避免危機發生 重在風險預警

◎ 文《法人》特約撰稿 畢競悅

隨著現代工業和科技的高速發展以及生態系統的演變，人類面臨的新型風險越來越多，而風險管理是國家治理體系中最為重要的內容之一。

如何確保風險預防先行

風險預防是要求決策者對不確定的風險保持關注的一項原則。在沒有充分的科學證據證明確實會發生損害的情況下，風險預防原則依然要求國家和社會采取預防措施，防止可能的損害發生。

風險預防屬于一項法律原則，首先出現在環境保護法中。

瑞士于1969 年制定的環境保護法中，規定了風險預防原則。此后，20 世紀70 年代初期，德國在治理空氣污染方面也提出了風險預防的概念。由于新型風險帶來的損害有時非常大且具有不可逆性，相比損害以后再進行事后恢復的救濟方案，“防患于未然”的事前預防是更有益的方法。因此，風險預防應該成為風險社會治理的首要原則。

風險預防原則實際上已經體現在了《中華人民共和國傳染病防治法》中。如“非典”這種新型傳染病屬于乙類傳染病，但是采取甲類傳染病的預防、控制措施，目前新冠肺炎的防護也是如此。但遺憾的是，執法人員沒有完全領會風險預防的精神，在新冠肺炎出現早期，未能充分重視。但是，疫情暴發之后，仍然需要繼續貫徹風險預防的精神。

那么，如何確保風險預防措施的實行呢？

此次新冠肺炎疫情中存在著一個關于“封城”時點的爭論。一種觀點認為，決策者沒有及早作出封城的決定，是導致新冠肺炎大規模暴發和全國性傳播的重大決策失誤。那么，“封城”決策需要什么依據？這就與風險預防的原則相關。

首先，預防針對的對象具有不確定性。比如，新冠肺炎的防控不僅針對確診患者、疑似患者、密切接觸者，還擴大到了普通民眾。很多地方果斷“封城”，限制人員出行，強推隔離措施，同時要求所有人佩戴口罩等措施，一開始并不能被理解和接受。有人認為，新冠肺炎致死率低，目前的管控措施過度，筆者并不認同這種看法，這恰恰是風險預防的意義所在。

現代治理通常要求國家對自由的干涉必須具有充分理由，然而風險預防原則需要關注“蝴蝶效應式”的因果關系。也就是說，風險預防不只是消除損害，或彌補已經造成的損失，而是專注于危害的可能根源，即要求對尚不清楚或無關緊要的危險嫌疑，發出公開警告，采取防控措施。

因此，在這種情況下，要獲得風險預防的良好效果，必須依賴法治的基本要素來保障防控措施的正當性，比如，嚴格構建國家權力，不隨意干擾自由，防止恣意的公權侵害。國家權力的行使應以必要且適當為準則，防控措施應有法律規定，經有權機構通過合法程序作出。

成本—收益分析要符合比例

實際上，法律很大程度上就是一種預防風險的制度，法治對公民的保護義務本身就包含了預防。法學界圍繞風險預防的內容所展開的爭論，實際上反映了個人自由和公共利益之間始終存在的張力。

但另一方面，風險預防舉措常常會對相關人產生一定的負面影響，應基于科學和技術的判斷，需要政府進行權衡。權衡的方法涉及成本—收益分析，不惜一切代價以將風險降至最低程度。同時，經濟上的成本和防控的收益應該符合一定的比例，體現理性治理，以社會福利最大化為目標。

在法治的框架之下，防控措施至少應遵循以下3 個基本準則：成本—收益分析，照顧最少受益者，公眾參與和信息公開。

新冠肺炎的傳染性極強，且致死率還不十分明確，且病毒是否會變異尚不清楚。因此，新冠肺炎的風險管理類型應該介于I 類和II 類之間，當前最好歸入I 類管理。防控的重點是傳染源，通過隔離、交通管制等措施，遏制病毒傳播。隨著疫情得到控制，可納入II 類進行常規管理，并加強相關領域的科學研究。

風險管理類型

照顧最少受益者才是正義的

預防風險，很大程度上要通過限制自由和給經濟生活增加負擔等手段。集體會為個體擔責，個體也會為集體增加負擔。《正義論》作者、著名思想家羅爾斯指出，只有“為了最有利于社會中最少受惠成員的利益分配”時，社會和經濟不平等安排（即差異分配）才是正義的，這就是最少受益者準則。

防控新冠肺炎時，應優先考慮最少受益者的利益，關注弱者，不能使他們的境遇變得更糟。具體包括：合理配置醫療資源，使患病者得到及時救治；在限制人口流動、聚集的同時，保障人民的基本生活需求，穩定物價；對來自疫區的人，采取人道的措施，不能隨意侵犯其合法權益；對于隔離者家中需要照顧的老人、未成年人和其他生活不能自理者，政府應承擔救助義務等。

另外，公眾參與和信息公開，可以幫助決策機關作出客觀公正的判斷，因為風險預防對信息的需求非常強烈。信息越公開，公眾理解度越高，減少恐慌情緒，國家應該積極提供暢通言論的條件。

隨著工業和科技的進步，對預防措施的需求只會增加，而不會減少，法律必須對此給予關注，執法機構要樹立風險預防的理念，制定合適的法律原則和標準。更為重要的是，風險預防措施，不是任何不加約束的管制借口，也不能成為任何限制自由行為的“合法外衣”，它應該是避免危機發生的預警機制。