國企紀檢監察“嵌入式”監督的探索與實踐

高洪巖 趙御淋 王薇

監督是紀檢監察機關的首要職責。十九屆中央紀委四次全會指出，要堅持和完善黨和國家監督體系，加大國有企業反腐力度，推進重點領域監督機制改革和制度建設。近年來，國有企業紀檢監察機構做實做細監督職責，在做好全過程日常監督的同時，緊緊圍繞關鍵流程、關鍵節點和“關鍵少數”，精準開展“嵌入式”監督創新實踐，取得了一定的成效。

一、“嵌入式”監督的基本概念

1.“嵌入式”監督的定義。“嵌入性”是新經濟社會學的一項研究成果，強調事物之間的內在聯系與影響。依據“嵌入性”理論，結合國有企業紀檢監察工作實際，筆者認為，“嵌入式”監督以權力運行的制約和監督為核心，以廉潔從業風險防控體制機制建設為基礎，旨在找準被監督單位、部門權力運行的重點領域、要害環節和關鍵少數，將反腐倡廉具體措施內嵌到企業經營管理的各項制度流程之中，使紀檢監察機構對權力運行情況的監督檢查有依據、有抓手，在履行監督專責的同時，督促推動黨委主體責任和有關部門監管責任的同步落實，實現監督的再監督，嵌入而不替代。

2.“嵌入式”監督的本質。“嵌入式”監督的本質在于運用馬克思主義唯物辯證法，精準把握腐敗問題的形成機理、主要特點、普遍規律以及變化趨勢，綜合運用監督執紀第一種形態，推動紀檢監察機構發揮監督保障執行，促進完善發展作用，從“治大病”向“治未病”轉變，實現企業紀檢監察與業務工作的深度融合，協助黨委、會同各職能部門努力構建上下貫通、左右銜接、協調互動的腐敗懲防體系。

3.“嵌入式”監督的工作目標。一是發現問題。即排查并發現潛藏于公權力運行過程中的苗頭性、傾向性和一般性違規違紀行為，這些行為普遍具有追求個人利益、企圖脫離監管的共同規律。二是糾正偏差。即規范黨員領導干部和其他行使公權力人員的上述行為，壓減違規違紀空間。

二、“嵌入式”監督的開展范圍及對象

《中國共產黨黨內監督條例》規定，紀委的監督范圍包括遵守黨章黨規及憲法法律、維護黨中央集中統一領導、堅持民主集中制等八個方面。《監察法》規定，監委監督的重點內容包括，對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。

綜上，“嵌入式”監督的主體是紀委監委機關，被嵌入的對象是黨組織、黨員領導干部和公職人員的履職用權行為。對于國有企業而言，“嵌入式”監督的主體是企業各級紀檢監察機構，監督對象是各級黨組織、黨員領導干部和行使公權力的其他工作人員。

三、“嵌入式”監督的工作方式

“嵌入式”監督將監督關口前移，是監督主體與監督對象協同互動、相互融合的過程。一方面，“嵌入式”監督使得企業紀檢監察機構從被動接受信訪舉報，變為主動履行監督職責，營造監督環境，將全面從嚴治黨有關制度、要求、措施等內容嵌入到黨組織、黨員領導干部和行使公權力人員履職用權行為的過程之中，實現對權力運行的制約和監督。另一方面，“嵌入式”監督也使得各級黨組織和廣大黨員領導干部、行使公權力人員能夠有效參與到企業黨風廉政建設和反腐敗斗爭中來，在自覺接受紀律法律和企業規章制度約束的同時，履行好黨風廉政建設主體責任、監督責任、監管責任、第一責任人責任和“一崗雙責”責任，推動建立健全企業長效監管體系和源頭治理機制。綜上所述，筆者歸納國有企業開展“嵌入式”監督的工作方式主要有以下幾個方面。

1.對同級黨委。主要包括：紀檢監察機構主要負責人參加企業黨委的有關會議，在參與黨委決策的過程中履行監督職責;列席企業董事會、總經理辦公會、監事會專業委員會，以及研究決定企業“三重一大”事項的其他會議，對決策內容提出黨風廉政方面的意見和建議;從動議開始全過程參與監督企業黨委選人用人工作等。

2.對下級黨組織。主要包括：參加會議、聽取匯報、查閱資料、內部巡察、效能監察、案件查辦、監督檢查、調研、審計、評估、專項整治、提出紀檢監察建議、問責等。

3.對黨員領導干部和其他行使公權力人員。主要包括：開展廉潔從業風險點排查、建立廉政檔案、抽查核實個人有關事項報告、進行談話提醒、批評教育、誡勉談話、責令檢查、線索處置、談話函詢、責任追究、跟蹤幫助、黨風廉政意見回復、年度考核等。

4.對紀檢監察干部。主要包括：設立紀檢監察干部監督室強化自我監督，加強對紀檢監察干部的教育管理，收集處置有關信訪舉報問題線索和網絡輿情，對跑風漏氣、以案謀私等執紀違紀者堅決查處，防止“燈下黑”。

四、“嵌入式”監督的實現過程

《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》規定，監督執紀工作應當以黨章黨規黨紀和國家法律法規為準繩。中央紀委四次全會指出，要繼續健全制度、完善體系，使監督體系契合黨的領導體制，融入國家治理體系。為此，“嵌入式”監督不是將監督對象原有的業務流程規范推倒重建，也不是另立體系，與現有的制度體系“并駕齊驅”，形成“兩張皮”，而是要明晰職能定位、依紀依規依法，精準識別評估權力運行過程中的廉潔從業風險，制定科學有效的監督預警及責任追究措施。并將其植入到企業原有制度流程的對應環節之中，做到管好關鍵人、管到關鍵處、管住關鍵事、管在關鍵時，既實現全方位、全過程的融入監督，又體現精準監督和“四個監督”的貫通協同，同時還要符合“三轉”要求，嵌入管理又不替代管理。

依據公司法和國有企業、國有資產監管有關規定，國有企業管理類制度一般都包括總則、工作任務、責任主體（職責分工）、工作流程、驗收標準、監督檢查（責任追究）、附則等幾部分內容。在制度保障方面，“嵌入式”監督一般集中體現在“責任主體”和“監督檢查”這兩個部分。前者旨在通過嵌入，督促推動責任單位、職能部門和有關人員落實各自職責;后者旨在將監督寫入制度規定，為紀檢監察機構和其他監管主體開展監督檢查提供依據。

以國有企業“三重一大”決策事項的“嵌入式”監督為例，紀檢監察機構應該從源頭上進行監督，全過程參與決策流程，參與的深度應與分管領導開展工作大體相同，在調研、討論、執行等各個環節找準切入點，充分介入，對其中可能存在的潛在廉潔從業風險，隨時隨地通過參加會議、個別談話、書面提醒等方式進行了解掌控和監督提醒，做到及早發現問題，提出紀檢監察建議。不同之處在于“嵌入式”監督沒有決策權，但有建議權，以此對嵌入的事項進行監督管控。同時在制度方面，以某集團《“三重一大”決策制度實施細則》為例，其“責任主體”一章中規定，紀檢監察、審計部門履行監督職責，對決策執行過程中的問題提出整改建議;在“責任追究”一章中規定，集團紀委依規依紀對違反制度的有關單位和責任者進行責任追究，作出處理處分。

五、開展“嵌入式”監督的常見問題及注意事項

一是“嵌不進去”，主要表現在紀檢監察機構不愿監督、不敢監督、不會監督，或被監督對象“排除”在外，以旁觀者的身份開展監督，只知其一、不知其二，只知其表、不知其里，很難深入發現監督對象存在的違規違紀問題。二是“嵌得太深”，主要表現在紀檢監察機構職責不清、責任不明，錯位、越位、過多參與監督對象的具體管理工作，種了別人的地，荒了自己的田。為此，應注重抓好以下幾方面工作。

1.與監督對象形成共識。“嵌入式”監督的目的在于防范問題、化解風險，旨在增設一道“防火墻”，通過紀檢監察機構與監督對象同頻共振、形成合力，來更好地保護企業和職工利益，保護干部干事創業的熱情和積極性。為此，一定要取得監督對象的理解、支持和配合。

2.有針對性地嵌入。要精準點穴，找準監督對象的“痛點”，防止監督流于形式，避免由于全程參與而不分主次，過多地關心程序性、具體性事項，無法在整體把握中發現關鍵環節中可能存在的廉潔從業風險，陷入事務性工作，看似忙忙碌碌，實則丟掉了監督主責主業。

3.防止形成干擾。“嵌入式”監督雖然是深度參與監督對象的有關工作，但并不代表紀檢監察機構可以隨意指手畫腳、包辦一切，對監督對象的正常工作開展形成干擾，而是要像上文提到的那樣，必須依紀依規依法開展監督工作。

4.注重取得同源信息。掌握信息的全面性、系統性和準確性直接決定了嵌入的質量，要確保取得與監督對象一致的有關信息，原汁原味地了解事情的來龍去脈，打通信息壁壘，消除信息孤島，確保信息對稱、數據同源、傳遞同時、類型同樣。

5.做好與其他工作的結合。要做好與日常監督、專題調研、內部巡察等其他工作的相互融合、同步推進。例如，在與巡察工作融合方面，“嵌入式”監督屬于圍繞黨的紀律建設，重點檢查黨規黨紀執行情況范疇，可將其作為檢查強化日常監督執紀情況的一項內容納入巡察，與巡察工作一并開展，與巡察結果一并反饋，與巡察問題一并整改和驗收。

六、“嵌入式”監督的成果驗收與檢查

1.定量分析。可通過本企業不同時期的數據對比，省內、國內同行業企業間的同類型數據對比等方式，進行企業政治生態走向的分析研判，進而判斷“嵌入式”監督工作的實際效果。

2.定性分析。可采取類似年度述職評議考核、專項驗收檢查等方法，或將其嵌入巡察、審計等工作同步開展。通過聽取專題匯報、進行個別談話、調閱有關材料、進行民主測評、開展專項檢查等方式，重點從以下方面進行定性分析：一是權力運行是否規范受控。二是決策程序是否科學完善。三是自由裁量權限是否適當。四是內控制度是否健全。五是監督工作是否有效。六是外部易發多發腐敗行為的行業、領域與本企業的業務是否高度關聯。

總之，“嵌入式”監督作為國有企業強化對權力運行的制約和監督，從源頭上防治腐敗問題的有效途徑之一，得到了越來越多的關注與重視，隨著國有企業“嵌入式”監督探索實踐的不斷深入與創新，其抓早抓小、防患于未然的作用將得以日益顯現。

（作者單位：遼寧省能源產業控股集團有限責任公司紀檢監察部）