離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的政府管理模式研究*

羅 駿，石明玉

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川 成都 610065）

知識經(jīng)濟時代，知識作為新的生產(chǎn)要素，在推動技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展中，起著關(guān)鍵性作用。2004年開始實施的 “海外智力為國服務(wù)行動計劃” （簡稱 “海智計劃”），其中，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為 “海智計劃”重要組成部分。2016 年中共中央辦公廳也在《科協(xié)系統(tǒng)深化改革實施方案》中提出要大力推進海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)，引導(dǎo)優(yōu)秀人才和資源流向國內(nèi)。從2015 年中國科協(xié)在上海掛牌成立全國首家離岸基地以來，截至目前，深圳、武漢、成都、蘇州等13 個城市已經(jīng)建立海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。海外人才擁有豐富多元的知識儲備，作為離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心要素之一，政府部門如何最大限度發(fā)揮海外人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)力量已成為推進離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)形成的重要環(huán)節(jié)。

綜觀國內(nèi)外對離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的研究，存在三方面的不足：第一，國內(nèi)對離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)形成的生態(tài)系統(tǒng)研究不夠深入；第二，對政府在離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)劃、職能、管理等方面的模式研究不夠；第三，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的研究多數(shù)從技術(shù)的角度考慮，沒有從知識的角度進行系統(tǒng)研究。

本文力求在知識鏈視野下構(gòu)建離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，以及政府在其過程中的管理模式兩方面進行系統(tǒng)研究，期望通過政府的有效管理，使離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)能夠吸引海內(nèi)外高層次人才，提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功率，推動地方行業(yè)、市場和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

1 離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的要素分析

參考已有研究成果[1]，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的要素包括主體、內(nèi)容和環(huán)境。其中主體是核心要素，內(nèi)容是基礎(chǔ)要素，環(huán)境是支撐要素，三者之間相互作用，相互影響。

離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的主體是指參與離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的個體、團體或組織等，如政府、企業(yè)、高校、科研院所、金融機構(gòu)、中介等。其中最為重要的主體為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高層次海外人才，他們是整個離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)知識鏈上的核心主體。

離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)容是指離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的個體、團體或組織等主體，為高效、有序地推進其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，所需要的各類人才、智力資本以及與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目和管理模式對接的知識，如政策支持知識、金融信貸知識、科技創(chuàng)新知識、品牌構(gòu)建知識等。由于不同類型的主體所擁有的知識類別不同，知識的數(shù)量不同，因而知識呈現(xiàn)出異質(zhì)性和勢差的特征。促使知識在不同主體間流轉(zhuǎn)，形成知識鏈。

離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境是指影響離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的因素的集合，如政治、經(jīng)濟、文化和社會。其中政治主要包括政府的政策、規(guī)章、制度等；經(jīng)濟主要包括經(jīng)濟制度、經(jīng)濟發(fā)展水平等；文化則包含行為、態(tài)度、價值觀等；社會主要包括社會氛圍、社會認同等。環(huán)境的好 （壞）對離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)具有促進 （抑制）作用，良好的環(huán)境是保障離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

2 離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的知識鏈模型

本文主要聚焦高層次海外人才在離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展各個階段的知識活動，根據(jù)HOLSAPPLE C W和SINGH M 的知識鏈模型[2]，結(jié)合研究內(nèi)容對其進行改進 （見圖1）。離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的知識鏈模型由主要活動和輔助活動兩部分組成，其核心為知識主體 （主體）。此外，知識資源 （內(nèi)容）和外部環(huán)境 （環(huán)境）影響著兩類活動，且表明通過學(xué)習(xí)實現(xiàn)產(chǎn)出，最終提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。結(jié)合上述模型可知，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展歷程會經(jīng)歷 “聚集—聚合—聚焦—聚變”4 個階段[3-4]，每個階段都存在“知識獲取—知識選擇—知識生成—知識內(nèi)化—知識外化”5 個環(huán)節(jié)，但每個階段所側(cè)重的知識活動環(huán)節(jié)有所不同，見表1。

圖1 離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的知識鏈模型

表1 離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)知識鏈模型中輔助活動和主要活動內(nèi)涵

綜合圖1 和表1，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)知識鏈模型中主要活動的5 個環(huán)節(jié)和輔助活動的4 個階段具有對應(yīng)關(guān)系。首先，在離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的聚集階段，重點關(guān)注如何將海外高層次人才及其團隊聚集到一起，把外部知識吸納到為本地科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中來，即知識獲取環(huán)節(jié)。其次，在離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的聚合階段，重點關(guān)注如何將聚集的各類人才進行整合，優(yōu)化人才配置，把內(nèi)部的知識有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，即知識選擇環(huán)節(jié)。再次，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的聚焦階段，重點關(guān)注如何選擇代表性人才的離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目，樹立典型，在已有知識基礎(chǔ)上實現(xiàn)知識的創(chuàng)新，即知識生成環(huán)節(jié)。最后，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的聚變階段，重點關(guān)注如何將成熟、可復(fù)制、代表性的離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目進行推廣，將探索過程中的知識進行總結(jié)歸納，把人才的隱性知識和顯性知識不斷轉(zhuǎn)化，融入到離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目中，即知識內(nèi)化和知識外化。然而，以上主要活動和輔助活動的開展，都離不開政府的參與，因此探尋政府在離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中的管理模式尤為重要。

3 離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的政府管理模式

據(jù)前文對離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的主體、內(nèi)容和環(huán)境要素，以及知識鏈模型的分析，可知離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中的核心主體是海外高層次人才及其團隊，政府是為其提供服務(wù)的重要主體。按照政府在離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的功能，將從頂層設(shè)計、環(huán)境構(gòu)建、組織設(shè)計和市場運行4 個方面提出對策建議。

3.1 構(gòu)建離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的頂層設(shè)計

政府作為制度制定和執(zhí)行的主體，需要著眼于國際和國內(nèi)離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)狀，建立和完善服務(wù)于海外高層次人才及其團隊的頂層設(shè)計，為引智提供政策支撐。實現(xiàn)以政策聚人才，以人才促創(chuàng)新，以創(chuàng)新助發(fā)展。首先，應(yīng)以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持黨管人才的原則，實行積極、開放、有效的人才政策。其次，以體制機制創(chuàng)新為重點，完善人才柔性引進、人才服務(wù)保障、成果轉(zhuǎn)化等機制，推進市場主體登記全流程網(wǎng)上行政審批，逐步實現(xiàn)注冊全程電子化。再次，在離岸基地內(nèi)全面落實各項稅收優(yōu)惠政策，支持離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才以投資、智力、資本 （技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)、管理）等形式入股，以技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式參與用人單位收入分配。引進的海外人才列入高層次人才中的頂尖人才、產(chǎn)業(yè)緊缺人才范疇，按照相關(guān)規(guī)定給予獎勵。此外，研究制定離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)的中長期建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，明確目標定位，確定重點任務(wù)，提出保障措施，落實責(zé)任分工，為基地建設(shè)的持續(xù)推進創(chuàng)造條件。

3.2 政府引導(dǎo)離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境構(gòu)建

世界銀行發(fā)布 《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，中國營商環(huán)境在全球排名躍升至31 位，較上一年提升15 位。政府在離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境構(gòu)建中起著重要作用。第一，在政治環(huán)境方面，政府相關(guān)部門應(yīng)及時梳理和匯總國家、省 （自治區(qū)、直轄市）、市等各級政府的引智引才政策，形成政策清單，組織定期發(fā)布。根據(jù)海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的實際需求，切實研究有針對性的支持政策和保障措施，并通過定向發(fā)布、在線培訓(xùn)、定期評估等方式，幫助海外人才和入駐企業(yè)用好用足各類政策。第二，在經(jīng)濟環(huán)境方面，政府部門要為海外人才提供設(shè)備租貸、融資貸款、產(chǎn)權(quán)交易、專利保護、成果轉(zhuǎn)化等方面的個性化專業(yè)服務(wù)。引導(dǎo)金融機構(gòu)、社會資本和中介服務(wù)機構(gòu)等為海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供綜合金融服務(wù)，支持海外人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目開展債券融資、股權(quán)融資、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資和科技保險等業(yè)務(wù)。第三，在文化環(huán)境方面，按照 “從新、從優(yōu)、從高”的原則，全面對接國家、省 （自治區(qū)、直轄市）、市科技人才政策，在成果轉(zhuǎn)化、市場推廣、技術(shù)交易、政府采購、收益分配、學(xué)術(shù)評定、科技交流等方面，對海外離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才實行國內(nèi)同等科技獎勵政策。第四，在社會環(huán)境方面，借助國內(nèi)外有影響的知名媒體、政務(wù)網(wǎng)站等，利用全球發(fā)布會、專業(yè)刊物、國際論壇、學(xué)術(shù)活動等平臺，面向國內(nèi)外定期發(fā)布我國離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展成就，支持政策和保障措施，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地的功能特色及項目需求，不斷擴大離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地的影響力與吸引力。同時，為外籍人才在辦理工作許可、出入境、簽證、居留許可等提供便利。對引進的高層次人才，頒發(fā)人才綠卡，在租用人才公寓、購買商品住房，以及醫(yī)療保健、子女入學(xué)、本人及家屬落戶等方面優(yōu)先享受相關(guān)政策。

3.3 離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)政府組織設(shè)計

政府的組織架構(gòu)體系對于離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的有序、高效運轉(zhuǎn)影響極大。因此，應(yīng)著手做好三方面工作。一是建立海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)聯(lián)席會議制度，成員由科協(xié)、人才辦、財政局、人社局、科技局、僑辦等單位組成。聯(lián)席會議辦公室設(shè)在科協(xié)，定期組織召開會議，研究重大問題及解決方案，指導(dǎo)離岸基地建設(shè)和運營事務(wù)。以政府購買服務(wù)方式，引進第三方專業(yè)機構(gòu)，協(xié)助制定基地建設(shè)規(guī)劃，做好政府事務(wù)協(xié)調(diào)、配套政策實施、管理和考核等。二是建立海外高層次人才引進主體聯(lián)動機制，統(tǒng)籌組織、統(tǒng)戰(zhàn)等各方力量，實現(xiàn)資源共享、協(xié)同作戰(zhàn)。依托組織、人社、外僑、公安出入境等部門，統(tǒng)籌設(shè)立集管理、協(xié)調(diào)、聯(lián)系等功能于一體的海外高層次人才服務(wù)窗口，針對海外高層次人才社保、戶口、簽證、成果認定等服務(wù)，采用 “一窗接件、并聯(lián)預(yù)審、集中反饋、專員辦理、集中建檔”運行模式，實現(xiàn)集中服務(wù)。三是建設(shè)離岸基地創(chuàng)業(yè)網(wǎng)上工作平臺和實體服務(wù)平臺，建立海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟，聯(lián)合離岸基地海外服務(wù)站、海外人才工作站、雙創(chuàng)基地、投融資機構(gòu)、國際科技轉(zhuǎn)移、服務(wù)機構(gòu)等，整合全球科技和智力資源為創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)。

3.4 政府引導(dǎo)離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)市場運行

十八屆三中全會提出 “市場在資源配置中起決定性作用”，離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，最終還是需要市場化運行。一方面，推動各類主體協(xié)同管理，應(yīng)積極探索 “政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運作”的模式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，吸引各類企業(yè)和社會組織參與基地建設(shè)、運營和管理；加強規(guī)劃引導(dǎo)，整合服務(wù)資源，優(yōu)化服務(wù)流程，為海外人才和企業(yè)研究創(chuàng)造、技術(shù)突破、成果落地創(chuàng)造良好環(huán)境。另一方面，強化契約管理，設(shè)立離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基金。政府安排專項資金作為離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)母基金，通過設(shè)立天使投資、風(fēng)險投資子基金等形式，引導(dǎo)和撬動社會資本支持離岸企業(yè)發(fā)展。按照市場化原則，組建子基金管理機構(gòu)，建立專業(yè)化的項目經(jīng)理隊伍，為離岸人才提供涵蓋企業(yè)管理、技術(shù)交流、市場開拓等增值服務(wù)，幫助離岸企業(yè)獲得天使投資、風(fēng)險投資和上市融資。此外，強化知識產(chǎn)權(quán)管理，加快推動成果轉(zhuǎn)化。深入對接科技成果轉(zhuǎn)化的專業(yè)機構(gòu)，用好用足科技成果轉(zhuǎn)化的支持政策，積極組織創(chuàng)新成果的展示推廣活動，促進海外人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成果實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。

4 結(jié)束語

離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心在于引智，其實質(zhì)就是通過知識的創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展。而離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展會經(jīng)歷 “聚集—聚合—聚焦—聚變”4 個階段，每個階段都存在 “知識獲取—知識選擇—知識生成—知識內(nèi)化—知識外化”5 個環(huán)節(jié)，由此，未來需進一步探索離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的知識演化，為其高質(zhì)量發(fā)展提供建議。