而被取消資質、資格，也可以是資質、資格主體因特定原因主動申請取消其某種資質、資格;而“吊銷”只能是由于資質、資格主體違法而由有權機關強制性取消其某種資質、資格。由此可見，在《修訂草案》第五十六條中實施行政處罰的情形下，應該使用“吊銷”一詞。

（二）行政處罰中聽證程序的適用分析

完備的制度規定只是實現法法銜接的良好開端，好的制度更需要在實踐中得到全面精準的貫徹執行[11]。立法中必須考慮法律的實踐性和操作性問題。

《行政處罰法》第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”而《修訂草案》在實施較大數額的罰款或是吊銷辦學許可證時，既未提及“聽證”前置程序，也未作出按照《行政處罰法》的相關規定實施處罰的準用性規定。這個銜接“空檔”在實踐中容易誤導執法主體和當事人斷章取義，忽視“聽證”程序。因此，職業教育立法中應明示“聽證程序”，以此維護相關當事人的程序性權利。

（三）職業教育立法中違法責任的修改建議

其一，建議將《修訂草案》第五十六條中的“撤銷辦學許可證”修改為“吊銷辦學許可證”。這樣的修改，不僅符合“吊銷”與“撤銷”的語義邏輯，而且有利于實現《職業教育法》與《行政處罰法》《教育法》《民辦教育促進法》的協調一致。

其二，建議在《修訂草案》中增加一條：“本法中的行政處罰適用《行政處罰法》的相關規定，其中較大數額的罰款和吊銷辦學許可證適用《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條之規定。”根據《行政處罰法》的立法精神和制度設計，職業教育法在行政處罰中，如果出現較大數額的罰款或是吊銷辦學許可證，就應該增加“聽證”程序的表述。但是，為了表述簡潔和銜接緊密，建議采取準用性規則的立法技術，使職業教育立法中的行政處罰與《行政處罰法》在立法精神上協調一致，在制度安排上內在統一。

綜上所述，在我國法治體系中，在《憲法》根本法的統率下，圍繞職業教育這一特殊領域，《教育法》的主要功能是規定政府發展職業教育的義務，以保障公民接受職業教育的權利;《民法典》主要是對職業教育領域中的平等主體之間的財產關系和人身關系予以規范，從民事法律關系層面保障職業教育的順利進行;《職業教育法》則是對“各級各類職業學校教育”和“各種形式的職業培訓”這兩種教育形式進行集中規范和具體規定;《義務教育法》可能要著重負責普通中小學生的職業啟蒙教育;《高等教育法》主要是做好普通大學生的職業生涯規劃和創業就業教育工作;《行政處罰法》則是對職業教育中的行政違法行為予以糾正和處罰，維護職業教育行政法律秩序。在這樣“法法銜接”的嚴密法律規范體系中，《職業教育法》才能發揮出最大功效，引領和推動我國職業教育事業的穩步發展。

參 考 文 獻

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[3]朱力宇，葉傳星.立法學[M].第四版.北京：中國人民大學出版社，2019：144.

[4]孫宵兵，馬雷軍.教育法理學[M].北京：教育科學出版社，2017：59.

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[11]本書編寫組.法法銜接20講[M].北京：中國方正出版社，2019：15.

Analysis and Suggestions on “Draft Revision of Vocational Education Law” from Perspective of “Law-law Cohesion”

Wang Jianzhou， Yang Runyong

Abstract? Under the examination of the theory of“law-law cohesion”， combined with the time connotation and development law of vocational education in China， the Revised Draft of Vocational Education Law （Draft of Soliciting Opinions） needs to be further revised and perfected from three dimensions： legislative basis， adjustment scope and illegal responsibility. On the legislative basis， it is necessary to closely link up with the upper law， so as to strive for the precise and strict legal basis and the factual basis of the legislation. On the scope of adjustment， it is necessary to reasonably link up with the relevant education law， to make a clearer division of the adjustment scope between the relevant laws. On the illegal liability， it is mainly to be organically unified with the administrative punishment law. In this way， we can ensure that the vocational education law and other laws are coordinated， complementary and optimal， so as to give full play to the normative role and guiding value of vocational education law in the development of vocational education in China.

Key words? Vocational Education Law; Revised Draft; Law-law Cohesion; legal rank

Author? Wang Jianzhou， postdoctoral fellow， Lecturer of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences （Beijing 100088）; Yang Runyong， director and researcher of Institute of Educational Rule of Law and Educational Standards， National Institute of Educational Sciences