國防科技工業領域軍民協同發展的主要 障礙 與對策（上）

上海財經大學財經研究所國防經濟研究中心 嚴劍峰

推進軍民協同發展的關鍵就是要找準制約軍民協同發展的障礙[1]。阻礙軍民協同發展的障礙有哪些？它們又是如何制約軍民協同發展的呢？又如何破除這些制約軍民協同發展的障礙呢？

為了深入推進軍民協同發展，全國上下從理論界到實務界都積極行動起來，開展了大量的理論研究和實踐探索，積極破除制約和阻礙軍民協同發展的各種障礙與壁壘，取得了一系列可喜的進展與突破。但是，由于對制約和阻礙軍民協同發展的壁壘與障礙尚缺乏深入系統的研究和梳理，對這些障礙和壁壘沒有形成全面性、系統性、體系化認識，使得這些研究和探索還存在一定的盲目性、片面性和零散性，以至于在實踐中，項目化、區域化、局部化的推進方式較多，體系化、體制化、機制化、制度化的舉措不夠，因此難以達成實現軍民協同常態化發展的理想效果[1]。為了避免“頭痛醫頭、腳痛醫腳”現象的發生，需要對制約軍民協同發展的壁壘與障礙進行系統性的梳理和總結，以形成全面系統的認識，以幫助尋找和制定系統性的解決方案。

由于軍民協同發展涵蓋的領域較為寬泛、涉及的內容較為復雜，每個領域又有其特有的對象、特征、規律和要求，本文主要著眼于梳理國防科技工業領域軍民協同發展面臨的主要障礙并提出相應的對策建議。

一、國防科技工業領域軍民協同發展的主要障礙

本文所指的國防科技工業主要是指以武器裝備建設規劃與采辦為牽引的、所有參與武器裝備研發生產的企事業單位的總和，是廣義的國防科技工業，既包括已經加入武器裝備研制生產的在位者，也包括有可能進入武器裝備研制生產的潛在進入者。

（一）規劃方面的障礙

戰略規劃是指導國防建設和經濟建設的藍圖，所以，要實現軍民協同發展，一定要首先實現國防建設規劃與社會經濟發展規劃的對接與融合。這些規劃包括軍隊建設與發展規劃、國家社會經濟發展規劃、國家科技發展規劃、國防科技工業發展規劃與高新技術產業發展規劃、戰場建設與區域社會經濟發展規劃、重大武器裝備建設項目與科技產業項目規劃等。軍民、軍地規劃的脫節是軍民協同發展的一大障礙，具體表現在：軍隊建設和軍力開發規劃與國家科技開發規劃的脫節、武器裝備建設與高科技產業發展規劃的脫節、軍用科技研發項目與民用科技研發項目的脫節等。正是由于在軍民、軍地間缺乏同步規劃、協同實施的機制，使得軍民、軍地，以及軍隊和軍工內部重復建設項目、“煙囪式”項目頻現，既造成了各部門的分割獨立，又強化了各自的利益藩籬。

（二）體制方面的障礙

一是國防科技工業管理體制方面。我國的國防科研生產分別由國防科技工業局、軍委裝備發展部和后勤保障部負責，這種分工格局使得原本統一的武器裝備研制全流程人為地分割為3個不同的階段，分屬2個體系3個部門進行管理。這種分頭管理、分段負責的制度安排既導致武器裝備研制全流程的割裂、相互之間協調難度加大，同時還使得各種資源分散在不同的部門，難以統籌協調、統一配置。軍品市場主體要同時面對多個管理部門，無所適從。

二是部門間及部門內部的體制分割。這種分割不僅體現在軍隊、地方與軍工系統3個系統之間的分割，也體現在軍隊、地方和軍工系統內部各單位之間的分割。這種分割導致人才、資金、技術、信息等流動困難，其結果就是部門分割、條塊分割、體內循環、近親繁殖、競爭不足、創新不足。以軍隊內部為例，也存在著“各豎煙囪”的現象，武器裝備的通用性、標準化、互聯互通互操作性差，這個問題也在有意無意中引導并強化了國防科技工業領域不同系統之間的分割運行。

三是軍工系統的壟斷格局。軍工系統的壟斷格局主要表現在對傳統武器裝備研制任務的壟斷，對國防科技創新資源及成果的壟斷，社會化協作不夠等突出問題上[2]。現在，雖然軍隊采辦部門也要求軍工總承包單位必須拿出一定比例的任務作為外包配套項目，以推進軍工系統的開放協作，但還是存在“走形式、走過場”的現象。

（三）機制方面的障礙

一是需求生成機制問題。國防需求的提出要“既先進又可行”，“先進”是體現在技術上，“可行”則主要是指技術上和經濟上可行，因此，軍方必須具備很強的技術能力，才能夠提出“可行且先進”的國防需求。理論上應該是“仗怎么打，軍隊就采購什么樣的武器裝備”，而現實卻是“軍工企業能生產什么樣的武器裝備，軍隊就用什么樣的武器打什么樣的仗”。如果軍方不能根據未來科技進步趨勢設計戰爭，科學合理地提出武器裝備需求，不能主導武器裝備采辦過程，那么武器裝備需求的提出及采辦過程就會被軍工系統所主導，軍工系統就可能會出于自身利益的考量，在軍品研制過程中盡可能使用自己已有的技術而不是民用領域的新技術和新產品。如果沒有明確的軍事需求，民口單位為軍事目的的創新也就會失去方向和動力；民口單位為迎合市場需求而開發的新技術和新產品也很難被納入軍隊的采辦之中。

二是國防采辦的封閉、半封閉運行。由于保密制度的限制、民口企業技術力量薄弱、傳統軍工集團的壟斷優勢等，軍隊很多大型采辦項目還是直接委托給現有的軍工集團；加上軍方也不具備對這些項目進行分解的能力，導致民營中小企業很難參與到這些項目中來。此外，由于軍方技術能力薄弱，也無法及時發現、吸納民營高科技企業的先進技術和產品，并運用于武器裝備的概念設計和需求論證中，這使得民營高科技企業即使有先進的技術和產品，也很難進入軍隊的武器裝備體系論證和采辦過程之中。加之，軍隊對民口創新成果存在一定的不信任等慣性思維的存在，以及軍代表與現有企業之間良好的合作關系等，也會使潛在進入者或新進入者參與武器裝備研制體系建設時面臨種種困難。

三是對新興武器裝備采辦的關注不夠。新軍事革命正在推動武器裝備向信息化、智能化、一體化聯合作戰和多領域混合戰爭方向發展，因此，軍隊必須開展相應的軍力規劃和作戰概念研究，以增加對這些新興領域武器裝備研發的力度和采辦的額度。但是，我軍目前仍然偏重于傳統武器裝備的采辦，而對于新興技術及其在武器裝備中的應用和采辦關注不夠。這些傳統的武器裝備研制市場多被現有的國有軍工集團所占據，民口企業也很難在短時間內形成與已有國有軍工集團競爭的實力；而且，即使民口企業能夠與現有的軍工集團競爭，也只會加劇傳統武器裝備研制領域的產能過剩，不利于新型武器裝備的研發和部隊戰斗力的提升。

（剪紙作品：《學軍事》 作者：空軍工程大學 劉松柏、王洪生）

四是績效評價問題。對國有企事業單位的績效評價問題也是阻礙軍民協同發展的一大機制障礙。高校等科研機構多以SCI期刊等的發文量、而非科技開發與應用為目標，不注重國家急需的基礎性、戰略性、前瞻性技術的研發和成果轉化，對參與國防科技研發關注不夠。國有資產監督管理委員會對軍工集團的年度業績考核，不是注重國防科技創新能力的提高，以及新型武器裝備開發能力的培育，而是注重企業利潤總額和經濟總量的擴張，由此導致軍工集團普遍存在“貪大求全”的現象，不愿將配套任務分包給集團外其他單位，更不要說民營高科技企業[2]。對國有軍工科研院所實行企業化改制，以產值和利潤為考核目標，必然導致其科研生產行為的短期化。其他的國有企事業單位也沒有把軍民協同的理念和任務納入自己的日常工作考量之中，缺乏相應的業績考核指標及其推進辦法。

（四）制度方面的障礙

一是制度的復雜性。由于武器裝備建設具有保密性、廣域性、復雜性、安全性等特征，使得軍品研制過程要受到很多制度的約束和規范，如進入審查制度、保密制度、招投標制度、財務報告制度、軍代表制度、國防知識產權制度、質量保證制度等。繁瑣的軍品科研生產管理制度給企業造成巨大的學習成本、管理成本、交易成本，“制度依從成本”，這也成為阻礙民口企業進入軍品市場的有形或無形的障礙。

二是軍品定價及會計制度的逆向激勵問題。現有的軍品定價多采用成本加成定價法，其5%的加成對高科技企業幾乎沒有吸引力，嚴重抑制了民營高科技企業進軍軍工領域的積極性；這種定價方法鼓勵承包商把工作放在自己企業內部以做大成本和產值，也不利于軍品研制過程中的生產外包及專業化分工。另外，武器裝備采辦項目的計價要求與民營企業會計核算的要求也不同：民營企業一般不是按照武器裝備采辦項目的要求針對某個項目收集成本數據，而是根據產品生產線或制造單元核算成本。因此，在一個既生產軍品又生產民品的民營企業，如何準確地核算軍品與民品的成本對于一個民企來說也是一件非常困難的事情[3]。

三是國防知識產權制度問題。雖然我國《國防法》規定，國家投資所產生的技術成果的知識產權歸國家，但卻沒有規定由誰代表國家行使此權利，由于這些技術成果的開發者多為國有軍工企業，這樣由國家或軍方投資形成的國防知識產權事實上就成了國有軍工企業的“自家財產”，成為它們的競爭優勢，這也在一定程度上阻礙了其他企業參與后續武器裝備的采辦競爭。按照我國現行法律，國家投資產生技術的知識產權通常由研發方取得，制定該規定的主要目是促進其商業化應用，但這種規定的不足之處在于，沒有明確規定國家（包括政府和軍隊）對于這些技術擁有為政府目的（或國防目的）時可不經權利人許可，能夠免費使用和允許他人使用的權利，更沒有建立和實行專利報告、技術數據訂購、交付等保障國家使用權的制度，所以國家實際上無法有效支配國家投資產生的技術，也導致了在軍品研制市場無法開展有效競爭。此外，在軍隊研發機構內部也存在國防知識產權歸屬不清的問題，導致軍隊科研主體對技術再開發與轉移的激勵和動力不足。而另一方面，對于由私人投資產生的知識產權，其保護與補償工作尚不到位，這也是制約“民參軍”的另一個重要制度障礙，掌握核心技術的民營企業往往也會擔心參與軍品研制可能導致自己知識產權的喪失。

（五）技術方面的障礙

一是技術壁壘。這種技術壁壘首先表現為民口企業技術力量不足，這是目前民參軍碰到的主要問題。由于民口企業很難獲得國家科技研發經費支持，主要是依靠自己的力量搞研發，總體而言技術力量還是很薄弱的。另外，由于武器裝備體系的系統性較強，民口單位的單項技術突破也很難被納入武器裝備的整體研制或升級換代之中，加上軍方在武器裝備研制過程中的主導性不夠，民營高科技企業的新技術與新產品的“嵌入”就更加困難。為了方便民營高科技企業的技術和產品被快速納入軍品研制和采辦之中，軍方必須具備將民口技術創新成果吸納到武器裝備研發和改進改型工作中的能力；同時，軍方也必須具備將國家投資產生的技術轉移給民參軍企業，使之具備在軍品研制過程中使用這些技術的權利能力（依靠法律授權）和行為能力（依靠專利發明報告制度、技術交付制度等）。

二是軍方技術能力薄弱問題。要扮演好“精明的采辦人”，軍方必須具備很強的技術能力，但由于軍方技術能力的不足，軍方無法對某些武器裝備采辦項目進行技術和任務分解，這就限制了民營高科技企業進入武器裝備研制生產過程之中。隨著信息技術的飛速發展，武器裝備的信息化、智能化、體系化成為武器裝備發展的基本特征，多種武器裝備的協同運用成為現代戰爭的常態，武器裝備體系的整體效能最優成為武器裝備研制及作戰運用追求的首要目標。這就要求在多種武器裝備之間實現互聯、互通、互操作，而民營高科技企業的技術和產品要能夠“嵌入”這個“體系”中，就必須與整個武器裝備體系使用的“標準”“代碼”“協議”一致，但這些“標準”“代碼”“協議”很多并不掌握在軍方手中。

三是技術封鎖與技術壟斷。國有的尖端科研設施、設備、研究機構、成果多為國有軍工集團所壟斷，并成為其“技術秘密”“商業秘密”，以及保持技術優勢和技術壟斷的工具，而這不利于武器裝備的采辦競爭，也不利于這些科技成果向民用領域轉移轉化。民營企業在依靠自身力量開展研發的情況下，要在傳統武器裝備研制領域趕上甚至超過現有的國有軍工企業、打破軍工集團的技術壟斷非常困難。

四是武器裝備研制的標準化問題。目前我國制定和頒發的國家軍用標準有12000多部，涉及武器裝備的軍用標準就有幾千個，標準數量眾多；另外，這些標準還很不統一，國防科技工業主管部門制定有關行業的軍用標準，軍隊裝備主管部門、軍兵種裝備采購部門有自己的部門標準，軍工集團、軍工企業又有自己的企業標準，標準眾多和標準不一致，使得民參軍企業無所適從。此外，這些標準有些被現有軍工單位所掌握，成為其獲得或維持技術壟斷地位的手段之一。

（六）信息交互方面的障礙

一是軍方在軍事需求生成中的主導地位問題。很多時候，由于軍方技術能力薄弱，對未來戰爭樣式、技術發展趨勢和前沿領域把握不準，很難判斷未來武器裝備發展的方向、技術性能要求及其實現的可能性，這時軍方就不得不依賴于軍工集團的技術支持和技術論證。這樣，軍方未來需求的決策權實質上是受軍工集團影響的，軍工集團又傾向于向軍方“推銷”他們可以提供的技術和產品，從而進一步強化了軍工集團在軍品市場中的壟斷地位。這可能導致軍方對未來的科技與裝備需求不明，很難很好地發揮軍方需求牽引科技創新的作用。

二是信息發布范圍問題。現在軍品采辦信息發布的流程是：企業需先獲得軍品市場準入證，不同密級的準入證可以獲得或查閱不同密級的信息。這樣實際上就相當于把大部分企業擋在了軍方需求信息發布范圍之外，限制了軍事需求與技術供給的接觸面。只有廣泛發布軍方需求，才能廣泛吸引全社會的智力和科技創新資源進行科研攻關。因此，可以對軍方需求進行分解和去背景化，并盡可能地向全社會廣泛發布。

三是信息發布的完整性與及時性問題。首先，由于有關法律法規與政策文件公開程度不夠，民營企業很難全面理解和掌握軍工領域特殊的生產與管理要求，這樣會影響民營企業參軍的效率和法律法規的執行效力；其次，軍方不僅要發布需求信息，而且還要提供供給信息，讓民營高科技企業知曉軍方能為企業做什么，如何幫助企業更好地參軍；此外，軍方的需求最終是體現在國防預算之中的，由于國防預算不公開，使得參軍企業不了解國家未來武器裝備訂貨需求的總量和結構，因此不能及時進行生產設備設施的投資和生產布局的調整，很多臨時性的招標公告，哪怕是企業具備這個能力，但因為缺乏事前的生產布局，也很難抓住機會。

（七）市場準入方面的障礙

市場準入方面的障礙，有些是人為的，有些則是自然的、非人為的。

一是自然壟斷。由于某些軍品的訂貨量小，而前期投入卻很大，資產專用性很強，經濟壁壘和退出的沉沒成本都很高，這就造成了這一領域的自然壟斷，如大型飛機項目，潛艇、航母等大型艦船制造，一般企業要進入這些領域就十分困難[4]。

二是準入限制。保密認證、質量認證和軍品科研生產許可證，對民營企業的偏見，軍品采辦機構與部門可能存在的“官僚作風” “文牘主義”等，都會成為制約民營高科技企業進入軍品市場的障礙。

三是業務關系的障礙。武器裝備市場的在位者經過幾十年甚至更長時間的發展，與軍隊建立了良好的業務聯系和人際關系，與配套企業之間也建立了長期的業務合作關系，已形成了穩定的交易網絡，可以在部件、材料購買等方面獲得較大優惠與便利。這給新進入者造成了一道業務關系障礙，新進入者要建立自己的業務關系網絡需要很長一段時間，我們稱之為業務關系壁壘[3]。

（八）政策方面的障礙

在裝備研制過程中，國有軍工企業可以享受國家基礎建設投資、技改投入、企業用地用電優惠、稅收減免、信貸優惠、財政補貼等優惠政策，而民營企業卻很難享受到這些優惠政策，因而在競爭中處于明顯的劣勢地位。特別是，如果國有軍工企業可以通過獲得財政補貼來彌補軍品研制中的虧損，他們就可以通過壓低競標價格的方式來打擊其他競爭者[3]。（本文未完待續）