上海自貿區成功因素及啟示

王詩玉

[提要] 上海自貿試驗區（FTZ）于2013年啟動，旨在成為檢驗中國新政策的平臺，通過放寬對外資和國內企業的限制，促進貿易更加開放，并進一步開放金融等服務業。到2018年，它已經吸引5萬多家會員公司。本文介紹上海自由貿易試驗區發展歷程及其成功因素和挑戰，據此對其他的發展中國家建立自由貿易區提出政策建議。

關鍵詞：上海自貿區;自由貿易區;改革

中圖分類號：F7 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年7月9日

一、上海自貿區發展歷程

中國（上海）自由貿易試驗區，簡稱上海自由貿易區或上海自貿區，是中國政府設立在上海的區域性自由貿易園區，位于浦東境內，屬中國自由貿易區范疇。2013年9月29日中國（上海）自由貿易試驗區正式成立，面積28.78平方公里，涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域。2014年12月28日全國人大常務委員會授權國務院擴展中國（上海）自由貿易試驗區區域，將面積擴大到120.72平方公里。

（一）發展階段一（2013～2014年）。2009年，中國生產力科學協會的一位專家訪問上海，考察了“建立上海自貿區的可能性和必要性”，并向中央政府匯報。到2012年底，時任總理的溫家寶原則上批準了這一方案。2013年7月，李克強主持召開國務院常務會議，肯定了建立中國（上海）自由貿易試驗區的總體規劃，不久，國務院正式批準了這一計劃。

2013年9月29日，中國（上海）自貿區試點正式啟動，面積28.78平方公里，涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域。經過一年多的運行，上海自貿試驗區在經濟發展和制度創新方面取得了顯著成效。2014年，除固定投資外，主要經濟指標——工業總產值、總收入、收入、進出口總額、稅收、外國直接投資、就業均較2013年大幅增長。共完成境外投資項目160個，中國企業累計投資38億美元。此外，自貿試驗區還實現了投資、貿易和金融的中間目標。

（二）發展階段二（2015～2020年）。上海自貿區試點初期取得了良好的效果，積累了很多經驗，可以推廣到其他地方。但由于上海的面積只有28.78平方公里，改革開放力度不夠，規模不足以實現上海“五個中心”（世界經濟中心、金融中心、航運中心、貿易中心和創新中心）的核心目標。因此，中國決定擴大這一試驗區。

2015年4月30日，國務院批準了《關于進一步深化中國（上海）自貿區試點的改革規劃》?？傮w目標是進一步完善以負面清單為重點的投資管理體系;以貿易便利化為重點的貿易監管體系;以開放資本項目可兌換和金融服務為目標的金融創新體系;以重點推進貿易過程中和交易后的監管體系轉變政府職能。最終目標是形成一個世界級的商業環境，以促進金融和貿易、先進制造業和技術創新。擴建后的上海自貿區占地120.72平方公里。包括上海外高橋保稅區、外高橋保稅物流園、洋山保稅港區、浦東機場綜合保稅區四個海關特殊監管區（面積28.78平方公里）、陸家嘴金融區（34.26平方公里）、金橋開發區（20.48平方公里）和張江高新區（37.2平方公里）。

二、上海自貿區的成功因素與挑戰

通過對上海自貿區發展歷程的回顧和分析，可以看出，該試驗區與其他保稅區一道，對上海乃至全國的改革開放和經濟發展都起到了至關重要的作用。它們的成功受到許多因素的影響，主要包括發展戰略和目標、選址、產業和空間結構、管理和開發知識、投資和優惠政策。

（一）上海自貿試驗區成功的因素。有許多因素促使了上海自貿區和其他自由貿易區的成功。其中包括明確的發展戰略和目標、正確的定位、改革導向的方針、戰略部門的不斷升級以及廣泛的政企合作關系。

1、國家和區域戰略和目標。經濟特區作為國家和地區發展戰略和政策的實施方式，是中國改革開放政策的試點，利于經濟發展和城市化的建設。上海經濟特區的發展階段與國家和地區的戰略發展目標以及中國和上海改革開放的進程是同步的，這種一體化確保了這些地區得到國家和地方政府的充分支持。

2、地理位置優越。合理的區位選擇有利于上海自貿區的成功，例如，浦東新區位于上海市東部，地處中國沿海中點和長江口的交匯處，交通便利（公路、水路），臨近中國主要市場，特別是長三角地區和東部地區市場。與此同時，上海還有一個巨大的人才庫。

3、改革導向的方法。與中國其他地區一樣，上海所有的經濟特區都被用來試驗新的改革和新的發展模式。開發區和浦東新區在土地、稅收、金融、勞工、移民、海關等方面進行了改革，這些改革幫助中國政府獲得了發展市場經濟的寶貴經驗，并隨后在全國推廣。最近的上海自貿區試點通過更簡化的行政程序，進一步改善商業環境，并放開貿易和金融等服務業。

（二）上海自貿區發展面臨的挑戰。盡管上海經濟特區和自貿區取得了成功，但仍面臨一些挑戰。這些主要來自于全球經濟貿易的不確定性、深化改革的進程以及溢出效應不足。

1、新的全球環境的不確定性。鑒于中美貿易沖突不斷，貿易保護主義行動日益加劇，中國將被迫與其他發展中國家在制造業出口方面展開競爭，這將嚴重影響中國的總體出口。與此同時，隨著全球化的發展，中國面臨著許多壓力，比如要向發達國家開放服務業等等。在這種充滿挑戰的環境下，在全球經濟低迷的情況下，自貿區和上海的其他經濟特區以及整個中國，保持出口導向的增長和繼續改革的軌道，將特別具有挑戰性。

2、深化服務業改革。上海要通過上海自貿試驗區進一步向外商開放服務業特別是金融業，掌握處理負面清單和自由貿易的管理訣竅，檢驗金融業自由化，實現上海經濟金融國際化、貿易和航運中心以及自主創新中心的目標。對于上海和自貿試驗區來說，許多制度性的改革任務都是非常具有挑戰性的。

3、溢出效應有限。盡管自20世紀80年代以來，上海通過各種經濟特區吸引了外國直接投資，但從上海涌現出來的具有高度創新能力的中國企業并不多，其高科技行業似乎仍由外國公司主導。從新興數字經濟的創新能力和實力來看，上海盡管在人力資本、金融和區位等方面具有優勢，但仍落后于北京、深圳和杭州。

三、幾點啟示

（一）營造積極的商業環境。上海自貿試驗區提供了堅實的基礎設施，如道路、水、電、海港和機場，達到了國際標準，并易于進入國內和全球市場。園區還提供高效的公共服務（如一站式服務）以及財政和非財政激勵措施。在許多國家，運輸和通信系統的不便以及能源和配套設施的不足降低了生產效率，抵消了低成本的優勢。因此，自貿區只應建立在理想地點，這樣，開發建設的集中基礎設施將滿足國內外投資者的基本生產需求。

（二）以改革為導向。上海自貿區和其他自由貿易區之所以成功，一個原因是它們都是以改革為導向，這可能是使中國和東亞地區特別成功的最重要因素。自由貿易區的目標之一是克服法律和政策方面的商業環境限制，以及政府服務效率低下和協調不力。因此，盡管不可能在全國范圍內進行改革，但自貿區的舉措提供了一種展示改革力量的方法。

（三）產業升級與溢出效應。一般來說，各國從低成本制造和加工貿易開始，然后逐漸向高端制造業和服務業轉移。因此，轉型期國家可以從建立風險可控的制造業自由貿易區開始，逐步向以貿易和服務業為導向的自由貿易區或高新技術園區發展。但是想要實現產業升級的目標，自貿區需要提供市場化的技能培訓和技術推廣服務。同時，可以通過當地供應商方案和鼓勵外國直接投資項目向當地公司提供培訓、技術和專門知識來最大化外國直接投資的溢出效應。

（四）戰略位置。自貿區應靠近主要基礎設施，比如機場、港口、公路等，方便出口。以上海為例，這些經濟特區與機場、海港、水路和公路網相通，靠近長三角的主要市場。在一些發展中國家，開發區的位置不一定取決于市場需求及其連通性，而是取決于其他目標，如社會或區域平等;在這種情況下，該區域可能位于外圍地區，主要基礎設施和市場準入不暢，這使該區獲得成功的機會微乎其微。

四、小結

雖然上海自貿區總體上是成功的，但是在前進的道路上也面臨著許多挑戰。主要包括全球經貿環境不確定、服務業開放難度加大、外溢效應加大等。鑒于當前競爭日益激烈的國內和國際環境，上海自貿區需要進一步加強自主創新能力。需要指出的是，上海的做法并沒有放之四海而皆準的辦法，其他發展中國家應結合自身實際以及上海自貿區的經驗教訓來發展本國自貿區。

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