黃河流域生態安全與政府治理

黃河是中華民族的母親河，黃河流域不僅孕育了絢麗多姿、光彩照人的華夏文明，還塑造了偉大厚重的中華民族精神。與此同時，黃河作為我國北方地區一道重要的生態屏障，不僅是連接西北地區與東部渤海的重要生態廊道，還貫穿了我國多個重要經濟區及能源基地，在保障國家、區域生態安全方面發揮著至關重要的作用。自古以來，各朝各代都將治理黃河視作“固國本、興盛世”的有力舉措，隨著我國社會經濟的不斷發展，黃河治理與保護取得了有目共睹的成績。2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提出，治理黃河，重在保護，要在治理，同時將黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略。為促進黃河流域生態保護與高質量發展收獲理想的成效，必須加強對黃河流域生態污染的有效治理。《黃河流域生態環境十年變化評估》一書以黃河流域生態環境十年變化評估為核心，采用遙感與GIS、地面調查與統計分析等手段，以2010年為基準年，系統評估近十年來黃河流域的生態環境和生態系統變化。

《黃河流域生態環境十年變化評估》一書緊緊圍繞黃河流域生態環境進行系統論述。全書共7章，第1章黃河流域概況，分別介紹了水資源概況、流域自然地理概況、社會經濟發展狀況等;第2章黃河流域生態系統類型、格局及變化，分別闡述了流域生態系統的構成及空間分布、流域生態系統類型變化分析、流域生態系統景觀格局變化等;第3章黃河流域生態系統服務功能及變化，分別介紹了水源涵養功能、土壤保持功能、生物多樣性等;第4章黃河流域水資源、水環境、水災害，分別論述了徑流與水資源量變化、水資源利用、泥沙與斷流等內容;第5章黃河流域專題問題調查評估，分析了水電開發的生態環境問題、黃河源區沼澤濕地退化問題、中游水土流失問題等;第6章黃河流域生態健康評估，分別梳理了基本框架與技術方法、評估結果與演變分析及黃河流域生態健康保護與恢復管理對策;第7章結論和對策，提出了水利工程建設及水生態保護的建議與對策、水環境保護與治理對策建議、森林及草地保護方面的建議及對策等。該書內容極具針對性，在各章節論述過程中都將具體的黃河流域生態問題融入其中，體現出較強的實用性。另外，作者在編寫過程中邏輯明確，推進了理論與實踐的有效結合，因此對相關人員的實踐應用可提供有力指導。

黃河是中國第二大河，黃河流域的發展對我國經濟、農業、水利等各個方面的發展都具有重要意義。黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的提出，展現出十分重大的意義。首先，該項國家戰略可推動生態文明建設。千百年來，中華民族一直在與黃河水旱災害做著頑強的斗爭，中華人民共和國成立以來，黨和國家也十分重視對黃河流域生態環境的改善與治理，隨著三江源地區等重大生態保護及修復工程的展開，黃河上游水源涵養能力得到顯著增強，中游黃土高原蓄水保土能力也得到一定程度的提高，收獲了“人進沙退”的治沙成果，生物越來越趨于多樣性。然而，黃河流域生態環境狀況仍舊不容樂觀，水資源保護形勢依然十分嚴峻，一方面下游“地上懸河”的威脅仍未排除，另一方面流域水質還面臨著沿岸工農業污染。因此，推進黃河流域生態污染的政府治理尤為必要，實施黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略，是新時代我國生態文明建設的又一項重大舉措。其次，該項國家戰略可促進流域經濟高質量發展。黃河流經的地區在我國社會經濟發展中占據尤為重要的地位，沿線有9個省區60多個大中城市，總人口4.2億人，占全國總人口的30.3%;同時以僅占全國河川徑流量2%的水資源，灌溉了全國約13%的耕地，國民生產總值達到23.9萬億元，占全國國民生產總值的26.5%。黃河流域擁有的豐富的水能資源、煤炭資源以及石油、天然氣資源在我國占據十分重要的地位，被稱作我國的“能源流域”。實施黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略，一方面可促進流域經濟高質量發展，另一方面可在日趨復雜的國際形勢下培育我國經濟增長的新功能。最后，該項國家戰略有利于完善新時期區域協調發展。黃河流域流經的9個省區匯聚了我國大量的人口，特別是山東、河南、陜西等均屬于人口大省、農業大省，上中游的甘肅、寧夏、青海等省區則屬于我國經濟欠發達地區，存在貧困人口多、貧困覆蓋面廣等一系列問題，是脫貧攻堅的主要對象。同時，黃河上游地區聚集著大量的少數民族群眾，中下游地區也生活著一些少數民族群眾，實施黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略，不僅可促進構建和諧社會，提高民族凝聚力，實現中華民族大家庭繁榮穩定發展，還可促進不同區域之間的協調均衡發展。

《黃河流域生態環境十年變化評估》還對黃河流域的水資源特征進行了概述，即水資源貧乏，徑流年內、年際變化大，地區分布不均，水少沙多、水沙異源、水沙關系不協調等。雖然近年來黨和國家不斷提高對黃河流域保護與治理的重視度，并采取了諸多有力措施，然而因為黃河需要以自身有限的水資源及脆弱的生態系統，支撐全流域長期以來的不斷發展，趨于復雜的水沙關系增加了生態治理的難度，加之還沒有建立起全面統一的共同保護與協同治理機制，受歷史原因影響，使得當前黃河流域生態治理仍舊面臨諸多問題。首先，黃河流域水資源貧乏，生態用水缺乏保障。黃河流域水資源嚴重匱乏，長期以來，流域平均徑流量在全國總徑流量中占比較小，流域人均水資源量也遠低于全國人均水資源量，并且水資源還呈現出不斷減少的趨勢。另外，水資源貧乏與流域內生產生活用水需求攀升的矛盾日益突出。當前所實行的分水方案缺乏對水資源年際變化、衰減情況等的有效評估，枯水年河道生態水量遭到嚴重擠占，對全流域生態安全構成極大威脅。近年來，我國政府不斷加大了對黃河流域水量調度及取用水的管控力度，一定程度防止了干流出現斷流的情況，然而一些支流依然存在斷流現象，生態用水難以得到有效保障。其次，生態空間遭受壓縮，生態系統功能嚴重失衡。現階段，黃河流域上游地區仍舊存在嚴重的天然草地生態功能退化問題，例如甘南地區黃河水源補給生態功能區草地便出現了嚴重的退化、沙化等現象。中游地區則表現出嚴重的水土流失問題，仍有較大部分水土流失面積有待治理，尤其是粗沙來源區治理，對河道可產生極大的影響。下游地區則存在大量歷史遺留問題，諸如在下游河道淤積了大量泥沙，使得下游河道變寬、流速變緩，以此引發了一系列生態問題。最后，存在極高的結構性、布局性風險，局部污染嚴重。黃河流域產業結構偏于重工業，能源基地集中，聚集了大量高耗水、高污染的企業。流域生態環境面臨著極高的風險，企業工廠普遍沿河分布，并且污染大多集中于支流。例如，汾渭平原大氣污染防治形勢十分嚴峻，該地區匯集了電解鋁、焦炭等行業，能源結構主要為煤炭，交通依賴公路，這使得汾河渭河中下游產生了一大批大氣污染超標城市，諸如二氧化硫、顆粒物等含量均高于全國平均水平，經常出現重污染天氣。

鑒于實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略的重大意義及現階段黃河流域生態治理面臨的種種問題，現結合《黃河流域生態環境十年變化評估》一書，對黃河流域生態安全與政府治理提出以下一些建議。第一，全面評估黃河流域關鍵問題。如前文所述，黃河流域存在水資源貧乏、生態脆弱、災害頻發等一系列問題，在推進黃河流域生態保護和高質量發展戰略過程中，應當從不同角度、不同層面全面評估各項問題，不僅要發揮功能與問題的聯動效應，還要考慮黃河生態治理中人工干預的兩面性。從黃河流域系統角度著手，建立起經濟社會要素與自然要素的協調關系，推進人工水循環與自然水循環的有機融合，確保供水、生態、防洪等黃河流域保護與發展核心要素的協調統一。第二，創新政府對黃河流域生態環境的治理能力。黃河流域生態環境問題涉及多個方面，包括政治、經濟、文化和社會等，我國政府應當注重發揮自身的核心主導作用，同時推進對各方資源的優化整合，實現多元共治。第三，從流域角度出發，推進流域地方政府的協同治理。黃河流域各地方政府應當將流域視作一個有機整體，提高流域凝聚力及競爭力，提高綜合治理能力，將全流域、不同干支流的水系網絡視作各區域相互間資源、文化交互的橋梁。同時，發揮水資源的約束作用，以流域生態平衡為高質量發展的前提，促進流域內不同區域形成相輔相成、相得益彰的關系，共同開展好黃河流域生態治理工作，優化黃河流域空間格局，實現黃河流域社會、經濟、文化等的協同發展。第四，針對不同區域制定具有針對性的治理舉措。實施黃河流域生態保護和高質量發展戰略，應當秉承因地制宜的原則，全面考慮因流域水土分布差異所產生的社會經濟、自然地理等區域差異。與此同時，應當提高風險防范意識，結合全流域不同功能定位、存在問題、區域發展需求等實際情況，明確不同區域的生態保護與高質量發展目標、思路及措施，并通過構建科學完善的市場化、多元化制度體系，給予有力的制度保障。第五，推進落實水利相關的各項工作。有序推進黃河流域有關水資源分配、水生態保護、防洪等相關的頂層設計與戰略規劃，確立水利領域保護與發展的重點區域、發展方向。對于黃河水沙變化趨勢、西北氣候暖濕化等對黃河流域水資源所帶來影響的問題，以及水資源分配、水沙調度等技術性問題，推進相關的專項研究。另外，加大對不同行業領域建設項目規劃、水量分配方案、工程環評等的審查力度，加強行業監管。同時，加強對其他流域成功治理經驗的有效借鑒，秉持健全流域治理體系及治理能力現代化的要求，進一步加強黃河流域水資源管理、水生態管控等舉措，促進黃河流域生態環境治理工作的順利開展。

作者簡介：陳楠（1986—），男，遼寧大連人，博士，鞍山師范學院社會發展學院講師，中國特色社會主義理論體系研究中心研究員，研究方向為國際政治、政府管理