“老大難”的住房公積金制度改革

蘇杰德

住房公積金制度改革，再次釋放了一個明確信號。

5月18日，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）公布，《意見》提出改革住房公積金制度。住房和城鄉建設部部長王蒙徽也在《人民日報》上發表文章，將“修訂《住房公積金管理條例》，改革完善住房公積金制度”列為今年的重點工作之一。

住房公積金制度要改革，而不是廢除，這為近段時間火爆的住房公積金制度存廢之爭按下了暫停鍵。

“現在問題的關鍵是如何建設，而不是簡單取消了事。”清華大學房地產研究所所長劉洪玉告訴記者，住房公積金制度在我國城鎮住房制度改革和居民住房條件改善過程中，發揮的作用有目共睹，對其存在的問題和缺陷也研究得非常充分，“近期相關討論中的許多觀點，七年前大家就在研究，而且有許多還是科學的定量研究。”

伴隨一路爭議，住房公積金累計繳存金額也從最初的百億元擴張到萬億元、十萬億元。“蛋糕”越來越大，問題也越來越凸顯。住房公積金制度的改革方案提過很多版本，為何遲遲沒有明顯推動？

如何讓城市新市民受益？

今年兩會期間，全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文撰文稱，建立公積金制度以來，累計發放個人住房貸款3335萬筆（含2套2次以上貸款），合計大約有5500萬人受益，在1.44億實繳職工中，38%的人成為住房貸款人。

不過，一位不愿具名的學者對于每年公布的住房公積金的信息頗有微詞，認為數據掩蓋了“劫貧濟富”問題。

他認為，2018年住房公積金個人住房貸款數據顯示，中低收入貸款金額占比94.86%，高收入則為5.14%。住房公積金報告規定，高收入是指收入高于上年當地社會平均工資三倍以上，低收入者則是在一倍以下。

“需求群體錯配，目前繳存住房公積金的，主要是國家機關、事業單位及國企員工，這些職工多數已解決住房問題。而需要解決住房問題的私企職工、年輕職工和農民工等群體，很多都沒有納入制度覆蓋范圍。”住建部原副部長劉志峰在一次會議上提到。

上世紀末，城鎮居民面臨無錢無房難題，住房公積金制度應運而生。類似的場景，今天發生在城市新市民身上。時任國家住房和城鄉建設部住房公積金監管司司長張其光在2015年撰文稱，住建部調查，進城農村人口在城鎮購房比例不到1%，絕大部分居住在棚戶區、城中村和建筑工地，居住條件惡劣。

“很多新進城的農民，只要愿意而且有穩定的工作，個人也可以交納公積金。”汪利娜告訴記者，公積金管理部門也接受了這個建議。但是，在實際推行中，住房公積金制度卻仍難以將進城農民等群體覆蓋。

著力解決新市民住房問題，金融服務必不可少。北京大學光華管理學院教授劉俏、張崢認為，要支持租賃住房，給予供給端金融服務，提供更多的優質保障性租賃住房供給。具體模式可以包括，為新建租賃住房建設提供資金;為資產更新提供資金，盤活存量資產;為培育優質的租賃住房運營管理企業提供資金;應用私募地產引導基金、不動產投資信托基金（REITs）等金融方式，形成良性的投融資閉環。

屬地化行政管理的制度困境

住房公積金制度涉及個人、企業和政府，牽一發而動全身，改革步履維艱。其中，部門利益如何協調是改革最大難關。

改革開放初期，城鎮住房難成為越來越迫切的現實難題。1991年，城鎮居民人均住房面積約7平方米，相當于自改革開放13年來，每年增加量不到0.3平方米，增加的面積還不到一個書包。

當時，制約建房的因素主要是缺資金，過去在福利分房年代靠財政資金改善住房條件的方式行不通了。1991年，時任上海市市長朱镕基主持上海房改，借鑒新加坡的經驗，推出住房公積金制度，并在日后成為全國性政策。

陳杰告訴記者，住房公積金制度解決了房改的核心難題——如何為職工住房投資與消費資金提供一個穩定、長期和廉價的來源。

制度設立之初，張其光就認為，住房公積金管理機構承擔大量、長期存在的債權、債務責任，機構必須是獨立的法人單位。但絕大多數管理機構都掛靠某一部門，不是獨立的法人單位，不能承擔民事責任，與住房公積金的管理要求相差甚遠。

這種制度弊端后問題慢慢顯露出來。

汪利娜認為，住房公積金管理中心定位于事業單位，難以構建與公積金運營相適宜的法人治理結構和風險約束機制。公積金屬地化管理，造成資金短缺與沉淀并存，降低資金使用效率。公積金繳存人與管理中心法律關系不清，導致公積金增值收益法律歸屬不清，分配不規范，侵害繳存人利益等。

由于住房公積金采取屬地化管理，各地將其視為自己的一畝三分地，難以像社保一樣實現全國統籌管理。“你需要的地方錢不夠，不需要地方過剩。我們曾提交了改革的課題方案，但一直沒有取得突破。”陳杰說。

為了打破這種條塊分割的現狀，住建部在2017年組織開發全國住房公積金異地轉移接續平臺，將使得異地提取公積金成為可能。不過，政策執行過程中，各地一度出臺措施增加異地提取難度，條塊割據問題難以化解。

金融化改革如何設計？

改革方案難以落地，問題在哪？在劉洪玉看來，現行住房公積金制度的核心定位仍不明確——同時具有住房金融和住房保障的定位，但不同定位下的目標群體并不相同，住房金融的目標群體主要是中等和中高收入群體，而住房保障主要是以改善低收入群體購房能力和住房條件為主要目標。當前的許多爭論都源于這一不夠清晰的核心定位。

劉俏則認為，從更長的時間維度看，住房公積金制度面臨的是一個如何重新出發、重新定位、從而能夠發揮更大作用的問題。

2010年，部分地方政府提出在保障房建設資金領域，引入住房公積金結余作為中長期建設貸款的支持，住房公積金修例隨之提上議事日程。

陳杰介紹，政府把部分住房公積金給保障房提供融資，當時是想展現住房公積金制度的公益性和通過貸款來提高收益，“但是，住房公基金條例規定，繳存資金屬于個人所有，保障房融資的做法跟條例沖突。如果要對公貸款，條例則要修改。條例如何修訂，各方又爭執不下。后來，大家發現利用公積金發放貸款，監管風險比較大，后來就暫停了。”

實際上，2011年到2014年間，住建部幾乎每年都提出修改《住房公積金管理條例》，多次表態年內完成草案稿修訂工作，不過均以爽約告終。2015年，住建部再次試圖修改法律法規。這一年，張其光撰文稱，我國設立國家住房銀行的條件已經基本成熟。行業主管部門相關領導的表態和言論，引發了各界高度關注，人們一度認為這是住房公積金制度的改革方案。不過，條例最終只是微調，張其光的方案并沒有實施。一位不愿具名的住房公積金研究者透露，“張其光的方案應該與部委領導的想法不一致，難以被采納。”

無論哪種改革方案，這個掌管資金數以萬億計的機構，金融化是難以回避的方向。

“我們公積金管理金融化改革的建議提出來至少有10年了，遲遲沒有動靜，一個重要原因是部門利益的矛盾。一旦住房公積經管理機構拿到金融牌照，它就要受銀保監會管理。”汪利娜說，但對于習慣了現行行政化管理體制的人來說會有很多不適應，所以公積金體制內對金融化改革的分歧很大，難度也可想而知。