中國的土地財政與宏觀經濟波動研究

王永華 雷宇 王森

摘 要：利用貝葉斯方法估計模型參數，定量分析土地財政的宏觀經濟效應。研究表明：土地的出讓收入構成了地方政府財政主要收入來源;土地出讓沖擊最高可解釋34.21%的土地價格波動，土地需求沖擊可解釋超過50%的投資波動，并帶來消費、投資及產出的正向響應，說明土地市場的供求關系是導致宏觀經濟波動的重要原因，而地方政府的土地財政行為通過影響土地價格傳導至實體經濟，放大了宏觀經濟波動。因此，改革分稅制度、完善土地市場機制、制定科學的長期供地計劃、加快土地市場改革進程，有助于避免供地行為本身對經濟波動的影響。

關鍵詞： 土地財政;宏觀經濟波動;土地出讓沖擊;DSGE模型

中圖分類號：F810.2 ? ?文獻標識碼： A ? ?文章編號：1003-7217（2020）05-0083-07

一、引 言

目前，土地使用問題已經成為中國經濟發展中的重要環節，它不僅關系到地方財政收入的多少，而且也是影響國家宏觀經濟運行的重要因素。中國特殊的土地制度為“土地財政”模式的產生提供了制度前提，土地的所有權歸國家和集體，土地使用權可以進行有限轉讓，轉讓不改變土地所有者，卻可以帶來土地出讓金與相關稅收收入，其中政府作為土地出讓市場最重要的供給方，獲得土地收入的絕大部分;而1994年進行的分稅制改革被認為是土地財政出現的直接原因，在分稅制改革中，把土地出讓金作為固定收入全部劃歸為地方政府所有，使得土地收入成為地方政府的主要財政來源。1998年住房市場化改革后，城鎮房價持續上漲，進一步促進了土地財政規模的擴張[1]，地方政府的土地出讓行為推動了土地價格及房地產價格的上漲，而價格的上漲加劇了政府出讓土地的動機[2]。

在此背景下，土地出讓收入逐漸成為地方政府的支柱性財源。 財政部及國土資源部數據顯示，1998年我國土地出讓收入僅507.70億元，約占當年地方財政收入的10.19%，到了2014年達到42940.3億元，占當年地方財政收入的56.59%，增幅高達7倍。土地財政在地方財政收入中的地位日益突出，地方政府對其依賴也愈加嚴重。

地方政府對土地出讓收入的依賴并不難理解，依靠土地財政的發展模式，地方政府不僅緩解了財政收支上的巨大壓力，同時也獲得了巨額的發展資金，為城市建設、社會公共支出等提供了充足的資金保證，加速了工業化、城市化的推進步伐，實現了地方經濟的向前發展。

然而，在取得舉世矚目成績的同時，這種過度依賴土地的經濟發展方式也存在諸多問題。土地財政模式成功的關鍵在于土地市場的巨大需求，而對土地的需求與宏觀經濟周期密切相關。當經濟增速較快時，居民預期收入上升，故對土地需求增加。在較強的需求推動下，土地價格將會不斷上漲，地方政府土地財政收入隨之上升，進而能夠促進地方經濟的發展。然而，一旦經濟增長速度下降，居民預期收入水平下降，土地需求也會隨之下降。此時，土地財政政策將難以為繼，地方經濟發展也會受到嚴重影響，反映出當前土地使用模式運作的不可持續性。那么，土地財政政策在宏觀經濟波動中扮演著怎樣的角色，地方政府參與土地市場的行為對宏觀經濟會造成多大程度的影響，探討這些問題對中國土地使用模式改革的決策與評估具有重要意義。

二、文獻綜述

關于土地市場與宏觀經濟關系的研究，國外文獻主要如下：Kwon E（1998）對日本的貨幣緊縮政策與土地價格進行了實證研究，發現貨幣緊縮政策對產出的影響遠高于預期且貨幣政策沖擊成為宏觀經濟波動中的重要因素，而貨幣政策的傳導渠道正是土地價格，由于日本企業的投資絕大部分來自土地抵押貸款，土地價格直接決定了抵押品價值，進而決定企業投資及產出[3]。Chaney T等（2012）利用美國1993-2007年的數據實證發現，土地抵押價值每增加1美元，代表性公司即會增加0.06美元的投資。研究表明，在存在信貸約束的情況下，土地價格沖擊可通過其抵押價值影響公司的投資，進而影響其產出[4]。Wang P等（2012）將土地作為企業信貸約束的抵押資產納入動態隨機一般均衡（DSGE）模型，實證檢驗發現土地價格與企業投資的劇烈波動將共同引發宏觀經濟的波動[5]。 Zhang H等（2016）通過對中國土地出讓金規模及價格數據的實證檢驗發現，土地出讓收入確實會通過財政支出促進當地經濟增長，而該地區經濟發展水平也會影響土地出讓收入的規模與價格;進一步分析發現，政府存在通過“招拍掛”提高房地產用地價格，而低價出讓工業用地，以促進工業制造業發展以帶動經濟增長的行為[6]。此外，由于土地市場與房地產市場關系密切，其對宏觀經濟的傳導機制相似，因此，學者們關于房地產市場對宏觀經濟影響的研究也具有一定參考價值。Favilukis J等（2010）研究了不同時期的風險溢價對房地產市場和宏觀經濟波動的作用。他們構建了一個考慮房地產廠商和非房地產廠商的兩部門動態隨機一般均衡（DSGE）模型，發現風險溢價放松了信貸約束，是解釋房地產市場波動的最重要因素，這一結論也與美國的事實數據相吻合[7]。Iacoviello M等[8]利用美國數據和貝葉斯估計方法，量化了房地產市場對宏觀經濟波動的貢獻，發現其對整體經濟的溢出效應不可忽視，主要集中在消費而不是企業投資上，隨著時間的推移，它們變得越來越重要，因為金融創新為受信貸約束企業增加了信貸資金的邊際效用[8]。

土地財政模式具有中國特色，因此國內基于這一制度的研究更為豐富，其中，以土地財政與宏觀經濟關系為主題的主要文獻如下：杜雪君等（2009）分析了我國土地財政對經濟增長的影響。研究表明，土地財政提高了地方政府的積極性，增加了地方政府的收入和支出，刺激了固定資產投資，其對經濟增長存在顯著的正影響[9]。楊雪鋒和史晉川（2010）提出“地根經濟”，將其與土地“三位一體”屬性（資源、資產和資本屬性）相結合，分析了金融危機背景下土地宏觀調控的作用機理，發現把握土地政策參與反周期調節的作用機理，有助于形成更加清晰有效的宏觀經濟政策框架[10]。王玉波（2013）通過實證驗證了1991-2010年土地財政收入與GDP、城市化水平、城市建成區面積之間的關系，結果表明：土地財政收入是促進經濟增長的成因，土地財政收入與城市化水平、城市建成區面積之間存在動態協整關系[11]。何怡瑤（2015）基于Iacoviello的模型，引入房地產廠商、地方政府部門等，構建了符合中國土地財政特征的DSGE模型進行模擬，研究表明，模型較好地擬合了中國宏觀經濟波動的數據，說明土地財政在宏觀經濟波動中發揮了重要作用[12]。周敏（2017）構建了一個基于“土地財政”的“經營城市”模型，地方政府作為土地的壟斷提供者，通過經營城市最大化土地財政收入。其中，住宅用地出讓可直接獲得土地出讓收入;而提高工業用地比例能通過提高企業勞動生產率來擴大住宅需求，從而進一步推高房價與地價[13]。在土地出讓金最大化條件下，地方政府將確定最佳的工業用地與住宅用地的實際比例。此外，地方政府的土地財政行為也會通過房地產市場傳導到實體經濟。豐雷等（2011）結合中國實際，修正了傳統的“存量-流量模型”，分析了土地供應管制與住宅價格波動的關系。研究發現：中國的土地供應管制對住宅價格的波動有顯著影響;管制的寬嚴程度會影響市場的投機行為，即當土地供應管制加強時，土地供給量的下降透過預期效應影響投機行為，引起房地產市場波動[14]。潘愛民和韓正龍（2012）采用省級面板數據，研究經濟適用房、土地價格與住宅價格之間的關系，發現土地價格對住宅價格的長、短期影響效應均為正[15]。楊俊杰（2012）在RBC模型中引入消費者投資決策，指出當期與滯后兩期的房地產價格會對宏觀經濟中的消費、投資及產出產生非持續性的正向沖擊。同時，使用VAR模型對該作用機制進行了實證檢驗，結果進一步表明：房地產價格的正向沖擊使消費減少、投資增加、GDP迅速回升;但該拉升作用并不具有持續性[16]。高然和龔六堂（2017）通過建立DSGE模型，識別出房地產需求是導致房地產市場波動的主要因素，而地方政府土地財政行為更放大了房地產市場的波動，并將其傳導至實體經濟[17]。

通過對文獻的梳理發現：第一，國外學者對土地市場與宏觀經濟關系的研究注重理論與實證的分析，動態隨機一般均衡（DSGE）的引入使得實證檢驗更具有微觀基礎。但是國外土地制度與中國具有本質的區別，土地私有化意味著企業直接參與土地一級市場交易，而政府僅通過傳統的財政、貨幣政策進行宏觀調控。因此，這些研究無法直接用于分析中國土地市場的運行機制。第二，針對我國特殊的土地財政模式，國內外學者對其進行了多角度的研究，包括土地財政對經濟發展、經濟波動及土地政策的宏觀調控效應等，但研究多為運用面板數據回歸及向量自回歸模型的實證檢驗，鮮有文獻對政府參與土地市場的行為進行理論與機制的分析。

因此，本文分別從理論模型構建與實證模型檢驗的角度出發，以楊俊杰（2012）及高然、龔六堂（2017）對我國房地產市場構建模型為依據[16，17]，將房地產市場的供求關系分析引入到土地市場，并加入地方政府部門、土地價格變量及土地需求沖擊、土地出讓沖擊，構建一個能夠反映我國土地財政運行機制的動態隨機一般均衡模型，研究土地財政模式對宏觀經濟波動的影響。

三、模型的構建

在對土地價格與宏觀經濟變量的數據關系檢驗之后，為了進一步分析政府參與土地市場行為對宏觀經濟影響的路徑與機制，以動態隨機一般均衡模型為框架，構建一個封閉經濟環境下的三部門理論模型。考慮到中國特殊的土地財政政策，土地出讓收入構成地方政府財政的主要收入來源，而根據凱恩斯主義理論，政府財政支出對總需求產生的影響不可忽視，進而也間接地影響到其他經濟變量。結合Iacoviello（2005）[18]闡述的理論模型，并在此基礎上進行拓展，在傳統模型中增加了土地價格變量作為內生變量，引入土地需求沖擊、土地出讓沖擊，試圖構建一個能夠反映地方政府參與土地市場及其作用機制的模型。

（一）家庭決策

這里用CRRA（常相對風險厭惡）表示家庭無限期效用函數，并引入家庭所持有的土地Lh，t，認為土地持有量會給家庭帶來正效用，Ch，t表示家庭消費，Nh，t表示家庭勞動供給，參數βh代表貼現因子， σ代表勞動供給彈性的倒數，則家庭效用函數如下：

通過以上均衡系統可解得18個內生變量：Rt、Wt、Ch，t、Ce，t、Lh，t、Le，t、Nt、It、Kt、PL，t、PK，t、Gt、St、Bt、Dt、λg，t;3個外生變量、At、θt及Lt。并利用Matlab的dynare工具箱編程對模型進行求解，計算脈沖響應并進行方差分解，分別求得技術沖擊At，土地需求沖擊θt及土地出讓沖擊Lt對各內生變量的影響。

四、模型的求解與分析

（一）脈沖響應分析

在參數估計的基礎上，對上述DSGE模型進行數值模擬，為了分析各沖擊對土地價格及宏觀經濟變量的影響，對模型進行脈沖響應分析，圖1～8分別報告了模型對技術沖擊、土地需求沖擊及土地出讓沖擊的脈沖響應，沖擊大小為一個單位正的標準差。

正向的技術沖擊會促進企業投資、居民消費與產出的增加，此時經濟形勢良好，政府無需過度依賴土地財政收入，故可以減少土地出讓供應，提高土地價格。由于技術沖擊是引發經濟周期的決定性因素，正向技術沖擊帶來經濟更高起點的增長，并產生持久性的作用，脈沖響應結果也證實了這一點，除投資波動在觀測區間內逐漸收斂，其他變量均維持響應程度，與Kydland F E與Prescott E C（1982）[21]提出的實際經濟周期理論一致。

圖1～4報告了土地價格、消費、投資及產出對土地需求沖擊的脈沖響應。直接對土地需求沖擊產生響應的是土地價格，在受到沖擊時立即上升;此外，正向的土地需求沖擊也反映著房地產市場的繁榮，土地與房地產投資是固定資產投資的主要組成部分，故投資也表現出正向響應，但隨著觀測期的推移逐漸收斂。土地價格的上升為擁有土地使用權的企業與家庭帶來財富效應，財富增加伴隨著借貸額度的上升，故消費對此產生0.008個單位的正向響應并長期維持這一水平。受土地市場、商品市場向好的影響，產出表現出與土地價格相似的較強正向響應。綜上所述，來自土地市場正的需求沖擊對土地價格、消費、投資及產出均產生正向效應。

圖5～8報告了土地價格、消費、投資及產出對一個單位正向土地出讓沖擊的脈沖響應。各變量對土地出讓沖擊的反應均是短期的，隨著觀測時期的推移逐漸衰退。受土地出讓正向沖擊的影響，土地價格立即表現出負向反應，隨后這一影響逐漸減弱并降至0，說明土地出讓沖擊對土地價格會產生短期的負效應，這一效應約持續3年，3年后，在不受其他沖擊的情況下，土地價格將保持平穩。土地供給增加、價格降低，提高了公眾的投資熱情，故投資表現出0.01-0.02個單位的正向反應，但該趨勢在15期左右即降為0，后期在0左右波動。此外，消費、產出也對正的土地出讓沖擊作出了一定程度的正向反應，且隨著時間推移逐漸減弱。

（二）方差分解

在此基礎上，對土地價格及宏觀經濟中的關鍵變量產出、消費與投資進行方差分解，根據分解結果可以識別導致宏觀經濟波動的主要沖擊。

從方差分解的結果可以看出，對于土地價格的波動，技術沖擊在首期對其解釋力度較大，達到87.59%，然而到了第4期時，技術沖擊的解釋力度銳減到58.28%，與此同時，土地出讓沖擊解釋能力從首期的4.63%增加到34.21%，而土地需求的沖擊則基本保持在7%～9%的水平，說明短期內土地出讓沖擊對我國土地價格具有一定的影響力，地方政府參與土地市場的行為對土地價格的波動具有很強的解釋力，是導致土地價格波動的重要因素。三種沖擊對消費波動的解釋力度基本穩定，且技術沖擊解釋了90%左右的波動，說明居民消費波動對來自土地市場的沖擊敏感性較低。值得關注的是，短期內土地需求沖擊解釋了92.83%的投資波動，雖然隨著觀測時間推移，伴隨著技術沖擊影響的增加，這一解釋力度逐漸下降，但這一現象仍可反映出投資對來自土地市場沖擊的敏感性。由于消費、投資是構成產出的主要變量，對二者波動原因的分析也有助于理解各個沖擊對產出波動影響的機制與路徑，技術沖擊解釋了88%左右的產出波動，隨著觀測期間的推移，其解釋力度也趨于穩定;而土地需求沖擊則可以解釋10%的產出波動，說明土地市場沖擊尤其是來自土地需求的沖擊在中國宏觀經濟波動中發揮了重要作用。

五、結論與政策建議

本文以中國的土地財政與宏觀經濟波動為研究對象，研究二者之間的動態關系和傳導機制。首先通過研究土地市場的重要變量——土地價格與宏觀經濟變量之間的關系，發現土地價格是土地政策影響宏觀經濟的傳導渠道。隨后以動態隨機一般均衡模型為框架，構建了一個封閉經濟環境下的三部門理論模型，考慮到中國特殊的土地財政政策，在傳統模型中增加了地方政府部門，并增加土地價格變量作為內生變量，引入土地需求沖擊、土地出讓沖擊，在模型中反映出土地財政模式下地方政府參與土地市場的行為及其對宏觀經濟變量的作用機制。研究表明，土地出讓收入構成地方政府財政的主要收入來源，地方政府的土地財政行為也對我國土地市場以及宏觀經濟波動產生重要影響。

首先，以土地價格為傳導渠道，土地財政和宏觀經濟發展之間存在互相作用和影響。一方面，土地財政模式造成了地方政府通過增加土地供應滿足不斷增長的土地需求，促進宏觀經濟的迅速發展;另一方面，宏觀經濟的增長帶動土地市場的繁榮，不斷增加的土地需求拉動土地價格的上升，為土地財政的發展創造條件。

其次，現有的土地財政模式難以可持續發展的原因在于土地需求帶來的強烈沖擊，地方政府的土地財政行為會加劇土地需求沖擊對土地市場和實體經濟的波動，不利于宏觀經濟的穩定運行;從另一方面看，土地的供給政策也為地方政府提供了調控的工具，通過研究制定具體的政策規則，可以調控土地市場的良性運作，促進區域經濟的健康發展。

再次，在短期內，土地財政政策對地方經濟發展能夠起到一定的促進作用，但是從長期來看，經濟發展更多地依賴于技術進步和產業升級，地方政府過度依賴土地財政會加大宏觀經濟波動的風險，不利于經濟的長期穩定增長。

針對本文的分析與結論，提出以下政策建議：

首先，在完善土地市場機制的同時增強供地計劃的科學性。土地市場是中國市場經濟體制的重要一環，市場機制越完善，市場配置資源的效率就越高，土地價格波動也會越小。而提高計劃的科學性有利于土地價格的穩定和宏觀調控目標的實現。地方政府應該制定中長期供地計劃，并根據用地需求變化適時調整供地量，避免供地行為本身造成市場波動，通過預期土地價格及宏觀經濟的波動幅度，適時適度地進行調控，促進經濟穩定向好發展。

其次，投資對來自土地市場的沖擊尤其是土地需求沖擊具有極強的敏感性，且投資與當期產出及未來的產出關系密切，因此，應從調節土地市場需求方面調節投資波動，并進一步調控宏觀經濟的波動，例如面對房地產的剛性需求，由政府主導，促進廉租房的建設是調控土地市場需求的有效手段。

最后，地方政府的土地財政行為與其政策激勵密切相關，適時調整和完善現有的分稅體制，中央政府更多地讓利于地方，從而改變地方政府過度依賴土地買賣去獲取地方財政收入的情況;同時引入房地產稅、允許地方政府發行專項債券等措施，為地方政府提供可用于城市基礎設施投資的預算內財政收入來源，削弱土地出讓收入動機，有利于土地市場發揮自我調節作用，進而促進宏觀經濟穩定發展。

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（責任編輯：王鐵軍）