地方政府水環境跨界治理研究

胡城

[提要] 水流域環境由多個行政區域進行管轄，再加之我國現行環保管理體制，增加地方政府水環境跨界治理的難度。從公共產品理論來看，水資源具有準公共產品屬性。結合目前地方政府水環境跨界治理現狀，對我國地方政府水環境跨界治理問題進行內在剖析，政府和企業的行為有一定的內在因素，而外部性是其水環境跨界治理的外在表現，并分別從內外兩個層面提出地方水環境跨界治理的創新路徑。

關鍵詞：公共產品理論;水環境;跨界治理;地方政府

中圖分類號：D630.45 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月19日

一、問題的提出和文獻綜述

保障水資源的有效供給，不僅有助于經濟的轉型和升級，還能更好地為公眾服務。防治水污染是地方政府必須承擔的責任，其強大的財政與行政權力使其在水污染治理中扮演著非常重要的角色。水環境治理問題，已經成為我國經濟發展的重要課題之一，是建設生態文明不可或缺的部分，也是實現綠色發展的必由之路。一直以來，地方政府一直把經濟增長作為重點工作來抓。但在大力發展工業的同時，水污染問題成為了現代工業文明的負外部性。由于流域水環境具有整體不可分割性，使得水污染呈現“跨界”的特征。盡管這些年的治理力度在加大，但是地方政府水環境跨界治理問題依舊嚴峻，經常處于污染—治理—污染的環保怪圈，缺乏總體的控制，導致治理難度大、治理效果差。

地方政府水環境跨界治理引起了許多學者的關注，Wietske認為，多個利益相關方的合作和相互作用影響水資源的可持續性發展。因此，不同政府和非政府機構之間以及政府機構內部之間要加強聯系，以此來支撐水資源的長久發展。Marie Claire在Wietske的基礎上認為通過對權力相關者的理解和認識，不同組織間的合作將不同的條件聯系起來，以此來獲得組織間合作的成功。因此，Marie Claire認為合作方式是影響水環境跨界治理的一個很重要的因素。從協同治理的角度來看，水環境跨界治理的主體是多元化的，強調不同組織之間合作的重要性。從博弈論的角度看，姜翔程、張青通過實證研究發現，流域內的政府尤其是處于上、中游的政府會為了自身的地方利益與下游政府進行博弈，跨界流域紛爭的背后實際上就是利益的博弈，而中央政府的監督與約束往往發揮著重要的第三方作用，直接顯著影響上下游之間利益博弈的結果。很明顯，協同治理雖然考慮了水環境治理依賴于多個利益主體之間的合作，但是有時候不同利益主體之間的一致性是很難達到的，尤其是在水環境跨界治理當中，流域內的地方政府間會產生競爭沖突。

公共產品最初是起源大衛·休謨關于“草地排水”的分析和亞當·斯密的國家職能理論。隨后，薩繆爾森在此基礎上對公共產品的含義做出了初步的界定：“與私人產品不同，公共物品的效益會涉及一個人以上不可分割的外部性消費效果。它強調的是集體行動的邏輯，而私人產品的提供可以通過市場方式來進行”。但大部分公共產品都僅具備有限的非排他性和非競爭性，使得這些產品介于純公共產品和私人產品之間稱之為準公共產品。水環境跨界治理具有準公共物品的性質。第一，它具有非競爭性。首先，從總供給和總需求來看，人們對于水資源的需求量很大，流域內的所有居民都可以享用;其次，水資源的使用沒有擁擠成本，增加一個居民或減少一個居民不會影響其他居民享用水資源或增加享用成本。第二，它具有排他性，地方政府可以采用“使用者付費”的方式把區域內不付費的居民排除在外，使之無法受益。

因此，從公共產品的視角來探究地方政府水環境的跨界治理，更能從根本上剖析跨界治理問題的本質，同時也為我們地方政府水環境跨界治理提供了理論基礎。通過對國內外有益的治理經驗進行文獻積累，為本文的研究提供堅實的理論基礎。但是通過采用公共產品理論的視角探尋地方政府水污染跨界治理的研究較少，為本文提供了一定的研究空間。本文試圖從公共產品理論視角來回答地方政府水環境跨界治理問題產生的原因，并提供了水環境跨界治理的創新路徑。

二、地方水環境跨界治理：基于公共產品理論的分析

從公共產品理論來看，地方水環境跨界治理具有明顯的準公共產品的屬性，而其中最重要的是明顯的外部性的特點，外部性的存在使得水環境跨界治理成為必要之舉。政府和企業的行為選擇有一定的內在因素，即他們都是基于理性經濟人的原則所作出的符合自身利益的理性行為，對于水環境跨界治理尤其重要。因此，地方政府跨界治理的兩個重要因素是理性經濟人的選擇和明顯的外部性。

（一）理性經濟人的選擇：內在表現。企業和政府所作出的理性選擇是影響水環境跨界治理的一個重要因素。從企業層面來看，一般企業大型的除污設備價格昂貴，多達百萬元，企業的守法成本高，高昂的治污成本使企業對治污缺乏動力。目前，國家對于排污收費的標準雖然在提高，但企業所受的處罰仍然明顯低于企業安裝除污的成本，違法成本低。在這種成本不匹配的情況下，企業作為水環境跨界治理的一個很重要的行為主體人，違法成本低導致了水環境跨界治理的成效不足。同時企業作為理性經濟人，以自身利益為出發點，會為了追尋自身利益而作出非理性決策的行為，即為了滿足企業利益最大化而出現偷排、超標排放行為，不可避免地加重了污染的程度。

一直以來，地方政府傾向于把有限的資金投入到那些能夠促進經濟發展的產業上去，而不愿意在水環境跨界治理當中投入太多的預算成本，這與地方政府所做出的決策行為有關。首先，只有當人們開始關注綠色發展，當地政府才會投入資金來改進污水處理技術，使污水處理的管理過程更加完善。其次，地方政府會認為水污染跨界治理是一項浩大的工程，需要投入大量的人力、物力和資金，但水環境跨界治理的效益回報卻是緩慢的，這種成本和效益上的“表面”不平衡，導致了地方政府不愿意在水環境跨界治理當中投入太多的成本。因此，在財政預算有限的情況下，地方政府官員在面臨多重選擇時，具有典型的理性經濟人的特征，為了追求短期的個人政績和當地政府的經濟利益，會把財政支持傾向于那些能夠促進經濟發展的產業。同時，官員的任期具有短期性而水環境跨界治理的回報期通常更長久，容易導致政府官員為了個人職位晉升而作出損害公共利益的事情，這都是基于價值最大化原則所作出的決策行為。

（二）明顯的外部性：外在表現。水環境跨界治理具有準公共產品的屬性，無論從政府角度還是企業角度分析，都具有明顯的外部性特點。從政府層面來看，流域水污染所涉及的利益相關者范圍較廣，由于其負外部性的存在，水污染產生的危害往往超出了下游政府所能管轄的行政范圍，無力承擔水污染的全部成本，而由更大范圍的中上游地方政府來進行成本分攤。這時，治理的邊際成本也開始上升，并隨著水污染規模的繼續擴大導致其治理的成本也不斷擴大。但是，水污染治理所產生的正外部性將由上中下游的地方政府所共同享有，上游地方政府則可以享受“搭便車”所帶來的正外部性效應。歸根到底，地方政府水環境跨界治理當中存在明顯的外部性，導致水環境跨界治理效率低下。因此，在實際的治理過程中就要貫徹誰治理、誰受益的原則。

從企業層面來看，企業為了獲取企業利益的最大化，對水環境進行毫無節制的掠奪，甚至不經處理將污水隨意排放，嚴重影響到排放流域內居民的生活質量。因此，政府采用行政性的手段發布了污染物排放的標準，并且對企業的生態環保信息進行披露，以此來督促企業承擔治理水環境的責任。企業被迫承擔資源消耗以及政府要求的水污染治理成本，排放的污染物仍然會影響整個生態系統的健康發展。但是，企業并不會將污染物排放產生的社會成本納入到自身的生產成本中，反而會將這種外部成本轉嫁給社會或者公眾，自己則享受著排污帶來的高收益回報，這種負外部性的存在使得地方政府水環境跨界治理成為必要之舉。

三、地方政府水環境跨界治理創新路徑

（一）針對理性經濟人的選擇

1、優化政績考核機制。地方政府水環境跨界治理為何一直是歷史難題，其中最重要的因素就是資金的支持性不足。由于地方政府本身財政預算有限，水污染跨界治理所需成本又高，各地政府承擔著水環境的資金統籌工作。因此，來自中央政府的財政支持是很重要的一環，首先，設立水環境跨界治理的專項資金，將水環境跨界治理作為一項重要的議題，以此來加大地方政府水環境跨界治理的力度;其次，在以政府為主體的前提下，鼓勵社會組織參與到地方政府水環境的跨界治理當中，豐富融資渠道，從而減輕地方政府的財政壓力;最后，對水環境財政資金的使用效率進行評價跟蹤并做好后續的優化調整工作。除了財政專項資金方面的經濟指標，在今后地方官員的政績考核當中，應該適當提高生態指標的權重作為政府官員政績的考核。雖然近些年生態環境指標在地方政績考核中的比重有所提升，但相較于經濟指標，地方政府對這方面的關注仍然不夠。在實際的政績考核過程當中，要增加生態環保為載體的綜合政績觀，避免地方官員只關注能夠帶來政績的經濟增長這一層面，而忽略了生態環保發展這一重要層面。

2、建立環保激勵機制。通過建立環保激勵機制，促使企業從被動型治污到主動型治污的轉變。近年來，國家對企業治污行為通常都是以行政處罰的方式為主，行政處罰雖然可以起到預防和法律震懾的作用，但是對于已經造成的水污染起不到直接的作用。甚至，有些企業是一邊受罰，一邊偷偷排放，對企業治污行為起不到根本性的震懾作用。倒逼和督促企業履行治污的責任，一定程度上可以有效落實污染防治的措施，但是企業難免會出現敷衍性的排污行為，一旦缺乏政府的監督，偷排行為仍舊會出現。很多企業擁有雄厚的財政實力，卻不愿意加大對環保治污的力度，提升排污的標準。究其原因，還是缺乏排污的內在動力。因此，通過建立環保激勵機制，鼓勵企業去不斷提升排污技術，不斷實現企業的綠色發展，是進一步打響污染防治攻堅戰的必要之舉。當然，環保激勵機制的實施主體仍然是政府。一方面要不斷深化水環境治理的豁免政策，引導企業去達到豁免的標準，更快地實現企業的綠色經營;另一方面企業在治污行為上也要積極主動地配合，享受政府給予的環保豁免政策，不斷改進和升級生產技術來不斷去提升企業的治污標準，減少排污量。對于企業自身而言，不僅維護了社會整體利益不受侵害，甚至可以通過企業良好的環保行為來提高企業的盈利能力。

（二）針對外部性

1、流域生態產權界定：政府外部成本內部化。現代產權理論認為，資源配置有效性的根本條件是產權界定是否清晰。在明確產權界定的前提下，負外部性的主體和客體進行協商對話，可以更有效地進行資源的配置工作。水資源作為一種準公共產品，其提供和利用的過程當中會產生明顯的外部性。從上文的分析可知，由于水污染波及的范圍較大，治污主體只能共享水治理所帶來的正外部性效應，而不愿意承擔共同的治理成本。針對這種治污主體間成本承擔和利益共享不清晰的情況，本文可以通過界定流域生態產權來解決流域內政府間責任和利益不清的問題，通過構建清晰的產權制度，保障流域生態資源的公平利用，從而有效地解決流域內的地方政府在進行水環境跨界治理過程當中所造成的外部性問題，有助于提升整個流域水資源的合理配置和利用情況。根據責任承擔和利益共享，生態產權的界定可以分為兩個方面：一方面是流域內的治污責任和成本共擔的界定;另一方面是治污利益共享的界定。同時，無論是責任的分擔還是利益的共享方面都需要將流域內的水質和水量考慮在內，從而更加科學合理地進行生態產權界定的經濟活動。

2、排污交易體制：企業外部成本內部化。企業作為污染防治的主力軍，因此采用市場手段將企業排污所造成的外部成本內部化極為重要。構建排污交易體制，即國家環境保護行政主管部門將排污總量進行有效分解，細化為一系列的排污指標，通過這些排污指標來對排污的實施情況進行評價，決定是否派發排污許可證給那些具體的污染源。排污權不僅是將污染總量進行轉換，背后更多的是排污權利的界定，并把這種權利市場化，在市場上進行自由流通與買賣。企業可以根據治污成本的高低來選擇不同的應對方式：治污成本低的企業可以通過改進生產技術，提升污染物排放標準;而治污成本高的企業則可以靈活地選擇購買排污權。因此，通過排污交易體制的構建，將企業對水環境跨界污染所造成的成本進行內部化，更能提高企業主動治污的積極性，解決企業治污的內生動力不足的難題。

主要參考文獻：

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