社會工作介入精準扶貧防止返貧可行性研究
——以P 市“三零模式”為例

●劉景秋 胡 航

一、研究背景

消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。改革開放以來，扶貧工作作為我國發展重點，在全黨和全社會的共同努力下，成功解決農村幾億貧困人口的溫飽問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發擺到治國理政的重要位置。黨的十九大報告指出，要決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。近年來，脫貧攻堅作為一項艱巨的任務，從中央到地方都對此高度重視，精準扶貧作為一種新型的扶貧模式，是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點。

P 市作為國家扶貧開發重點地區，始終將脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程來抓，以精準脫貧為路徑，堅決打贏脫貧攻堅硬仗，并于2018 年7 月實現脫貧摘帽。主要通過：投入“零成本”、經營“零風險”、就業“零距離”簡稱為“三零模式”的方法脫貧，其模式取得了非常好的效果。社會工作參與精準扶貧一方面可以幫助政府在扶貧過程中提供建設性意見，減緩政府壓力，并根據實際情況進行分析，運用專業價值理念挖掘扶貧對象的潛能，另一方面，能夠壯大該地區扶貧隊伍，助力該地區脫貧的有效實現，以及為脫貧后續情況進行有效掌握。

二、關于P 市精準脫貧后存在問題的調查研究及分析

（一）調查對象背景

1.P 市概況。P 市常住人口 44.6939 萬人，其中城鎮人口22.6133 萬人，城鎮化率50%。2016 年，P 市實現地區生產總值166.7945 億元，比2015 年增長7.4%。其中，第一產業增加值實現32.9711 億元，增長4.5%；第二產業增加值實現70.7773 億元，增長6.1%；第三產業增加值實現63.0461 億元，增長10.4%。一、二、三產業比重為 19.77：42.43：37.80，服務業增加值占GDP 的比重比2015 年提高3.9%。其中，民營經濟實現增加值115.0882 億元，增長7.9%。民營經濟增加值占地區生產總值比重69%，增加0.94%。P 市的基礎設施完善，科教文衛事業均快速發展。

2.扶貧對象概況。

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（二）調查目的和方法

1.調查目的。這次調查目的主要是對P 市脫貧之后所可能存在的問題進行調查研究，通過與P 市精準扶貧的主要負責人進行訪談來了解該地區的現狀以及脫貧之后存有的不足之處。

2.調查方法。本文運用半結構式訪談方法，分別對P 市精準扶貧的三位負責人圍繞該地區扶貧情況、脫貧效果以及脫貧后續問題等進行訪談，采取邊訪談邊記錄的方式，未進行錄音。

（三）調查內容

1.P 市扶貧辦主任訪談內容。（1）扶貧辦主任基本信息。P 市扶貧開發辦公室主任，男，大學本科學歷，擔任此職務近二年。（2）請您介紹一下您參與的過程及情況。負責扶貧辦全面工作，負責脫貧攻堅領導小組日常工作。對于貧困人口的精準識別、精準幫扶、精準退出，負責市級層面的“頂層設計”，其實發揮的是“脫貧攻堅戰”作戰部、參謀部、指揮部作用。提出每個階段的重點任務、發現問題、拿出解決問題的具體辦法和措施，負責督辦落實。（3）您認為所采取的“三零模式”達到了什么樣的目的。切實解決了“三無一有”（無資金、無技術、無勞動能力，有致富愿望）貧困人口的脫貧致富問題，實現了產業脫貧全覆蓋。（4）在扶貧的各個階段遇到了什么困難。在精準識別階段，主要是三個問題，一是農民家庭收入難以測算（人均純收入2592元）；二是“六不評”與“六優先”發生在同一戶中出現，難以把握；三是分戶老人是否納入情況千差萬別。在精準幫扶階段，主要困難一是無勞動能力戶的幫扶措施如何做到既不能“一股了之”“一光了之”“一兜了之”，又能夠因戶施策；二是住房保障政策有的難以落實，如貧困戶住房確實有問題，但是戶主堅決不同意改造或者不同意易地扶貧搬遷，又不能強制措施；三是義務教育階段學生有的不是因貧困失學，只是厭學，勸返復學非常困難。在精準退出階段，主要困難有兩個，一是收入測算問題，有的貧困戶不愿意退出，不如實報告家庭收入，特別是子女贍養費；二是漏評和錯退問題。（5）社會工作作為具有專業價值理念，并以一種方法技術為人服務的專業，您認為如果社會工作介入精準扶貧工作將會有怎樣的作用和意義？社會工作介入精準扶貧工作，特別是介入精準識別和精準退出兩個環節，非常必要，該戶能否納入貧困戶，由社會工作組織全方位進行評估，避免了鄉親人情因素，結論更客觀，更容易讓人接受，不容易產生矛盾。介入精準退出環節，在貧困縣退出的實踐中，事實證明已經成功，再介入到貧困戶退出核查環節，會使問題更簡單。（6）現階段，P 市已經完全脫貧，并且取得很高的成績，脫貧之后的后續將會怎樣對扶貧群眾進行服務？鞏固脫貧成果，確保脫貧不返貧，使群眾持續穩定增收，是我們不懈追求。在后兩年，我們堅定不移地推進產業兜底扶貧園區建設，讓有勞動能力的在園區從事生產經營或者務工，弱勞力從事一些力所能及的公益性服務活動，獲得勞動報酬，沒有勞動能力的以扶貧資金入股園區的資產收益予以保障。同時，全市對貧困人口和貧困邊緣人口實施“人均百株果”工程，政府免費為他們每人提供100棵果樹苗，指導栽植規范管理，確保三年后長期穩定收入。

通過對P 市扶貧辦主任的訪談了解到，在精準扶貧的各個階段中均存在著困難，在精準退出中存在著扶貧對象因以后不能享受到政策而拒絕退出扶貧項目，社會工作介入將會使其更加精準，并通過大力推動產業發展，加強福利支持來穩定脫貧成果。

2.Y 鎮黨委書記訪談內容。（1）黨委書記基本信息。Y 鎮黨委書記，男，大學本科學歷，負責鄉鎮脫貧攻堅，四年時間。（2）請您介紹一下您參與的過程及情況。全市扶貧工作大體可分為三個階段，一是初級階段，時間為2014 年以前，扶貧工作重點是以貧困村為主，圍繞基礎設施建設和扶貧產業園區建設以及貧困戶自主發展，對全市產業發展起了關鍵的示范帶頭作用，改變了一大部分貧困村基礎設施相對落后的局面，對現在的精準扶貧打下了基礎和提供了寶貴的經驗。二是2015 年—2017 年三年的精準扶貧階段。當時在Y 鎮任黨委書記，全程參與了精準識別、精準幫扶、精準退出整個過程。Y 鎮共有貧困戶 804 戶，1918 人，截止2018 年11 月共完成貧困退出686戶1653 人，貧困村退出5 個，目前還有未出列貧困戶118 戶，貧困人口265 人，按照公安部門提供2014 年末全鎮戶籍人口33068 人計算貧困發生率為0.80%。主要致貧原因為因病致貧，占貧困戶的44.53%（因殘12.06%、缺勞動力20.9%、缺資金6%、缺技術10.1%、其他原因6.41%），脫貧主要難題是缺乏勞動力和缺乏資金。在貧困人口識別工程中堅持實事求是、客觀公正、程序規范、群眾認可的原則，做到應納盡納、應扶盡扶、應退盡退。具體工作中嚴格按照“兩不愁、三保障”（不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障）和國家現行扶貧標準（2017 年不變價2952 元）進行識別認定，堅持“七不錄（家庭成員中有在國家機關或企事業單位工作且有穩定收入的；家庭成員中有任村支部書記或村主任的；家庭成員中有在城鎮購買商品房、門市房的；家庭成員中擁有小汽車、工程機械、大型農機具的；家庭成員中有作為企業法人或股東在工商部門注冊有企業且有年檢記錄的，或長期雇傭他人從事生產經營活動的；舉家外出并且失聯的；有高費擇校讀書、在高費私立學校讀書或自費出國留學的）、五不退（當年新識別納入的；未享受扶貧政策或扶持成效不明顯的；因殘致貧無穩定收入的；因病因學支出自付部分明顯大于收入的；易地扶貧搬遷集中安置未取得新房鑰匙的）按照“農戶申請、民主評議、兩公示、一比對、一公告”程序進行。核查核實后納入建檔立卡系統管理。在精準幫扶過程中針對戶脫貧和村出列兩個目標任務，共實施兩大類項目，一是產業類項目，根據每戶建檔立卡貧困戶的致貧原因和家庭情況，按照產業扶貧為主、多種方式并存的脫貧思路，逐戶制定脫貧方案，嚴格落實脫貧舉措，實現全鎮產業脫貧覆蓋率達到100%。全鎮脫貧戶共有682 戶，其中通過產業脫貧526 戶，通過醫療脫貧332 戶，通過生態脫貧54 戶，通過教育脫貧16 戶，通過低保兜底184戶，五保兜底156 戶。同時有24 戶享受3000 元的“雨露計劃”政策資金補貼，有54 個政治覺悟高，身體條件好的被選聘為護林員。搬遷人口村有6 個村，16 個自然莊，共113 戶331 人，其中建檔立卡29戶75 人，同步搬遷戶84 戶256 人。集中安置35 戶101 人, 全部完成搬遷和檔案組檔工作，舊房拆除，安置區達到居住條件，全部入住。引導有技能貧困人口就業。勞務輸出19 人，就近園區打工285人。在精準推出過程中我們嚴格按照戶退出6 項指標和五個否決指標以及村11項內容進行逐戶逐項進行模擬多次驗收，P 市對五個貧困村全部驗收，C 市對鎮3 個村驗收，省對4 個村進行三方和交叉驗收，國家對1 個村進行成效驗收，檢查結果都很好，接待了C 市兩縣和L省兩縣一市3000 多人來參觀學習。（3）您認為所采取的“三零模式”達到了什么樣的目的。“三零模式”是我市產業扶貧工作的亮點，受到國家和農業部的充分肯定，它解決了貧困戶無錢增收、無風險投入和就近工作三個各戶難題，同時也解決了部分農村養老、留守兒童看管兩個社會問題，對于農村產業園區的壯大和鄉村振興起了積極作用。（4）在扶貧的各個階段遇到了什么困難。在識別過程中，部分戶有攀比爭取貧困戶現象，隱瞞收入和不符硬件，我們采取政策講解和大數據比對以及鄰里走訪等多種手段予以識別，符合條件走程序錄入，不符合條件做好本人思想工作。對于老人分戶現象，我們采取與兒女共同識別原則，兒女條件優越戶采取合戶政策，提倡贍養為主。兒女條件較差戶采取低保處理一批和貧困識別一批，保證不落一人。在精準幫扶過程中，危房改造是個難點。危房是脫貧戶能否脫貧否決指標之一，又是驗收組關注的重點，危房改造涉及等級鑒定、產權等，同時個別戶對面積、裝修要求過高，不配合工作。我們采取申請資質部門對全鎮老舊房屋進行等級鑒定，貧困戶住D 級危房戶予以翻建，非貧苦戶D 級危房戶予以租房或動員與子女共同居住。對C 級危房貧困戶給予維修，一般戶由財政出部分個人集部分進行維修。精準退出方面，一是部分退出戶怕退出后沒政策，入戶調查核實收入有所隱瞞，影響退出。二是一些眼熱群眾想評貧困戶不說實話，影響漏評。我們采取加大宣傳力度、培訓引導員、換人多次入戶、互查互督等多種方式逐戶核實，取得實效。（5）社會工作作為具有專業價值理念，并以一種方法技術為人服務的專業，您認為如果社會工作介入精準扶貧工作將會有怎樣的作用和意義？社會工作介入精準扶貧工作有利于干部素質的提升，通過扶貧活動，干部職工在思想領域、精神狀態、行業要求、紀律作風等方面都得到鍛煉和成長。有利于部門之間的聯動與配合，精準扶貧工作涉及部門多政策多，只有協調聯動、互相配合才能在時間、質量、政策、效果上達到最佳。有利于社會的廣泛參與，在提高社會效應，提高社會凝聚力都有價值。有利于資源整合，杜絕資金浪費，對鄉村振興有指導意義。（6）現階段，P 市已經完全脫貧，并且取得很高的成績，脫貧之后的后續將會怎樣對扶貧群眾進行服務？結合鄉村振興和美麗鄉村建設，對危險線上的脫貧戶繼續給予資金、技術支持，防止返貧。對因病、因災、因學新增戶要動態管理，落實好、產業、低保、危改、教育、醫療、救助等惠民政策多支持、多幫助、多關心，防止成為新一批貧困戶。重點做好脫貧后鞏固提升工程，讓脫貧戶在參與產業上范圍更廣、利益更大、時間更長、效果更好。在基礎設施上對非貧困村、邊遠自然村在交通、人飲、危險地段予以重點考慮，防止一方水土養不了一方人，再度造成貧困。同時，在合村、合組、空心村治理上要有計劃、規劃，防止資源浪費。

通過對鄉鎮黨委書記的訪談了解到扶貧對象在精準扶貧過程中存在較嚴重的攀比心理，脫貧后仍有部分扶貧對象想繼續享有政策而對結果有所隱瞞，影響漏評。社會工作一經介入會起到聯結作用，協調各部分相互協作配合，整合資源，提升工作效率。

3.P 市住建局局長訪談內容。（1）住建局局長基本信息。P 市住建局局長，男，大學本科學歷，主要負責P 市農村危房改造牽頭工作，二年時間。（2）請您介紹一下您參與過程及情況。住建局是農村危房改造的牽頭部門，承擔著脫貧攻堅“兩不愁、三保障”中貧困家庭有安全住房的重要職能，在完成全市農村危房改造中，我們的主要做法是：一是成立了由市長任組長，常務副市長和分管副市長為副組長，住建、民政、扶貧、殘聯、財政、審計等相關單位為成員的領導小組，領導全市危房改造工作。二是嚴格按照上級政策，結合P 市實際，制定出臺了實施方案。三是由鄉鎮、村按照方案和條件對全市危改對象進行詳細摸排和確定，確保做到應改盡改，不遺漏戶。四是按照完成時限由鄉鎮、村、戶組織實施。五是完成改造后，由住建局組織驗收人員逐戶進行驗收。六是按申請程序發放補助資金，兩年來，P 市利用中央預算資金改造困難四種對象危房近5000 戶，確保了全市貧困家庭全部實現安全住房。（3）您認為所采取的“三零模式”達到了什么樣的目的。一是幫助困難家庭解決了發展產業無啟動資金的問題。二是為無能力或者赴外地打工去不了的家庭和人員實現了就近就業。三是解決了困難家庭發展產業無技術問題。四是解決了困難家庭無穩定收入的問題。（4）在扶貧的各個階段遇到了什么困難。一是個別困難農戶依賴思想嚴重。二是扶貧政策有些過于客觀，有些政策涵蓋不了個別困難群體，支持發展產業政策也不明晰。三是因貧困戶的經濟收入低，各級政府在基礎設施項目投入不足，致使一些基礎設施仍無法完善。（5）社會工作作為具有專業價值理念，并以一種方法技術為人服務的專業，您認為如果社會工作介入精準扶貧工作將會有怎樣的作用和意義？一是減輕了各職能部門服務不到位的問題。二是社會工作以一種方法技術加入精準扶貧，應該說更具有針對性、專業性、系統性。三是減輕了部門幫扶壓力。（6）現階段，P 市已經完全脫貧，并且取得很高的成績，脫貧之后的后續將會怎樣對扶貧群眾進行服務？一是加強貧困群眾的思想教育和引導，促使貧困對象由被動依賴轉向主動參與致富。二是繼續加大發展扶持力度，使廣大農民真正有一項長久的致富產業。三是各級政府加強對農村的基礎設施投入。四是培養好農村領富帶富帶頭人。

在對住建局局長的訪談內容中了解到部分扶貧對象的依賴思想嚴重，扶貧政策在實施過程中存在落實不到位的問題，政府在扶貧工作中基礎設施投入不到位，扶貧對象經濟水平有限，社會工作可以運用專業的方法在介入扶貧工作時起到政策有效解讀的作用，引領扶貧對象的思想，針對性地將扶貧工作真正做到持續性開展。

（四）對P 市返貧問題分析

1.在思想認識層面。根據訪談內容分析，在思想認識層面，扶貧對象存在著嚴重的依賴性思想，扶貧群眾的懶惰心理、攀比心理以及“養懶漢”的情況發生，在精準扶貧工作的前期識別工作的過程中存有部分戶攀比爭取貧困戶的現象，在精準退出的過程中，也有部分戶會因為達到脫貧水平后沒有政策支持而對收入進行隱瞞，為評貧困戶而不說實話等。還有關于住房保障問題，戶主不同意改造和搬遷等情況；部分義務教育階段的學生失學并不因為貧困導致，而是厭學、勸返復學困難等情況。扶貧工作中由于社會力量稍薄弱，在精準介入和退出時會存有為完成任務而完成任務的情況，再加上扶貧對象們多重復雜的思想影響扶貧工作，會嚴重導致脫貧后返貧困的情況發生。

2. 在政策保障層面。從訪談內容來看，扶貧政策有些過于客觀，扶貧項目存在政績化，配套措施不完善、不規范，有些政策涵蓋不了個別困難群體。在規劃設計方面會存在缺少因村施策、因戶施策的精準措施，在操作實施方面存在機制不完善、帶貧益貧能力不足、短期臨時幫扶措施需要長久固化等問題。扶貧過程中群眾基礎工作不是很充分，沒有完全地深入群眾的內心去了解實際情況，使政策在實施過程中也沒有充分地發揮到極致。

3.在基礎設施層面。因貧困戶的經濟收入低，各級政府在基礎設施項目投入不足，致使一些基礎設施仍無法完善。在兜底保障方面，還沒有形成制度化、規范化的長效機制；在帶動能力方面，存在著產業規模檔次低、龍頭企業帶貧能力弱、產品銷售渠道需拓寬單一等問題，在平衡發展方面，存在著貧困村與非貧困村差距加大，反差明顯的問題等等。

三、社會工作介入精準扶貧防止返貧的可行性探究

（一）從扶貧對象思想介入的可行性

社會工作可以從加強扶貧對象思想意識方面介入，提升扶貧對象賦權增能的觀念，社會工作通過對不愿意退出的以及依賴性較嚴重的貧困戶進行深入地了解，切實關注到其不愿意的原因，努力幫助其找到原因，糾正其心理偏差和行為偏差，根據扶貧對象的潛在的能力進行鼓勵，增強自信心，在被服務的過程中不斷提高自身能力，豐富人際關系，擴大社會資源，通過政策扶持和自身能力相結合真正做到脫貧。發掘其潛能，樹立信心，帶動相關能力發展，增強貧困家庭自身的造血功能，幫助他們能夠在享受政策的同時也做到自己有能力，自己有事做，助其樹立正確的價值觀，防止返貧困的現象產生。

（二）監督和評估作用介入的可行性

社會工作介入P 市精準扶貧防止返貧工作能夠起到監督和評估的作用，在助力政府脫貧攻堅得到長效發展的同時，還能夠進行有效監督，避免政府工作過于行政化、形式化，全方位地進行監測，防止數據虛假而導致工作不到位，脫貧后返貧，返貧后又貧等問題發生。

（三）聯結資源功能介入的可行性

社會工作作為具有專業價值理念的助人活動，在介入P 市精準扶貧后防止返貧階段應該發揮其社會力量，聯結社會資源，聯系社會相關組織，為扶貧對象進行相應救助，聯系相關產業企業為扶貧對象提供工作崗位，使其能夠有事可做，提升自身物質水平。定期為扶貧對象進行政策解讀與宣傳，彌補精準扶貧工作群眾工作的缺失，幫助政府在防止返貧工作階段，分析政策要求，對每一戶進行分析后精準分類，努力將政策實施到位，將政策能夠形成有效機制，能夠規范化、長效性地運用。

四、反思和局限性

（一）反思

我國作為一個農業大國，農村要發展，農民要致富都離不開政策支持，精準扶貧是我國重要的一項方針政策，針對具體貧困問題進行相關政策支持，精準到每一戶地制定扶貧方法，其意義是真正將貧困問題得以解決，并能夠在脫貧后達到長效性和持久性，防止返貧困的情況發生。社會工作介入到返貧困問題當中來正是為扶貧工作的長效持久性提供了一個好的契機，能夠切實深入扶貧對象的實際情況，了解扶貧對象真正內心需求，從根本上解決扶貧對象的困難，解決實際問題，為扶貧工作減輕負擔的同時，也使扶貧工作的效果大大提升。社會工作無論是介入到精準扶貧過程中還是介入到脫貧后返貧困的問題過程中，都將起到至關重要的作用。希望政府能夠建立長效性機制，并且發揮社會工作的優勢，將二者能夠充分結合，確保脫貧不返貧。

（二）局限性

由于本文只訪談了P 市精準扶貧工作的相關負責人員，其內容和結果存有一定的行政因素，研究的問題不是非常徹底，而且關于返貧困的相關文獻較少，在研究的過程中存有一定的局限性。P 市精準扶貧工作做得比較到位，脫貧后的防止返貧工作機制也會應運而生，社會工作介入的可能性也會比較小。