政府監管政策對北京市天然氣發展的影響

丁 斌，喬 佳，姜 鑫(北京市燃氣集團研究院，北京100011)

1 北京市天然氣發展歷程

北京市的天然氣經過起步發展、穩定發展和快速發展3個階段。天然氣年消費量從2001年的不到15×108m3增長到2018年的175×108m3。另外北京市在推動天然氣消費增長同時，通過培育分布式能源、燃氣制冷、發電等夏季負荷平衡峰谷差，有力地保障了天然氣市場的穩定健康發展。2001—2018年北京市天然氣消費增長情況見圖1，圖中月峰谷差率表示高峰月與低峰月用氣量的比值。

圖1 2001—2018年北京市天然氣消費增長情況

隨著2001年申奧成功，北京市政府開始加大力度整治大氣環境。除在原有十六階段大氣控制政策之外，對于清潔能源的使用提出了更高的要求[1]。正是在這樣的環境下，北京市能源結構發生了巨大的變化，煤炭在能源結構中的比例不斷下降，而天然氣在能源結構中的比例逐步提高，有力推動了天然氣市場的發展壯大。北京市能源消費總量及結構變化歷程見圖2(圖中消費總量折合成標準煤)。

圖2 北京市能源消費總量及結構變化歷程

從圖2可以看出，北京市能源消費總量變化并不大，但煤炭在其中所占的比重從2010年的30%降到2018年的3%，而天然氣所占的比重從2010年的15%增加到2018年的34%，其他能源形式所占比重變化不大。在這一期間北京市也陸續出臺了一些大氣環境治理及能源結構調整的相關政策，有力推動天然氣在北京市的快速發展。主要有如下6個方面。

① 機動車管理

北京市從2000年開始減少柴油車數量，此后通過加快老舊車輛淘汰速度、治理黃標車、制定越來越嚴格的尾氣排放標準、在出租車和公交車使用天然氣汽車、推廣新能源汽車等措施，不斷提高機動車排放的清潔化水平。

② 商業用戶治理

按照由內到外的順序逐步將全市的茶爐、大灶改為清潔能源，并對餐飲業油煙污染進行治理。

③ 供暖鍋爐治理

按照由內到外、由小到大的順序進行清潔能源改造，并制定及實施更加嚴格的鍋爐污染物綜合排放標準。2018年以后北京遠郊區縣的供暖燃煤鍋爐也逐步進行了清潔能源改造。

④ 散煤治理

2000年以后北京市推廣使用優質煤，從而降低排放，2005—2010年間逐步在城市核心區完成供暖小煤爐清潔能源改造工程，2014年以后北京開始實行農村煤改氣政策，將農村地區的散煤逐步替換為天然氣。

⑤ 淘汰落后產能

2000年左右北京開始淘汰冶金、建材等落后產能，2005年關停了一大批污染企業，2015年后北京市發布高污染行業調整退出目錄，加快了產業結構調整的步伐。

⑥ 電廠改造

在2000年左右要求燃煤電廠進行煙塵治理，2015年后建成了使用天然氣的四大熱電中心，燃煤電廠逐步退出了北京的歷史舞臺。

北京市天然氣的快速發展一方面得益于北京市大氣環境及能源結構的調整政策，另一方面也要歸功于北京市天然氣行業完善的監管政策。

2 北京市燃氣行業政府監管政策概覽

燃氣事業屬于市政公用事業的一部分，特點是基礎性、公共性、自然壟斷性、安全性、不可替代性、外部性[2]。這就要求政府部門對燃氣行業進行必要的監管，通過一些措施來規范特許經營企業的經營行為，促進行業健康有序發展，從而提升資源分配效率，實現公共利益最大化。通常來講，政府監管政策可以分為經營許可監管、安全監管、價格監管、營商環境監管等方面。

① 經營許可監管政策

城市燃氣經營模式與城市特點有關，通常來講可分為一體化經營模式、垂直分拆模式、特許經營模式、區域競爭模式和集中統一經營模式[3]。北京市采取的是以一體化經營模式為主，在局部地區引入特許經營模式為輔的模式。

按照建設部2004年頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》，城市燃氣屬于市政公用事業的一類依法實施特許經營。2014年住建部又頒布《燃氣經營許可管理辦法》，明確了申請燃氣經營許可的企業應該具備的條件，其中最重要的兩條是具備固定的經營場所和具備符合國家標準的燃氣設施和氣源。需要注意的是“特許經營”和“經營許可”是兩個概念，北京市在2005年頒布的《北京市城市基礎設施特許經營條例》對于供氣、供水、供熱等城市基礎設施只是規定“可以實施特許經營”，并沒有強制執行。

根據北京市現行管理體制，北京市城市管理委員會負責北京市的燃氣經營許可工作。近年來，北京市城市管理委員會陸續出臺與經營許可相關的政策文件，主要包括以下4項。

a.2014年發布《關于調整燃氣行政許可實施主體的函》和《關于做好燃氣行政許可下放有關工作的通知》，將燃氣經營許可下放至區縣辦理，同時明確要以燃氣規劃指導燃氣經營許可。

b.2015年發布了《關于轉發住房城鄉建設部燃氣經營許可管理辦法的通知》和《關于辦理燃氣經營許可有關事項的補充通知》，貫徹落實住建部《燃氣經營許可管理辦法》，同時將燃氣經營許可改為工商登記后置審批。

c.2016年發布《關于申領換發燃氣經營許可證和氣瓶充裝許可證對接燃氣規劃的通知》，不再受理新增液化石油氣充裝廠站、增加儲存和充裝能力的申請。

d.2019年發布《關于做好燃氣經營許可管理工作的通知》，精簡許可材料、減少許可辦理時間，進一步優化營商環境。

北京市城管委出臺的燃氣經營許可政策旨在“配置資源”與 “優化流程”。對于北京市來說，取得燃氣經營許可證的企業從2012年的387家減少到2019年的134家，其中具有市政管道氣資質的燃氣企業只有6家，從而避免經營企業過多而導致的燃氣管網重復建設、效率低下、資源浪費、成本加大、供應不穩等問題。另外從2016年開始不再受理新增液化石油氣供應企業的申請，解決了液化石油氣市場混亂和安全管理難度大的問題，從這個角度看燃氣經營許可制度發揮了其“資源配置”的功能。近幾年來，北京市通過權力下放、精簡流程、信息公開等方式不斷優化燃氣經營許可申請方式。

② 安全監管政策

燃氣作為關系人們日常生活，本身又具有一定危險性的公共資源，必須對其加強安全管理以防范風險，這也是政府對燃氣行業監管的重點領域。北京市城管委自2011年以來陸續出臺了15項關于燃氣安全方面的政策文件，是所有類型政策文件中最多的，充分體現了安全對于燃氣行業的重要性。主要政策清單見表1。

表1 北京市天然氣安全監管主要政策清單

由表1可以看出，北京市城管委出臺的安全監管類政策較多，關注點也主要集中在燃氣設施保護、隱患治理和施工安全這3類，這些政策有力地保障了北京市各類用戶的用氣安全。

③ 價格監管政策

價格問題一直是影響天然氣發展的重要因素，我國天然氣產業具有上中游縱向一體化和下游區域分割的特點。按照目前的價格管理機制，我國城市燃氣銷售價格由城市門站價格和地方配氣價格兩部分組成，其中城市門站價格由上游出廠價格和中游長輸費用組成，由中央政府制定最高限價，地方配氣費則由地方政府直接制定。北京市的天然氣銷售價格由北京市發改委制定并進行監管，近年來發布的政策文件如下。

a.2002年公布《北京市價格聽證目錄》，將包括“居民生活用水、用氣價格和供暖價格”在內的7項內容列為聽證目錄。

b.2015年發布《關于建立居民生活用氣階梯價格制度的通知》，決定本市居民生活用氣實行階梯價格制度，同時建立居民生活用氣上下游價格聯動機制。

c.2017年發布《關于本市清潔采暖用電用氣價格的通知》《關于調整本市非居民天然氣銷售價格的通知》《關于2017—2018供暖季本市非居民天然氣銷售價格浮動問題的通知》，分別調整農村煤改氣用氣階梯氣量、非居民銷售價格和供暖期非居民銷售價格。

d.2018年發布的價格監管政策主要有3部分，一是公布新的《北京市定價目錄》，明確管道天然氣配氣和銷售價格由市價格主管部門定價；各轄區銷售LPG、CNG由授權區人民政府定價；二是發布系列通知對居民用氣及非居民用氣價格進行了調整；三是發布《北京市管道天然氣配氣價格管理辦法》和《北京市管道天然氣配氣定價成本監審辦法》，規范了城市配氣成本的定價和監審。

e.2019年發布了《關于2019—2021年本市管道天然氣非居民用戶配氣價格有關事項的通知》，首次公布了北京市非居民用戶配氣價格。另外再次調整非居民用管道天然氣銷售價格。

從上述政策可以看出，北京市天然氣價格監管政策主要包括兩個方面，一方面是根據上下游聯動機制來調整非居民天然氣銷售價格；另一方面是針對供暖用戶、農村煤改氣用戶制定相應的補貼政策，比如調整第一檔用氣量的額度。

北京市居民天然氣的銷售價格一直采用價格聽證的方式確定。2006—2015年期間北京市共舉辦了3場聽證會，居民天然氣價格從2006年前的1.90 元/m3上調至2015年的2.63 元/m3。并且在2016年開始實施階梯氣價，同時建立上下游價格聯動機制。從這以后因上游門站價格調整的則直接通過上下游價格聯動機制調整，只有在燃氣經營企業配氣成本發生變化需調整銷售價格時才需價格聽證。

④ 營商環境政策

營商環境是一座城市軟實力的體現，良好的營商環境體現在良好的服務、高效的運營、和諧的關系等方面，不僅能夠促進當地經濟社會發展，也能在很大程度上提升企業和消費者的獲得感。良好的營商環境同樣能夠促進燃氣行業的發展。北京市燃氣管理部門近年來不斷出臺優化營商環境的政策，極大促進了燃氣事業的發展。主要表現在如下2方面。

a.優化燃氣接入條件

2018年北京市管委聯合北京市6委局聯合發文《關于北京市進一步優化電、水、氣、熱接入營商環境的意見(試行)》。在優化申請流程、壓縮工作時限、提升服務水平等方面對燃氣供應企業提出了具體要求，極大提高了燃氣行業的服務水平。

b.規范供氣合同范本

政府相關部門出臺供氣合同范本的主要目的是進一步保證城市燃氣的安全供應，規范天然氣供用氣行為，維護燃氣用戶和燃氣供應企業的合法權益，促進行業健康有序發展。

3 燃氣行業政府監管的北京經驗及啟示

縱觀北京市天然氣的發展歷程及在不同階段出臺的監管政策，北京市政府部門針對燃氣行業的監管通常是要實現四大政策目標。

① 實現經濟供氣，保障民生需求

實現經濟供氣主要是由政府部門通過價格監管政策來實施的，主要有兩方面的作用。

a.要保證居民用戶能夠獲取可承受的燃氣價格。長期以來我國的居民天然氣價格處于一個較低的水平，這與我國保障民生需求是息息相關的，而且政府對于居民用氣價格的調整也是十分謹慎的。北京市居民天然氣價格的調整通過價格聽證會的形式進行，希望通過公眾參與的方式廣泛征求政府、用戶、供氣企業等各方面的意見，但是聽證制度在實施過程中也存在程序繁瑣、代表選取難度大等問題。因此北京市在2016年對聽證制度進行了優化，建立了上下游聯動機制，只有在燃氣經營企業配氣成本發生變化需調整銷售價格時才需要價格聽證。

b.要保障燃氣供應企業通過向終端用戶提供優質的供氣服務賺取合理利潤，以保障天然氣行業健康發展。與國外城市燃氣價格不同，我國的居民燃氣價格與其供氣成本是不相符的，燃氣公司向居民用戶提供供氣服務的成本要高于向非居民用戶提供供氣服務的成本，但為保障民生，居民用氣價格是低于非居民用氣價格，這種并沒有反映天然氣商品屬性的定價方式會對燃氣公司的運營造成困擾。北京市采取的方式是不允許大用戶直供，必須由北京市的燃氣供應企業向電廠、工業等這些利潤相對較高的用戶提供供氣服務，以保證北京市燃氣供應企業獲取合理利潤。

② 實現安全供氣，保障公共安全

實現安全供氣是政府部門監管的重點。北京市安全供氣的監管作用主要體現在以下3方面。

a.完善制度建設

除了要求北京市的燃氣供應企業落實國家有關安全生產的規章制度以外，北京市還出臺更加細致、更具操作性的政策、制度、標準來規范燃氣供應企業的行為。例如北京市在2012年就開展燃氣供應企業安全生產標準化評審工作，并在2017年進行了期滿復評工作，制定了北京市地方標準DB 11/T 1322.18—2016《安全生產等級評定技術規范 第18部分 燃氣供應企業》進一步規范評審工作，這無疑會提升北京市燃氣行業的安全管理水平。

b.強化燃氣設施保護

北京市城市建設日新月異，交叉施工的情況時有發生。北京市在近幾年陸續出臺各項燃氣設施保護方面的政策文件，強化對燃氣設施，尤其是燃氣管道的保護。一方面是明確了管道企業是責任主體，要求企業建立健全巡護、隱患排查治理、安全風險評估等制度保護燃氣管道的運行安全；另一方面建立管道保護范圍內特定施工作業行政許可制度，施工單位在燃氣管道保護范圍內施工必須取得政府部門的行政許可。

c.重視用戶用氣安全

戶內燃氣事故不僅嚴重威脅人們生命財產安全，也會對燃氣供應企業造成沉重負擔。北京市一方面通過制定標準，規范燃氣供應企業的安全巡檢行為，要求燃氣供應企業對居民用戶的安全巡檢次數不少于兩年1次；另一方面通過政府發文的方式在全市推廣應用燃氣戶內安全防護技術和裝置，包括管道燃氣控制閥、燃氣專用長壽命膠管以及智能燃氣表等。

③ 實現穩定供氣，促進和諧發展

穩定供氣是各類燃氣用戶的共性要求，實現穩定供氣有兩方面的需求，一方面是供氣壓力穩定，另一方面是燃氣質量穩定。

a.供氣壓力穩定

北京市供氣壓力穩定主要通過保障氣源供應、鼓勵夏季負荷、完善儲氣設施等措施來實現。實際上供氣壓力的穩定受到多方因素的影響，盡管北京市特殊的政治地位有利于北京市的燃氣供應企業與上游資源供應方談判，但是北京市自身也采取多種方式保障氣源供應，例如北京市在2017年出臺政策鼓勵燃氣企業積極參與國際天然氣貿易，由于彌補供應缺口而在國際市場應急采購LNG用于供暖期保障會給與財政補貼；另外在供暖期北京市政府會組織燃氣、電力、供熱等能源企業，建立完善各項工作機制，包括日調度、周例會等工作機制，保障天然氣供應穩定。

b.燃氣質量穩定

北京市在2011年公布北京市燃氣種類主要為天然氣和液化石油氣，確定其質量應符合的國家標準。要求燃氣供應企業建立健全氣質檢測制度，采取自行質量檢測或委托有專業資質的檢測機構進行質量檢測的方式來保障燃氣質量的穩定。同時考慮采取政府定期抽查的方式，對燃氣銷售、生產、日常管理等環節進行監督檢查并每個季度公布一次檢驗結果。

④ 實現清潔供氣，保護綠水青山

天然氣是化石能源中最清潔的能源，眾所周知，天然氣的大規模使用極大地改善了北京市的空氣質量。北京市自2013年以來陸續出臺多項環境保護政策，壓減燃煤消費量，增加天然氣在北京市能源結構中的比例。例如2013年出臺的《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，通過削減電廠及工業用煤、供暖鍋爐清潔能源改造、農村煤改氣等方式降低煤炭的使用，在改善空氣質量的同時增加天然氣消費量。

4 結語

北京市天然氣的快速發展體現在充足的資源保障、強勁的市場需求和政府強有力的決心。其中政府決心起到了至關重要的作用，政府通過制定切實可行的發展規劃來推動天然氣的發展，在此過程中，政府通過制定配套政策、有效落實、嚴格執法等措施來保障天然氣行業的健康有序發展。完善的政策是天然氣發展的基本保障，北京市從經營許可、安全監管、價格監管、營商環境監管等方面入手，制定了一系列促進天然氣發展的政策措施，從而實現了經濟、安全、穩定和清潔供氣，實現了北京市能源結構向低碳化、清潔化的轉型。