智慧城市下風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新路徑研究

劉保敬　黃軍甫

摘要 智慧城市是城市發(fā)展與信息技術(shù)結(jié)合的新產(chǎn)物，這種蘊(yùn)含廣泛應(yīng)用空間的新城市形態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)治理需要一套綜合的風(fēng)險(xiǎn)治理體系。智慧城市建設(shè)已付諸實(shí)施，其擁有獨(dú)特的風(fēng)險(xiǎn)特征與風(fēng)險(xiǎn)框架，面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，共治范式提供了解決智慧城市風(fēng)險(xiǎn)治理的新思路，同時(shí)也通過利用信息手段推進(jìn)社會(huì)參與、構(gòu)建融合型風(fēng)險(xiǎn)治理體系等方向來進(jìn)一步完善智慧城市風(fēng)險(xiǎn)治理。

關(guān)鍵詞 智慧城市 安全風(fēng)險(xiǎn) 治理

作者簡(jiǎn)介：劉保敬，東華大學(xué)人文學(xué)院，碩士研究生，研究方向：中國(guó)政府治理;黃軍甫，東華大學(xué)人文學(xué)院，教授，研究方向：政治學(xué)、管理學(xué)。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.135

城市是具有明顯輻射集聚效應(yīng)、高度復(fù)雜且脆弱的集中式系統(tǒng)，這種區(qū)域內(nèi)自發(fā)、盲目的人力與產(chǎn)業(yè)集聚使得城市治理日益復(fù)雜。“智慧城市”概念在城市發(fā)展矛盾背景下應(yīng)運(yùn)而生，其以大數(shù)據(jù)、5G等新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，通過城市中無處不在的智能化傳感器實(shí)現(xiàn)最大力度整合城市信息資源以對(duì)城市運(yùn)行狀況全面感知，其構(gòu)筑起一整套的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、監(jiān)控、應(yīng)對(duì)機(jī)制，倒推城市空間治理體系與架構(gòu)的改革重塑，真正提升城市治理的精細(xì)化、智能化與高效化水平，以全面感知、互聯(lián)互通、廣泛參與為主要特征。

當(dāng)前智慧城市建設(shè)在我國(guó)已邁入高速發(fā)展階段，從政策支持力度與城市發(fā)展水平來看，目前國(guó)內(nèi)智慧城市已經(jīng)形成以一線城市、省會(huì)城市或直轄市、快速發(fā)展的大城市、區(qū)域中心城市、成長(zhǎng)型城市依次排列的五級(jí)發(fā)展梯隊(duì)，主要涵蓋智慧交通、智慧民生、智能醫(yī)療、智慧政務(wù)、數(shù)字教育、智能家居、數(shù)字景區(qū)、數(shù)字社區(qū)等諸多領(lǐng)域。但智慧城市建設(shè)是一項(xiàng)較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其在著力解決傳統(tǒng)城市風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，信息數(shù)據(jù)泄露、文件勒索病毒、5G安全等新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之出現(xiàn)，這將嚴(yán)重影響國(guó)家與社會(huì)和諧穩(wěn)定，帶來不可估量的財(cái)產(chǎn)損失與巨大安全威脅。在此環(huán)境下，如何發(fā)揮智慧城市應(yīng)用優(yōu)勢(shì)以創(chuàng)新城市安全治理研究，提升城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)智慧城市在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中的落地應(yīng)用與良性結(jié)合是當(dāng)下亟需解決的問題。

一、治理模式變革是有效治理智慧城市風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)

智慧城市中的組織與管理架構(gòu)相較于傳統(tǒng)城市更加明顯的表現(xiàn)出“去中心化”、扁平化與開放性特征，其所依托的現(xiàn)代技術(shù)不再是孤立的單元，不同層級(jí)、不同模塊間有著清晰緊密的邏輯化關(guān)系，包括航天衛(wèi)星、無人機(jī)飛行器、智能探頭、智能路燈、移動(dòng)終端等在內(nèi)的感知系統(tǒng)，包括蜂窩網(wǎng)絡(luò)、寬帶網(wǎng)絡(luò)、廣播電視網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的信息傳輸系統(tǒng)，包括城市安全數(shù)據(jù)、政務(wù)管理數(shù)據(jù)、公共服務(wù)數(shù)據(jù)、信用評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，輸出有關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、政務(wù)決策、公眾服務(wù)信息的應(yīng)用系統(tǒng)，直至最終成型的智慧城市運(yùn)營(yíng)中心、APP應(yīng)用、門戶網(wǎng)站、公眾賬號(hào)等等，各系統(tǒng)環(huán)環(huán)相扣構(gòu)成一套較為完整的智慧城市運(yùn)營(yíng)架構(gòu)，這種類型的城市運(yùn)行效率更高，但任何一個(gè)層級(jí)出現(xiàn)問題勢(shì)必會(huì)影響其他模塊的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，局部風(fēng)險(xiǎn)不再限制于某一領(lǐng)域而極易轉(zhuǎn)化成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

面對(duì)智慧城市中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，僅僅依靠單獨(dú)政府力量無法有效完成風(fēng)險(xiǎn)防控與風(fēng)險(xiǎn)處置目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)智慧城市的投資與運(yùn)營(yíng)以政府為主體，由于智慧城市運(yùn)營(yíng)與發(fā)展模式的不健全，無法吸收優(yōu)秀社會(huì)資源參與到智慧城市建設(shè)進(jìn)程中來，這將直接影響智慧城市風(fēng)險(xiǎn)治理效果。目前來看，根據(jù)智慧城市開放、透明的技術(shù)特點(diǎn)，多主體之間的合作共治模式是未來智慧城市風(fēng)險(xiǎn)治理的必然方向，它應(yīng)當(dāng)包括政府之間的合作治理模式與政府、企業(yè)、個(gè)人之間的多元合作治理模式。

智慧城市的高度信息化給政府之間的合作治理帶來新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，政府之間的合作治理要考慮到城市各級(jí)政府與街道、社區(qū)之間的合作銜接點(diǎn)。例如在智慧城市架構(gòu)的感知層面獲取的數(shù)據(jù)信息經(jīng)過分析處理、脫敏后存放于公共數(shù)據(jù)庫(kù)，雖然這些數(shù)據(jù)信息具有開放、共享的特征可以任意瀏覽提取，并依托于大數(shù)據(jù)與云計(jì)算通過復(fù)雜算法與數(shù)據(jù)模型可以做到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)監(jiān)控，但公共服務(wù)數(shù)據(jù)、城市管理數(shù)據(jù)、城市安全數(shù)據(jù)等仍分屬于不同的政府部門監(jiān)測(cè)管理，做到不同風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息之間聯(lián)動(dòng)應(yīng)用需要各政府部門之間的合作。在政府、企業(yè)、個(gè)人之間的多元合作治理模式下，主要存在四種模式;政府投資企業(yè)參與;政府與企業(yè)共同投資運(yùn)營(yíng);企業(yè)投資，政府購(gòu)買公共產(chǎn)品與服務(wù);這四種模式都吸引了市場(chǎng)因素參與智慧城市治理，在一定程度上緩解了政府治理壓力，而且由于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與趨利屬性，這種共治范式下的風(fēng)險(xiǎn)治理將具有更高效率與更高質(zhì)量效果。

二、加快構(gòu)建分級(jí)分類的融合型風(fēng)險(xiǎn)治理體系

2017年，習(xí)近平總書記提出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的論斷，自此精細(xì)化治理成為城市治理的重要理念。智慧城市的高度信息化是分級(jí)分類治理風(fēng)險(xiǎn)的基石，也為分級(jí)分類的融合型風(fēng)險(xiǎn)治理體系的構(gòu)建帶來契機(jī)，各級(jí)各類治理主體依托其所掌握的差異化資源相互依存，共同完成有效抵御與處置城市風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。

從宏觀層面而言，城市有不同的種類與層級(jí)，有其特殊的歷史背景、發(fā)展戰(zhàn)略與歷史定位，雄安新區(qū)、杭州、深圳、青島等等先行者的發(fā)展規(guī)劃包含智慧政府、智慧社區(qū)、智慧交通、智慧產(chǎn)業(yè)等通用標(biāo)準(zhǔn)，但也體現(xiàn)出依據(jù)自身發(fā)展情況與實(shí)際需求的不同建設(shè)體系與內(nèi)容，最終成型的智慧城市形態(tài)也各具特色，風(fēng)險(xiǎn)治理模式與內(nèi)容各有所長(zhǎng)，在應(yīng)對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)面臨不同挑戰(zhàn)，要盡可能全面的考慮城市風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)而采取差異化防控策略應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn);從微觀層面而言，智慧城市提供了充足的風(fēng)險(xiǎn)治理、防控的手段與工具，但信息技術(shù)的進(jìn)步與普及也使得個(gè)體多樣化、異質(zhì)性需求被放大，風(fēng)險(xiǎn)治理必須因才施策，要能夠及時(shí)化解可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的個(gè)人節(jié)點(diǎn)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)治理主體的分類分級(jí)

城市各級(jí)政府、各職能部門與社群等承擔(dān)城市風(fēng)險(xiǎn)治理的主體角色，要根據(jù)組織與個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)治理能力、儲(chǔ)備資源、組織架構(gòu)等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其依次定義，對(duì)不同級(jí)別、不同類別部門與個(gè)人賦予不同權(quán)限與資質(zhì)，確保在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理體系中的各方功能互補(bǔ)、協(xié)作發(fā)展，做到承擔(dān)不同風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)，做到政府部門與社群之間數(shù)據(jù)信息的及時(shí)互通，在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)預(yù)警與決策的基礎(chǔ)上，根據(jù)事實(shí)做出決策，提升應(yīng)急處置風(fēng)險(xiǎn)的效率。

（二）風(fēng)險(xiǎn)治理客體的分類分級(jí)

總體來看，要依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)范圍、風(fēng)險(xiǎn)緊急程度等不同標(biāo)準(zhǔn)將城市安全風(fēng)險(xiǎn)納入不同類別的管控范圍，并以此為基礎(chǔ)科學(xué)調(diào)動(dòng)資源以有效控制風(fēng)險(xiǎn)。例如，智慧城市項(xiàng)目的典型結(jié)構(gòu)涵蓋感知層、網(wǎng)絡(luò)通信層、數(shù)據(jù)分析與處理層、應(yīng)用層、用戶層，涉及到AI、邊緣計(jì)算、智能終端、地理信息系統(tǒng)等等，如此龐大的技術(shù)集成應(yīng)用存在諸多安全風(fēng)險(xiǎn)。在物聯(lián)感知層，各類傳感器、移動(dòng)終端、監(jiān)控設(shè)備均存在通過未知漏洞被侵入的風(fēng)險(xiǎn);在網(wǎng)絡(luò)通信層面，以WIFI與蜂窩為主的接入網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)物與人的萬物互聯(lián)，但網(wǎng)絡(luò)傳輸協(xié)議與設(shè)施硬件漏洞極易使得網(wǎng)絡(luò)深度融合的物聯(lián)網(wǎng)下的各種設(shè)備受到安全威脅;在數(shù)據(jù)層面，數(shù)據(jù)信息的安全與可靠是主要潛在風(fēng)險(xiǎn)，要做到對(duì)海量信息數(shù)據(jù)分類分級(jí)的精細(xì)化管控以精準(zhǔn)識(shí)別有效數(shù)據(jù)信息，防范數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險(xiǎn)。此外，較多城市的智慧城市項(xiàng)目采用國(guó)外技術(shù)廠商的信息儲(chǔ)存與處理方案，這將給國(guó)內(nèi)的信息安全留下巨大安全隱患。

（三）風(fēng)險(xiǎn)治理措施的分類分級(jí)

要制定針對(duì)不同類別、級(jí)別風(fēng)險(xiǎn)采取差異化應(yīng)急措施預(yù)案，基于智慧城市的時(shí)空數(shù)據(jù)平臺(tái)將各類預(yù)防、治理措施做到及時(shí)的動(dòng)態(tài)更新與調(diào)整。

三、構(gòu)建廣泛參與風(fēng)險(xiǎn)治理的社群機(jī)制

在傳統(tǒng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中，城市政府是風(fēng)險(xiǎn)治理的主導(dǎo)者與實(shí)施者，社會(huì)參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理的力量從深度或廣度來看普遍不足，充足的社會(huì)資源無法形成對(duì)專業(yè)應(yīng)急力量的有效補(bǔ)充進(jìn)而影響風(fēng)險(xiǎn)治理效率與效果。作為城市治理直接利益相關(guān)者的社群，有著參與城市治理的強(qiáng)烈愿望與需求，應(yīng)當(dāng)在“政府-社會(huì)組織-公眾”的多元主體共治模式下實(shí)現(xiàn)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)全方位的監(jiān)測(cè)與管控，進(jìn)而提升政府決策的科學(xué)化與民主化水平以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。數(shù)據(jù)信息是各項(xiàng)決策的重要依據(jù)，智慧城市高度信息化應(yīng)用為政府與社群交流互動(dòng)提供平臺(tái)依據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)信息的開放透明與社會(huì)群體數(shù)據(jù)整合共享應(yīng)著力解決數(shù)據(jù)發(fā)布不準(zhǔn)確、信息公布不及時(shí)、信息質(zhì)量不高的“三不”問題。

一是要進(jìn)一步完善公用數(shù)據(jù)信息庫(kù)的共享機(jī)制建設(shè)，打破政府與社群之間交流合作的體制約束，化解風(fēng)險(xiǎn)期間的危機(jī)溝通難題，破除政府與社群信息獲取渠道孤立與信息的碎片化問題，實(shí)現(xiàn)由封閉獨(dú)立運(yùn)作向開放合作共享狀態(tài)的轉(zhuǎn)變;要充分發(fā)揮智慧城市各用戶的信息源作用，挖掘其數(shù)據(jù)生產(chǎn)者角色的潛力，拓寬數(shù)據(jù)獲取的方式與渠道，如谷歌與蘋果公司聯(lián)合開發(fā)以所有個(gè)體智能手機(jī)用戶問藍(lán)牙秘鑰交換的APP形成數(shù)據(jù)信息源以追蹤新冠肺炎病毒攜帶者，這種不侵犯隱私、以用戶自愿參與為原則的數(shù)據(jù)獲取方式極大提升治理新冠肺炎疫情的能力，為疫情防控提供了準(zhǔn)確高效的信息來源。

二是從有效治理城市風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)和原則出發(fā)，出臺(tái)支持與鼓勵(lì)社群參與城市風(fēng)險(xiǎn)治理的政策措施，擬定社群參與風(fēng)險(xiǎn)治理的評(píng)價(jià)體系;對(duì)結(jié)構(gòu)完善、質(zhì)量、廣泛認(rèn)同的組織與個(gè)人投入更多資源，重視對(duì)專業(yè)化社群力量的扶持與培育。例如作為智慧城市發(fā)展核心的信息技術(shù)層，其對(duì)智慧城市各項(xiàng)功能模塊的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起著決定性作用。但信息技術(shù)是不斷更新?lián)Q代的產(chǎn)物，目前主流信息技術(shù)系統(tǒng)均存在不同程度的安全漏洞，如Cote勒索病毒、3389服務(wù)、Meltdown漏洞等等，其不受時(shí)空條件限制以無線網(wǎng)絡(luò)為載體通過安全漏洞在受害主機(jī)上執(zhí)行遠(yuǎn)程惡意攻擊行為，包括安裝后門，查看、假冒、篡改隱私數(shù)據(jù)，創(chuàng)建擁有完全權(quán)限的新賬戶，以軟件破壞造成硬件物理性癱瘓。由于攻擊主體與受害客體之間信息非對(duì)稱性，如此諸多種類、隱蔽化處理后的病毒攻擊在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)初期極具隱蔽性，由于受害客體的技術(shù)，其前期無法采取有效應(yīng)對(duì)措施導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積擴(kuò)大，只能通過專業(yè)社群力量的后期更新補(bǔ)丁被動(dòng)防御。

三是要倡導(dǎo)社群參與城市安全風(fēng)險(xiǎn)治理的理念，開展對(duì)社群的城市安全風(fēng)險(xiǎn)教育與培訓(xùn)，通過安全宣講與實(shí)地鍛煉提升社群的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升社群利用新科技手段參與治理城市風(fēng)險(xiǎn)的能力與素質(zhì)，努力打造社群與政府共同治理城市安全風(fēng)險(xiǎn)的格局。