美軍科研與采辦政策制度實施重大改革
——國防部新版5000系列文件述評

中國航天系統科學與工程研究院 王 磊 董正強 郭江民

軍事科學院軍事科學信息研究中心 魏俊峰

2019年末至2020年1月底，美軍對規范其科研與采辦程序的5000系列文件實施重大改革，構建形成以新版5000.02指示《適應性采辦框架的運行》為主體、系列規范性文件相配套的科研采辦政策體系。該舉措將對美國國防科研采辦活動實施產生重大影響，相關動向需予以重點關注。

一、構建統分結合政策體系，全面規范各類科研采辦活動

2020年1月23日，美國國防部發布題為《適應性采辦框架的運行》的新版5000.02指示，并針對不同類型科研采辦活動出臺具體的程序文件予以規范，此外還針對試驗鑒定、知識產權管理等具體工作出臺規范性文件。這樣，美軍在科研采辦程序方面，形成了“1+M+N”的政策體系。

“1”是指2020年版5000.02指示；“M”指具體科研采辦程序的規范性文件，目前為6項，包括5000.75《業務系統需求和采辦》（2020年1月24日修訂）、5000.80《中間層采辦的運行》（2019年12月30日發布）、5000.81《應急能力采辦》 （2019年12月31日發布）和5000.74《國防服務采辦》（2020年1月10日發布）、《軟件采辦路徑臨時政策和程序》備忘錄（2020年1月3日發布）、國防部指示5000.UG《重大能力采辦》（正在制定之中）；此外，“N”表示美軍正在制定和出臺的針對科研采辦要素與管理活動的多份指示，目前確定出臺的指示有10份，分別對知識產權、成本分析、試驗鑒定、方案論證、網絡安全、信息技術、人機結合等進行了進一步的細化規范。

美軍通過構建上述“1+M+N”統分結合的政策體系，明確和規范科研采辦的6種程序。這6種程序包括：（1）應急能力采辦，針對2年內可形成初始作戰能力、直接交付部隊使用的應急采辦項目，沿襲前版5000.02指示的快速采辦程序；（2）中間層采辦，是美軍敏捷快速采辦程序，包括快速原型樣機和快速部署兩類；（3）重大能力采辦，即傳統硬件密集型裝備采辦，沿襲前版5000.02指示的常規采辦程序；（4）軟件采辦程序，規范軟件裝備的采辦，分為計劃階段和執行階段；（5）國防業務系統采辦程序，規范美軍業務管理信息系統的采辦；（6）服務采辦，規范通信服務、產品保障、醫療等服務類活動的采辦。上述6種采辦程序如圖1所示。

二、加快研發與采辦進程，適應技術快速更新換代要求

當前信息化、智能化技術發展與更新換代速度不斷加快，科技創新發展的動力機制也正在發生深刻變革，商業領域的風險投資模式、分布式研發等新型創新模式正進一步提升科技創新效率效能，這些對國防科技研發與管理模式，以及相關政策制度的制定都產生了重要影響。長期以來形成的科研與采辦管理政策制度是傳統技術發展與管理經驗與規律的總結，難以適應上述變化與要求，容易出現裝備采辦與部署完成之前，相關技術即將落后甚至已經落后的不利局面。

為有效應對上述突出矛盾與問題，《適應性采辦框架的運行》中所明確的6種程序，其中應急能力采辦和中間層采辦2種程序專門針對快速采辦，充分體現了美軍新時期對科研采辦活動快速形成能力的高度重視。

應急能力需求采辦程序，旨在滿足當前及即將發生的應急作戰需求，應急快速采辦周期不超過2年。在該程序下，項目里程碑評審官員和項目主任應當調整簡化項目計劃與實施策略，相關需求生成、采辦方案論證、經費申請、采辦實施工作可并行開展，可在批準研制的同時授權生產。

中間層采辦是一種常態化條件下的快速采辦程序，確保項目在2～5年內具備交付能力。采用這一程序的項目可不必遵守聯合能力集成與開發系統（JCIDS）和國防部指令5000.01《國防采辦系統》的規定，看似是在傳統采辦程序上“掐頭去尾”，因此稱為“中間層采辦”程序。中間層采辦通過快速樣機研制和快速部署2種途徑實現，快速樣機途徑下采辦項目的目標應該是部署一個樣機，該樣機可以在作戰環境中演示，并在5年內為已批準需求的開發提供剩余作戰能力；快速部署途徑下采辦項目的目標是，對于已批準需求的開發，在6個月內開始生產，并在5年內完成部署。

圖1 美軍適應性采辦框架明確的6種采辦程序

三、加大管理授權與放權，管理主體進一步聚焦和下沉

項目管理是美軍國防科研采辦的制度基礎，通過構建項目管理辦公室作為管理主體，有效統籌項目全系統全壽命管理，持續提高國防科研采辦的科學性與有效性。

新版5000.02指示進一步強化項目管理制度，加強向項目管理辦公室的授權與放權，傳統上由國防部與軍種高層管理部門行使的部分權限，進一步向項目管理辦公室下沉，項目管理辦公室的管理主體地位更為凸顯，進一步促進了項目管理效率的提高，并縮短了采辦周期。

項目主任可根據項目實際，制定更具創新性的采辦策略、計劃與方法，包括在上述6種采辦程序中選定具體采用的程序，并可根據項目需要綜合利用多種程序；權衡項目全壽命過程的技術開發與成熟度要求，制定項目全壽命過程的技術基線；調整項目監管與轉階段審查過程的信息需求，以提高項目采辦與監管的效率；與用戶部門商議，確定可承受的項目風險范圍，包括項目的環境適應性、安全性、人員健康風險等，并制定相應的風險管理計劃；制定全壽命保障及經濟可承受性的策略與計劃，保證項目全壽命總費用的優化等。

美軍通過推動基于數據與模型的采辦策略與方法手段建設，并簡化有關采辦政策要求，進一步提升了項目管理辦公室的管理效能，有效提升了項目信息收集、分析與決策能力，從而使項目管理辦公室能夠更好地擔負起項目全壽命管理主體的職責。

四、實施政策制度試點試驗，有效推動科研采辦管理創新

在當前高新技術尤其是信息化與智能化快速迭代發展的時代，創新速度非常重要。而創新往往意味著突破和缺乏先例，如果按照既有的政策制度與政策框架，往往面臨無法可依或需要不斷向上請示的情況，審批周期通常會很長，容易錯過最佳發展時機。為有效應對上述困境和問題，美軍探索在現有政策制度框架之外，開展創新政策的試點試驗，在一定范圍內突破傳統采辦政策制度，并進行先行先試，成熟后納入采辦政策制度之中，或對既有政策制度實施改革。

美軍此輪改革，就充分運用了上述試點試驗的政策工具。以中間層采辦程序為例，為探索和推進快速采辦程序，負責采辦與保障的國防部副部長艾倫·羅德于2018年4月16日發布了《中間層采辦臨時授權與指導》備忘錄，創造性地推出了中間層采辦程序；并在2018年10月9日和2019年3月20日發布的2版《中間層采辦臨時管理》備忘錄中，持續開展對簡化采辦程序、加速采辦進程的政策試驗。各軍種根據國防部上述授權文件，分別制定了各自的中間層采辦政策文件，如海軍制定了《中間層采辦與采辦敏捷性指導》備忘錄、《系統司令部快速通道成立》備忘錄，陸軍制定了《貫徹采辦精簡與文化變革》備忘錄、《陸軍助理部長（采辦、技術與后勤）辦公室中間層采辦政策》備忘錄，空軍制定了《把快速原型納入采辦的7個步驟》備忘錄、《空軍快速采辦活動指導》備忘錄等。通過上述中間層采辦程序的政策試驗與相關經驗的探索與積累，使美軍得以在2020年1月的5000.02程序改革中，將中間層采辦納入國防部正式采辦程序之中。

美軍在傳統采辦政策與程序逐步難以適應信息化智能化發展與應急作戰要求的情況下，允許或授權開展打破傳統的政策探索與試驗，在管理制度上具有允許政策突破、政策豁免、政策試驗的制度機制的彈性化設計，并通過政策試驗探索新的政策制度與機制程序，這是美軍持續推進管理創新包括程序改革的重要經驗。

五、加快政策調整更新頻率，通過管理改革釋放創新活力

美軍從20世紀70年代初發布首版采辦程序至今，歷經近50年時間，共發布11版采辦程序。美軍通過持續調整優化采辦程序，有效保證了采辦程序的快速性與有效性。

回顧這11版采辦程序，在20世紀的后30年間，美軍共發布5版采辦程序，平均一個版本的有效期為6年左右；進入新世紀，美軍采辦程序調整更新的頻率明顯加快，在新世紀的20年中發布了6版采辦程序，平均一個版本的有效期在3年左右，且更新頻率有進一步加速趨勢。

從內容變化情況看，2015年與2020年這兩次調整在歷次調整中是變化最大的，通過這兩次改革尤其是2020年的最新改革，美軍根據不同裝備類型的特點，構建了更具針對性的程序，全面提高了科研與采辦的及時性與快速反應能力。

在高新技術快速更新換代背景下，科研采辦程序及相關政策制度一出臺就面臨落后或滯后的風險。美軍通過持續調整更新其科研采辦程序，有效適應了技術快速更新換代及聯合作戰對科研采辦的要求，保證了相關科研采辦政策制度的針對性與有效性。