公益林生態補償機制實施中存在的問題及其對策

肖世法

摘 要 森林資源實施分類經營以來，生態公益林使用有償補助機制的實施，有效地保護了森林資源，充分發揮了森林生態效益，但在具體管理過程中還存在一些問題。基于此，圍繞當地生態公益林的現狀、存在問題，提出對策和建議。

關鍵詞 森林資源;公益林;生態補償;補償機制;補償標準

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.23.032

為了加強森林資源保護，實行森林資源分類經營管理，發揮生態公益林生態效益，提高林農經濟收益，根據《中華人民共和國森林法》，國家林業局、財政部《國家級公益林區劃界定辦法》以及省林長制改革相關工作部署要求，安徽省已把加強森林生態保護作為林長制改革的優先任務，進一步完善了森林生態效益補償機制。

1 現狀

按照林區區位不同，公益林可分兩個級別，即國家級公益林和省級公益林。公益林經營管理以提高森林質量和生態服務功能為目標，通過科學經營和規范管理，形成穩定、高效和可持續的森林生態系統。

自2001年以來，安徽省區劃公益林面積近167萬公頃，約占全省林地面積的37%，主要分布在生態區位極為重要和生態狀況極為脆弱的皖南和大別山等山區。每年由省財政下達中央和省財政生態補償專項資金，由縣（區）財政部門根據核定清冊，撥付公益林補償資金的管護補助支出，其中林農個人的通過“財政惠民補貼一卡通”直接打卡發放。通過近20年公益林生態補償機制的建立和完善，在維護和改善生態環境、保持生態平衡、保護生物多樣性方面具有極其重要作用。

2 存在的問題

2.1 補償標準低

公益林補償機制實施以來，集體林地每677 m2每年由5元增加到2018年的15元（其中0.25元省統一管護資金）。安徽省全面推行林長制改革以來，部分市、縣（區）人民政府相繼出臺了提高公益林補償標準的政策，但補償標準仍遠低于商品林和經濟林收入，不能從根本上解決林農脫貧問題，導致林農對劃入公益林積極性不高，一定程度上影響了生態公益林的有效保護。

2.2 資金來源單一

目前，由于市、縣（區）財力不足，公益林補助標準較低。僅有國家和省級政府專項生態補償資金，資金來源單一、補助標準偏低，難以有效調動林農積極性，不利于公益林生態保護。

2.3 經濟效益發揮不顯著

公益林區域多位于生態脆弱、立地條件差、社會經濟發展相對落后地區，林業收入是林農經濟收入的重要來源。按照國家《公益林管理辦法》規定，一旦區劃為公益林，必須嚴格管理，公益林區域林權流轉、生產經營自主權都受到限制和約束，減少林農自主經營權，影響林農收入。

2.4 補償資金發放不精準

因山場地形復雜，集體林權制度改革不徹底，林農山界不明顯，核定清冊享受補償面積與實際擁有經營權面積有一定誤差，核發的補償資金不精準，致使少數地方產生林權糾紛。

2.5 管理水平不高，生態效益低下

由于思想觀念傳統單一、資金不足等，一些地區對造林項目投入較大，但在管理保護方面的資金嚴重不足，導致只知造林，而不關注森林管理保護的情況。公益林以生態效益為主，林木管理水平與效益關系密切。森林病蟲災害（松材線蟲病）、森林火災、濫砍濫伐、非法占用林地等時有發生，森林撫育措施跟不上。公益林保護標牌設置不全、護林員責任不落實、地方政府和農村基層組織管理責任不明確，這些都影響了生態公益林的有效保護。

2.6 缺乏管理人員，執行力較低

管理政策不到位，會導致最終執行力度不高，無法將管理政策真正落實到實際管理中來。其中最主要原因是缺乏管理人員、管理制度，缺乏良好的競爭機制，獎罰機制，加快管理人員招募培養工作。現今許多地區森林管理看護人員為當地居民，大都是學歷低、年齡大的老人，沒有經過專業培訓，多以各個地區看護管理人員普遍綜合素質偏低，這樣也就導致管理的執行力度下降。

2.7 補償標準難以確定

森林為社會的發展帶來了無償生態服務，但與此同時，森林經營者的邊際收益低于社會邊際收益，最終使得森林的供給嚴重不足。若想解決這個問題，要補償森林經營者，縮小社會邊際收益和森林經營者邊際收益之間的差異。但在實際工作中，這二者之間的差異很難確定。此外，目前的行政主導體制導致，依據補償主體的承受能力去確定補償的標準。缺乏市場運作機制的主導，從而導致無法充分的提升生態公益林所提供的服務價值。因此目前亟待建立一個科學合理的生態效益補償的標準機制。

3 對策建議

3.1 拓寬資金渠道，提高補償標準

目前，生態公益林補助資金主要來源于國家和省財政，市、縣級財政只是一定的補充。為了進一步提高林農積極性，實現生態公益林有效管護，充分發揮生態效益，亟待提高補償標準。一方面由國家和省財政加大投入，另一方面要爭取社會資金投入，結合炭匯補償社會（企業）購買的形式，整合資金投入，力爭將公益林補助標準提高到商品林收益標準。

3.2 發揮森林優勢，提高林農收入

進一步推進林長制改革，依托生態公益林區域森林生態、人文景觀資源，大力發展森林旅游、生態康養產業，因地制宜發展林下種植、養殖，使林農得到合理利益分成，增加林農收入。特別要提高區劃為公益林的竹林和經濟林的經營利用水平，增加林農收入。

3.3 加強公益林保護，嚴厲打擊違法行為

國家相關單位健全公益林保護法律法規，嚴厲打擊在公益林內捕獵野生動物、采挖野生植物，濫砍濫伐、非法占用林地等違法行為，切實保護公益林的生物多樣性，嚴守公益林紅線。切實貫徹林長制改革各項措施，林業執法人員要加強巡查，鄉鎮、村級林長要切實落實管林護林責任，落實生態護林員日常巡護，發現問題及時上報、及時解決，對工作不力、造成森林資源嚴重破壞的要強化責任追究。

3.4 加強公益林管理，提高森林質量

1）充分利用公共資金，開展公益林有害生物防治，重點防治松材線蟲病，保護難以恢復的松林資源。2）加強森林防火，建立健全防火責任制，完善防火硬件設施，提高應急能力。3）加強森林撫育，適度進行間伐，提高森林質量。4）完善公益林公示牌，詳細標明公益林的所處位置、四至范圍、面積、權屬、保護管理責任人及其責任、監管單位、監督舉報電話等內容，實行群防群治[1]。

3.5 加強公益林資金管理，確保發放精準

各級財政和林業主管部門要各司其職，加強公益林資金管理。省、市、縣（區）林業主管部門要精準區劃公益林，鄉鎮林業工作人員要把山場核定準確，做到區劃面積與補償面積資金一致，減少林權糾紛。同時，進一步完善公益林資金管理機構，確保有專門機構和專人發放公益林資金，提高公益林管理能力。

3.6 明確劃分公益效益補償對象

在公益資金發放過程中，明確劃分森林效益補償對象，無論是集體所有還是國家所有的公益林區，無論是地方重點保護還是國家保護公益林區，都要劃分在補償對象里。只有對公益林補償對象明確劃分，才能真正把補償機制落實好，更好地保護森林資源。

3.7 改善公益林管理機制

加強公益林管理，完善公益林監管、補償管理機制，建立公益林管理組織。在健全管理機制的同時要注意結合時代發展，加大科學技術投入、提高資金支持，提高管理人員專業技術水平，儲備知識技術人才，提高整體管護人員綜合素質，建立完善獎勵懲罰措施，提高管理人員工作積極性。與此同時，還要加大宣傳公益林保護，使社會全體人員認識到公益林保護的重要性，促使全體公民生態保護意識。

3.8 確定并提升補償的標準

基于森林資源能夠帶來巨大經濟效益的現狀，確定補償機制的標準時，要將生態合理、經濟合理、社會運行可接受作為生態補償標準制定的出發點，綜合考慮經營者的現實損失和市場價值等相關因素，才能夠保證合理地補償遭受損失的經營者。目前補償的標準或高或低，因此應將森林發展的成本當作補償的下限，把森林資源可以發揮的最大生態效益作為補償的上限，以此為基礎，因地制宜制定標準[2]。

4 結語

森林資源是全世界最重要自然資源之一，對于生態安全及經濟發展有著不可替代的作用。在過去，由于沒有健全的森林保護法律法規，人們缺乏保護森林意識，森林資源破壞嚴重。現如今，對于森林資源的保護已經刻不容緩。森林資源對社會發展的作用不斷提升，只有做好森林生態效益的補償才可以更好地實現可持續發展。

參考文獻：

[1] 楊松.淺議我國森林生態效益補償制度存在的不足及完善建議[J].中國科技財富，2010（8）：255.

[2] 俞培忠.森林采伐限額管理中存在的問題與對策[J].中南林業調查規劃，2000，19（3）：7-9.

（責任編輯：趙中正）