封閉河道的治理及其經濟價值的開發

邢俊翼 吳俊岑

摘 要：在封閉河道治理與開發層面，必須要遵照生態系統治理的理論，發揮各方優勢，結合當地社會實際現狀，通過常規治理途徑和新型互聯網思維相結合的方式，努力做到治理與開發結果和諧統一，達到人民群眾所期盼的生態文明和諧美好的局面。

關鍵詞：生態治理;封閉河道;互聯網思維;治理與開發

一、封閉河道的歷史演變及治理特征

（一）封閉河道的歷史演變

1.1949年中華人民共和國成立前。如東縣，地處江蘇省東南部，東臨黃海，海岸線廣闊。憑借沿海的地理優勢，如東縣擁有豐富的水及漁業資源，域內具有大量河流及淡水資源。早期，如東縣區域內的河道并非自然封閉狀態，河流干系與長江及黃海相連，北流入江，東流入海，并且干系河道擁有眾多長度不一的支系河道，民眾聚集在眾多支系河道的旁側形成村莊或集體，封閉河道的形態并未真正形成。

2.中華人民共和國成立——聯產承包制實行前。中華人民共和國成立之后，所有先前被人為攔截、堵塞、填埋的河道全部被疏通，所有河道的主要用途僅作灌溉使用，河道內所有資源不能得到合理高效的開發，豐富的漁業資源得到閑置。

3.聯產承包責任制實行后至現在。隨著聯產承包責任制的實行，地方政府根據戶籍人口數量給每家每戶都明確劃分了責任田，但沒有嚴格規定河道的產權歸屬，河道內的所有資源可以供所有人共同使用。出于用水需求以及地塊的劃分需求，民眾開始沿河道干流挖掘小河道，一般為兩戶人家在中線上挖掘一條河道，并且共同開發使用這條河道。新河道兩岸的住戶可以自行決定該河道的使用用途，大多住戶選擇放養部分魚類及家禽，為了防止魚類資源流入干流的河道，絕大多數住戶在引水后選擇構筑堤岸，岸堤中下部用水泥管道留空，并且用鐵絲網將管道口以網狀形態封閉。該方法可以確保新開挖的河道中的魚類資源不會通過管道進入河道干流，且在一定程度上可以確保對河道內的水資源流通產生盡可能少的影響。

根據不完全統計，如東縣縣域內目前存在的此類不具備明確產權的封閉河道大約擁有八千余條之多。如此龐大數量的河道群，治理得好與壞直接影響著如東的生態環境質量，也是對政府治理水平高低的一大考驗。

（二）封閉河道的治理特征

如東縣縣域內的封閉河道由于大多數都是人為后期開挖的，所以兩岸的住戶對此河道擁有實際的使用權。大多數普通住戶對于此類河道的使用途徑多為以下四類：第一，生活用水排污;第二，家禽（鵝鴨為主）養殖;第三，魚類養殖;第四，農業生產灌溉。部分特殊的住戶在取得相關許可的前提下，沿河建設了小型工廠以及養殖場，且也存在往河道內排污的現象。

另外，通過實地的考察，發現大多封閉河道兩岸都是基礎的泥土岸，兩岸住戶沿河栽種部分農作物，僅少部分河岸有栽種樹木等植被。這些河岸的植被覆蓋十分有限，大多栽種的簡單農作物起不到很好的固土作用，存在河岸坍塌的現象。

面對此類封閉河道的治理與開發，第一個難點在于沒有相關的經驗可供借鑒。西方社會由于產權的明晰性，眾多類似的河道都具有私人性，個人可以決定河道的開發方式及使用途徑，河道擁有固定的產出，能夠創造一定的經濟價值，個人對河道負有全部責任，政府做好一定的監督工作即可。考慮到此類河道對私人具有利益性，所以一般此類河道不會出現嚴重的污染現象。第二個難點在于數量多且分布廣。大量此類封閉河道，廣泛分布于如東的縣域內，統一管理、治理、開發的難度較大。第三個難點在于治理開發的成本過高。面對如此大規模的封閉河道，如若進行治理與開發，勢必會花費大量的人力、物力和財力。如果該政策在推行時，沒有專項的財政支持，那么該政策將很難進行下去。最后一個難點在于政府部門缺乏具備相關專業知識的人員。沒有相關專業的帶頭人，政策推行中沒有明確的方向目標，是政策無法得到長效推進的主要原因之一。

二、封閉河道治理與開發政策的回顧和反思

（一）封閉河道治理與開發政策的回顧

1.政策空白階段。在封閉河道大量形成的初期，由于經濟社會的飛速發展，政府的工作重心都轉移到經濟建設上來，大力發展工業及第三產業，一定程度上忽視了生態環境的保護。在這一時期，環保政策較為片面，還不存在相關政策應對封閉河道的淤塞和污染問題。

2.“以罰代管”階段。當封閉河道的使用權基本確定后，河道遭受污染后的追責相對明了。封閉河道政策進入了“以罰代管”的階段。實際操作執行時，由于某些住戶家中具有一定的產業，會往河道內排放生產廢水，因而在責任界定時，另一方會對執行結果存有異議，責任認定及劃分上存在嚴重的操作困難。其次，由于是鄉村地區，部分住戶家庭以散養的方式豢養的家禽，會在各個河道內流動覓食，雖然此行為一般不會對河道造成污染，但部分居民會認為此行為和污染的結果之間存在重大的關聯性，所以會不服從處罰的決定。最終該政策也沒有了下文。

3.河長制。河長制所轄的河道多為城區內主要河流，鄉村地區的河道也僅有部分主要河道有明確的責任人，主要原因在于沒有足夠的人手去負責如此龐大數量的河道管理工作，這是水系發達地區的一個難以避免的問題。更多的人手意味著更多的財政支出，對于地方財政來說很難維持這樣一個政策體系。

4.如東縣“三河六岸”河道整治及景觀綠化工程PPP項目。該政策是近兩年才開始實行的政策，采用現在流行的PPP合作治理模式，縣政府進行財政出資，由社會第三方企業進行專業化的整治工作。該政策主要聚焦于河道岸堤的綠化及建設工程，開發沿河工程，改善河岸景觀，打造一個舒適的人居環境。該政策采用全新的治理理念，結合地區的特點及獨特優勢，完成了一次政策的大變革。這是一項具有指導意義的政策舉措。將河道整治提上了一個更為專業化的階段，效率也大大地提升。但該方案也仍然存在部分不足，主要在于河道整治的覆蓋面不夠廣，僅僅針對主城區的三條重要河流進行相關整治工作。雖然這是河道治理政策的一個里程碑，是一個好的指導方向，但如果全面推行到縣域內的絕大多數河道，那么龐大的開發建設資金將成為限制政策有效實施的一個致命因素。

（二）封閉河道治理與開發政策的反思

總結來看，以上種種政策均是如東縣在河道整治工作下的有效探索，伴隨著治理效率的提升，如東縣河道整治的工作也逐步步入正軌。但是，現如今仍然普遍存在著政策覆蓋面不夠廣，財政資金短缺以及眾多封閉河道經濟價值被忽視的問題。

如何通過一定的政策手段將封閉河道的整治工作順利高效地推行下去，同時還能創造一定的經濟價值，在一定程度上兼顧財政資金的壓力問題，甚至于做到財政盈余，這是一個非常復雜的命題，也是封閉河道治理政策發展的一個優良方向。

三、封閉河道治理與開發政策的應然選擇

第一，拆壩建涵。該項屬于治理層面的措施，不具備規模的經濟收益。涵洞相較于壩體擁有更好的流通性，并且建設涵洞可以打通封閉河道閉塞的現狀，有效的流通可以防止水體因為無法與外界交換而導致的水體污染、泥沙淤積、水體富營養化等問題。但是，拆壩建涵存在一個嚴重的問題，那就是工程量巨大，龐大的工程量勢必決定了需要龐大的財政投入，在生態效益有限，產出無法估計的現狀下，進行拆壩建涵工程的建設，仍然需要合理有效的論證。

第二，生態浮島技術。生態浮島技術就是人工將改良過的陸生植物通過水面的浮島進行栽培的技術，經過相關技術的處理，讓水生浮島上的植物吸收水體內的養分進行生長。該技術可以兼顧治理、經濟化兩方面的效益。這種新型的水體治理技術具備眾多的優點：

1.不受水體的限制。相較于其他種植技術，水生浮島技術不限于水位的高低，沒有種植時對水體的嚴格要求。在各種水體條件下都可以實現。

2.降解水體中富養物質且不會產生二次污染。

3.可以產生經濟效益。生態浮島上種植相關作物的時候，在有效優化水體水質的同時，也可以產生一定的經濟收益。但是該項目技術水平較高，需要有相關專業機構的配合及支持，并且維護成本還是一個未知的數目。

第三，發揮互聯網優勢作用，進行產業化養殖及售賣。政府或是經營公司提供售賣平臺，將每一條河道進行編號，在平臺上進行售賣，由買家出資購買河道內的產出。產權所有者提供養殖以及捕撈工作。買家在支付相關養殖成本、人工費用、捕撈及物流費用后，由產權所有者提供河道內的產出，例如魚類、鴨禽類生物。依靠現有的快遞公司提供的活禽運輸服務，可以使消費者獲得新鮮并且天然健康的產品。同時，可以發揮高度的定制化服務，消費者可以選擇自己需要的不同的養殖生物，著重養殖消費者個人喜好的魚類，做到迎合消費市場的目的。在購買河道產出的有效期限內，消費者每次支付相關費用后，可以隨時獲取產出，在河道內產出耗盡前，可以多次獲得最新鮮的產出。

這樣一個體系，是一個互利共贏的大局面，但是也存在著運行中監督工作繁雜的問題，確保產出的優良，必須要加強有關的監督，保障相關者的權益。同時，由于各類的評價機制，勢必也會造成公關工作的困難。

四、結束語

如何做好生態治理工作，不是政府部門一蹴而就的事情，需要各個領域各個部門乃至全社會的配合。目前還不存在一個完美的通行的治理方案，因此對于治理道路的探索仍然需要繼續。在封閉河道治理與開發層面，必須要遵照生態系統治理的理論，發揮各方優勢，結合當地社會實際現狀，通過常規治理途徑和新型治理思想相結合的方式，努力做到治理與開發結果和諧統一，達到人民群眾所期盼的生態社會和諧的局面。

（作者簡介：邢俊翼，南京審計大學本科在讀。吳俊岑，南京審計大學本科在讀。）

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