產權交易制度在節能降耗領域的應用研究

●杜增華 胡治國 史 敏

產權交易制度目的是通過市場化手段，解決負外部性問題，實現稀缺資源的高效配置，其應用到資源環境領域，演化出多種政策手段，如用能權交易、碳排放權交易等等，在降低能源消費總量，減少溫室氣體排放，實現節能低碳發展方面起著重要的作用，①目前在我國節能降耗領域運用的產權交易制度有哪些，如何更好地運用這些制度推動綠色發展成為亟待解決的問題。

一、產權交易制度的重新分類

筆者在查閱相關文獻的基礎上，對現有的產權制度在資源環境領域的應用做了初步的歸納和總結，有文獻將生態文明產權制度劃分為自然資源、環境資源和氣候資源三種產權制度②，或者把環境權益交易制度劃分為基于排放權益管理控制的制度和基于資源開發利用權益管理控制的制度③，但這些劃分都是偏概念理論上的分類，對實踐的指導性較差。

本文按照產權制度在實操過程中的運用特點，把產權制度在經濟領域中的應用劃分為，在入口端，對要素投入進行源頭控制的制度，以及在出口端，對產品產出進行末端控制的制度。如圖1 所示。

圖1 產權交易應用到節能減排等相關領域

在入口端控制的要素，包括能源、水、土地、林權、漁權、礦權等，在我國這些要素本質上是歸國家所有，在國家設定總量控制的配額制度下，要素的使用權指標在市場上可以買賣，實現總量控制下的彈性調節和再分配。

在出口的產品產出規制中，國家為了調節產業結構，實現低排放低排污的發展，對部分高耗能的主產品進行總量控制，新建產能需要實行減量置換交易，以獲得生產指標，并對生產過程中副產品如溫室氣體、SO2、COD 也實行總量控制交易制度。

這其中與節能減排相關的制度包括入口端控制能源要素消耗的“用能權交易”“節能量交易”“用煤權交易”“用電權交易”和“綠色電力證書交易”，出口端控制產品產出的“發電權交易”“產能權交易”“碳排放權交易”和“產鋼權交易”。

二、與節能相關的產權交易制度的理論與實踐

（一）入口源頭控制（要素投入）類產權交易制度

入口源頭控制類產權交易制度的要點和定義如表1 所示。

表1 入口源頭控制類產權交易制度界定

自2016 年國家宣布在浙江、福建、四川、河南開展用能權交易試點，截至2019 年底四個試點城市都已經開始交易，尤其是浙江省實踐時間最長，最早是在2013 年海寧開始的要素市場化改革試點提出用能權指標的有償使用和交易機制，后期在全省推廣，制度最完善，交易市場相對活躍，交易量和交易額最多。

節能量交易是用能權交易的前身，多個試點開展了節能量交易，設計各不相同，2011—2014 年山東煙臺開展了縣域間的能耗指標調劑機制、2014 年山西忻州開展了“縣域間+企業間能耗指標調劑”，2013—2015 年山東開展了“千家企業間的節能量交易”，2015—2016 年福建開展了“行業內企業間的節能量交易”，2015—2017 年江蘇省開展了“基于項目的能耗減量和等量置換交易”，2013—2016 年北京環境能源交易所開展了“基于項目的自愿節能量交易”。與用能權交易不同的是，節能量交易要在履約期滿時，才能由節能主管部門審核，確定節能量的剩余和欠缺，協助完成余缺之間節能量的交易，不利于企業前期制定能源消耗計劃。所以國家層面上也提出逐漸推行用能權交易，取代節能量交易。

可再生能源配額制每個國家實施的各有差異，可以分為為發電方、供電方、用電方等設定可再生能源使用的配額，旨在使得可再生能源生產方，尤其是可再生能源發電方獲得一定的資金補貼，提升其成本競爭優勢，促進可再生能源發電產業的發展。國家2018 年發布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》，考核的對象是用電端，包括電網企業、直購電用戶、自備電廠的企業等，體現對下游用電消納積極性的提高。

用煤權是在國家加強煤炭消費消減的大背景下，對煤炭消費實施總量控制和交易，以實現其他資源對煤炭資源的替代消耗。2016 年，河北省頒布了《河北省用能權、用煤權交易管理辦法（試行）》，并開展了用煤權的實質性交易，2018 年1 月實現第一筆跨市協商交易，交易量為29.07 萬噸；2018 年5 月公開競價交易18 萬噸用煤權指標，總金額4741.57 萬元⑥。

用電權還是處在理論上的一種交易，僅在文獻中提到，通過用電配額交易制，旨在實現有序用電，緩解用電短缺。其是立足于應對電力短缺問題，發電能力建設與電力消耗之間的缺口難以短時間消除，而目前中國電力發展現狀是電力生產能力過剩，很多地方出現“窩電”現象，電力生產出來銷售不出去，但有序用電下實施電力使用權的買賣仍然是一個可行的思路。

（二）出口末端治理（產品產出）類產權交易制度

出口末端治理類產權交易制度的要點和定義如表2 所示。

表2 出口末端治理類產權交易制度界定

產能權交易和產鋼權交易是河北省近期的首創，分別是煤炭和鋼鐵生產指標的減量置換交易，旨在幫助煤炭和鋼鐵生產行業通過市場手段，化解過剩產能，實現脫困發展，國家為了進行高耗能行業“去產能”的供給側改革，要求煤炭和鋼鐵的新上項目產能不予批準，只能通過購買落后煤炭、鋼鐵的生產產能的騰退指標，既可以化解煤炭、鋼鐵的過剩產能，又可以籌集補償資金，提升落后產能騰對積極性，提升煤炭和鋼鐵行業的優質產能，改善煤炭和鋼鐵的產業結構和生產效率。自2017 年，河北省已經進行了多筆煤炭產能置換指標公開競價交易，僅兩年時間就關閉130 多座煤礦，交易產能指標2700 多萬噸，籌集資金46.8 億元。此外，四川和內蒙古也在河北經驗的基礎上，也開展了煤炭產能置換指標交易。

發電權交易是發電權指標的交易，早期是優質發電機組購買小發電機組的發電權以提升發電效率，水利發電機組購買火電機組的發電權以充分利用季節性的豐水期，目前主要是鼓勵可再生能源發電機組購買火電機組的發電權，以促進可再生能源發電的多發滿發、就近消納。2018 年大型發電集團中6 家企業發電權交易量為493 億千瓦時，占市場交易量比重的3.6%⑦。

我國在2011 年開始在7 個省市開展碳排放權交易試點，在試點的基礎上，2017 年宣布將選擇電力行業，實施發電行業的碳排放配額管理，開展全國范圍內的碳交易，旨在控制高排放企業的溫室氣體排放量，為其設置排放上限，分配排放配額，要求其排放必須有指標，欠缺指標可以去市場上購買，盈余指標可以在市場上出售獲利。

三、節能降耗領域產權交易制度的運用建議

（一）依據地區特點開發本區域的產權交易市場

在上述的產權交易之中，部分交易是有地域特色的，如產能權交易、產鋼權交易只適用于煤炭開采密集、鋼鐵生產密集的地域，在國家控制煤炭消費總量和化解鋼鐵過剩產能的背景下，相應的煤炭開采企業或者鋼鐵企業生產需要指標，可以探索開展省域內，或者幾個省構建區域內的交易市場，調劑指標余缺，活躍市場，更有效率、更有效益的去產能。

（二）依據產品特點開發行業內的產權交易市場

如綠色電力證書交易、發電權交易，由于我國電力市場是國家電網管控下的市場，發電指標統一分配和調劑，上網價格統一制定，目前發電權交易推行的有條不紊。由于可再生能源補貼的資金缺口和逐漸停發，可再生能源電力的開發和上網處于成本劣勢，需要國家能源局、電力協會和國家電網等相關部門積極開發和推行可再生能源配額制和綠色電力證書交易，以促進綠電對火電的替代。

（三）依據試點經驗積極開發全國產權交易市場

對于用能權交易和碳排放權交易，國家已經開展了相應的試點，積累了一定的經驗。用能權交易與碳排放權交易機制兩項功能互補，但不能簡單地量化互換，可以根據兩者的差異性，建立銜接機制和接口規范，實現統一化的監管規則、信息共享平臺和抵扣機制?；蛘呓⒂媚軝嘟灰缀吞寂欧艡嘟灰椎穆摵下募s機制，實現兩個交易體系的互認互換互抵，并設定抵消比例的限制，發揮制度協同性。

除此之外，雖然用電權仍處在理論階段，未有明確的實踐應用，但我國目前的階梯電價、高耗能行業的懲罰電價、電力超額消耗的加價制度，其實在某種程度上，也可以解讀為對用電權的購買行為，用煤權也可以參照類似的機制，實行階梯煤價、高耗能行業的懲罰煤價、煤炭超額消耗的加價制度。

注釋：

①張立鋒.用能權相關法律問題辨析[J].河北科技大學學報(社會科學版),2017,17(04):33- 39

②張蕾,沈滿洪.生態文明產權制度的界定、分類及框架研究[J].中國環境管理,2017,9(06):23- 29

③劉航,溫宗國.環境權益交易制度體系構建研究[J].中國特色社會主義研究,2018(02):84- 89

④周啟亮,姚建剛,羅正軍.需求側用電權交易及其模型的研究[J].電網技術,2005(09):76- 81

⑤高賜威,李倩玉,宋宏坤.基于用電權交易的有序用電新機制[J].電力需求側管理,2013,15(03):5- 10

⑥河北環境能源交易所，http://www.hebeeex.com/

⑦中國電力企業聯合會2018 年各個季度全國電力市場交易信息簡要分析，https://www.cec.org.cn/

⑧韓英夫,黃錫生.論用能權的法理屬性及其立法探索[J].理論與改革,2017(04):159- 169

⑨劉明明.論構建中國用能權交易體系的制度銜接之維[J].中國人口資源與環境,2017,27(10):217- 224