中緬跨境勞務(wù)合作探析

李純瑜 黃杰忠

摘 ?要：“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施為臨滄大開放、大繁榮帶來(lái)了新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。臨滄市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、口岸的開放吸引了大量緬籍邊民入境務(wù)工，中緬跨境勞務(wù)合作規(guī)模擴(kuò)大趨勢(shì)明顯。但由于目前跨境勞務(wù)合作制度不健全、中緬跨境勞務(wù)市場(chǎng)不完善、管理和服務(wù)形式滯后帶來(lái)的勞工問題也逐漸凸顯，對(duì)邊境地區(qū)的安全穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成阻礙。規(guī)范中緬跨境勞務(wù)合作將有利于促進(jìn)邊疆地區(qū)的和諧穩(wěn)定、解決邊疆地區(qū)用工短缺的問題、生成邊疆中小企業(yè)優(yōu)勢(shì)、推動(dòng)“民心相通”升級(jí)。筆者認(rèn)為學(xué)習(xí)優(yōu)秀范例推進(jìn)中緬跨境勞務(wù)合作協(xié)議達(dá)成，利用新媒體新技術(shù)創(chuàng)新跨境勞務(wù)管理與服務(wù)，健全跨境勞務(wù)合作法律法規(guī)是解決中緬跨境勞務(wù)合作的必要途徑。

關(guān)鍵詞：臨滄市 ?中緬 ?跨境勞務(wù)合作 ?邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易

中圖分類號(hào)：F249 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2020）08（c）-0254-03

Abstract： The implementation of the“Belt and Road”national strategy has brought new opportunities and new challenges to Lincangs great opening and prosperity. The rapid economic development of Lincang City and the opening of ports have attracted a large number of Burmese border immigrants to enter the country to work， and the scale of China-Myanmar cross-border labor service cooperation has clearly expanded. However， due to the current imperfect cross-border labor cooperation system， the imperfect China-Myanmar cross-border labor market， and the labor problems caused by the lagging management and service forms， it also gradually highlights the obstacles to the security and stability of the border areas and social and economic development. Regulating China-Myanmar cross-border labor service cooperation will help promote harmony and stability in the border areas， solve the shortage of labor in the border areas， generate the advantages of small and medium-sized enterprises in the border areas， and promote the upgrade of "community among people". The author believes that learning excellent examples to promote the conclusion of China-Myanmar cross-border labor service agreement， using new media and new technologies to innovate cross-border labor service management and services， and improving cross-border labor service cooperation laws and regulations are the necessary ways to resolve China-Myanmar cross-border labor service cooperation.

Key Words： Lincang city; China-myanmar; Cross-border labor service cooperation; Border economics and trade

1 ?臨滄市中緬跨境勞務(wù)合作大有空間

1.1 地緣優(yōu)勢(shì)

臨滄市國(guó)境線長(zhǎng)290余公里，擁有3個(gè)口岸。其中，耿馬縣清水河口岸是國(guó)家級(jí)一類口岸和緬甸撣邦第一特區(qū)相接，鎮(zhèn)康縣南傘口岸是國(guó)家級(jí)二類口岸和緬甸果敢陸地相連，滄源永和口岸為國(guó)家級(jí)二類口岸。全市有13個(gè)邊民互市點(diǎn)，9條通緬公路和19條邊貿(mào)通道，清水河口岸到緬甸皎漂港直線距離900km。

1.2 臨滄市鐵路建設(shè)全速推進(jìn)

隨著“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，臨滄市鐵路建設(shè)圍繞加快構(gòu)建由昆明通往南亞東南亞和印度洋的“燕型”鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，其中以大理至臨滄通道、臨滄至普洱通道為燕翼。中緬國(guó)際通道大理至臨滄鐵路為國(guó)家I級(jí)單線電氣化鐵路，全長(zhǎng)202km，時(shí)速160km，將有利改善滇西南區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系、發(fā)展沿線經(jīng)濟(jì)。

1.3 國(guó)家級(jí)臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)加速

2013年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在臨滄市設(shè)立邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)原名耿馬（孟定）邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，分為孟定核心園區(qū)、南傘園區(qū)和永和園區(qū)，處在西南開放的前沿窗口。2019年“緬甸大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園”落戶邊合區(qū)，該項(xiàng)目以跨境旅游、進(jìn)出口加工、電子商務(wù)等產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，吸引緬甸高校學(xué)生、國(guó)內(nèi)緬籍留學(xué)生入園創(chuàng)業(yè)，將進(jìn)一步推進(jìn)中緬跨境合作。

1.4 國(guó)內(nèi)外合作步伐加快

近年來(lái)，臨滄市充分發(fā)揮“亞洲微電影藝術(shù)節(jié)”“中緬邊境貿(mào)易交易會(huì)”等平臺(tái)作用與緬甸各方建立了長(zhǎng)期聯(lián)系。雙方在教育、文化、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域的交流與合作取得了初步成果。例如，自2011年起，已連續(xù)成功舉辦了9屆臨滄邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交易會(huì)。臨滄國(guó)家級(jí)邊合區(qū)入駐企業(yè)共201戶，其中，緬甸客商23戶，招商引資實(shí)際到位資金累計(jì)完成708.6億元。目前臨滄市有29戶企業(yè)在緬北地區(qū)投資經(jīng)商，雙方共同在緬北地區(qū)建設(shè)300萬(wàn)畝“緬北農(nóng)業(yè)綜合合作開發(fā)區(qū)”，目前已建成特色產(chǎn)業(yè)基地120萬(wàn)畝。

2 ?規(guī)范中緬跨境勞務(wù)合作的意義

2.1 促進(jìn)邊疆地區(qū)和諧穩(wěn)定

由于過(guò)去一段時(shí)間相關(guān)法律法規(guī)和管理制度滯后，辦證難，再加之臨滄經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與緬北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)落后和軍事相沖突，大量緬甸邊民非法入境、非法居留、非法就業(yè)成為影響邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定的重要隱患，給邊疆地區(qū)的社會(huì)管理與治安保障帶來(lái)諸多不利因素。例如，截止到2020年4月，臨滄市破獲偷越國(guó)（邊）境刑事案件63起。因此，促進(jìn)臨滄市中緬跨境勞務(wù)向合法化、規(guī)范化發(fā)展，將有效遏制非法務(wù)工、非法用工，有利于促進(jìn)邊疆地區(qū)安全維穩(wěn)工作。

2.2 有利于解決邊疆地區(qū)用工短缺問題

邊境地區(qū)的規(guī)模以上工業(yè)總量較小、結(jié)構(gòu)較為單一、工資待遇相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)較低，因此全市大部分農(nóng)村的勞動(dòng)力紛紛選擇到北上廣等發(fā)達(dá)地區(qū)打工。隨著臨滄市制糖企業(yè)、茶葉產(chǎn)業(yè)、餐飲服務(wù)行業(yè)、建筑工地、農(nóng)業(yè)合作領(lǐng)域的發(fā)展，對(duì)勞動(dòng)力需求擴(kuò)大，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)上都普遍缺乏勞動(dòng)力。開展中緬跨境勞務(wù)合作合法化、規(guī)范化，將為臨滄地區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)振興助力，實(shí)現(xiàn)民生富強(qiáng)。

2.3 發(fā)揮人口紅利作用生成邊疆中小企業(yè)優(yōu)勢(shì)

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2019年11月份，全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格同比上漲4.5%，這意味著企業(yè)用工成本正在逐年增加。積極開展臨滄中緬跨境勞務(wù)合作，分享緬甸用工成本低、勞動(dòng)能力強(qiáng)的“紅利”。同時(shí)，緬甸政府也看到了本國(guó)人口的潛力，積極采取措施。這些都將鼓勵(lì)和促進(jìn)臨滄企業(yè)雇傭緬籍務(wù)工人員。降低用人成本，成為邊境中小企業(yè)的一大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，一旦臨滄市中緬跨境勞務(wù)合法化、規(guī)范化，也將減少企業(yè)的用工風(fēng)險(xiǎn)和管理成本。

2.4 推動(dòng)“民心相通”升級(jí)

臨滄市不斷改進(jìn)《臨滄市外籍人員入境就業(yè)（務(wù)工）管理暫行辦法》工作中遇到的困難和問題，成立外籍人員服務(wù)管理中心，引導(dǎo)入境就業(yè)（務(wù)工）外籍人員積極辦理有關(guān)證件，推進(jìn)入境務(wù)工合法化規(guī)范化，保證臨時(shí)居留證、健康證、務(wù)工登記證的三證齊全。例如鎮(zhèn)康縣通過(guò)“一站式服務(wù)，一個(gè)二維碼識(shí)身份”為外籍人員入境務(wù)工提供全面的服務(wù)保障。隨著臨滄市中緬跨境勞務(wù)合作更加規(guī)范，臨滄與緬甸在政治互信上將更加的深入，人文交流更加的廣泛。

3 ?緬甸籍人員在該市的現(xiàn)狀

3.1 在臨甸籍人員人口結(jié)構(gòu)

在臨緬甸籍人員主要以通婚、經(jīng)商和務(wù)工三大部分構(gòu)成。該市與緬甸撣邦北部的果敢、佤邦和滾弄地區(qū)接壤，邊民跨境通婚自古就有，隨著臨滄經(jīng)濟(jì)不斷繁榮，中緬兩國(guó)人員交往更加頻繁，通婚人數(shù)逐年增長(zhǎng)。根據(jù)臨滄市民政局最新一項(xiàng)報(bào)告，自2010年至2017年5月底，全市已辦理緬甸公民與該市公民結(jié)婚登記手續(xù)4614例。根據(jù)臨滄市人大常委會(huì)調(diào)研報(bào)告中顯示全市邊民婚姻辦證率僅為41%，該市公民與緬甸邊民通婚人數(shù)以平均每年69%的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)。根據(jù)《中國(guó)口岸年鑒》云南省境內(nèi)緬籍務(wù)工人員中文盲占23.81%，小學(xué)學(xué)歷占28.57%，初中學(xué)歷占30.95%，高中學(xué)歷占14.29%，僅2.38%的緬籍勞動(dòng)力具有大專及以上學(xué)歷，而來(lái)臨務(wù)工的緬甸籍人員大多數(shù)文化水平偏低，幾乎80%的人在小學(xué)層次以下，且文盲約占總?cè)藬?shù)的58%。

3.2 該市緬甸籍人員入境渠道和從事行業(yè)

臨滄市與緬甸接壤邊境線長(zhǎng)290.79km，因無(wú)天然屏障，雙邊人員出入境隨意性大，非法出入境管控難度大。他們主要依托親戚或朋友介紹入境務(wù)工，受季節(jié)性用工影響，緬籍人員流動(dòng)性強(qiáng)，人數(shù)波動(dòng)大，持護(hù)照辦理正規(guī)手續(xù)來(lái)臨務(wù)工就業(yè)的較少。根據(jù)臨滄市人社局相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2019年6月15日，緬籍人員服務(wù)管理中心共辦理入境居留證備案僅641人，持證入境居留265人?？缇硠?wù)工緬籍人員以女性為主，他們以從事甘蔗和玉米收運(yùn)為主，用工地多為糖廠及農(nóng)業(yè)耕地區(qū)域，還有少數(shù)涉及建筑、餐飲、家政及個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶，據(jù)報(bào)道，每年會(huì)有5萬(wàn)人到臨滄市內(nèi)砍甘蔗。

4 ?中緬跨境勞務(wù)合作困境兩大因素

4.1 跨境勞務(wù)合作制度不健全

臨滄市現(xiàn)行《臨滄市外籍人員入境就業(yè)（務(wù)工）管理暫行辦法》是通過(guò)借鑒了德宏州和保山市的經(jīng)驗(yàn)做法制定出來(lái)的。按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，跨境務(wù)工人員工作資質(zhì)低于外國(guó)人在華就業(yè)的有關(guān)規(guī)定，可通過(guò)邊境證進(jìn)入中國(guó)。此外，現(xiàn)有的外籍務(wù)工人員需辦理邊境通行證、健康證、就業(yè)證、居住證才能入境務(wù)工，引進(jìn)流程繁瑣。同時(shí)，對(duì)緬籍務(wù)工人員管理需涉及公安、人社、商務(wù)、衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)管、入境邊防檢查等多部門。

4.2 市內(nèi)中緬跨境勞務(wù)市場(chǎng)不完善

臨滄市的跨境勞務(wù)合作市場(chǎng)規(guī)?，F(xiàn)還尚未成形。一方面由于中緬雙方未簽署正式的跨境勞務(wù)合作協(xié)議，不能形成有組織的、成規(guī)模、雙向的勞務(wù)流動(dòng)。另一方面由于市場(chǎng)規(guī)劃起步較晚，各個(gè)管理職能機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分工不明確，勞務(wù)服務(wù)系統(tǒng)要素還未全面建立，因此一個(gè)規(guī)范有序的跨境勞務(wù)市場(chǎng)還未形成。例如，企業(yè)招聘信息與務(wù)工人員求職不能準(zhǔn)確對(duì)接，聘用機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)不明晰導(dǎo)致不能合法用工和規(guī)范管理，邊民務(wù)工權(quán)益得不到很好的保障。

5 ?對(duì)臨滄市中緬跨境勞務(wù)合作的建議

5.1 學(xué)習(xí)優(yōu)秀范例因地制宜

紅河州、德宏州在跨境勞務(wù)合作模式、“開放試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)中積累了大量對(duì)內(nèi)對(duì)外開放經(jīng)驗(yàn)，也培育了一批熟悉開放與發(fā)展、先行先試的企業(yè)和管理人才，可以多交流，組織相關(guān)企業(yè)和事業(yè)人員交流互訪，在此基礎(chǔ)上參考學(xué)習(xí)他們的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)探索符合自身沿邊開放的新機(jī)制、新路徑、新模式。

5.2 推進(jìn)中緬跨境勞務(wù)合作協(xié)議達(dá)成

推進(jìn)邊境兩國(guó)地方政府簽訂跨境勞務(wù)的合作協(xié)議，建立長(zhǎng)效的合作關(guān)系，確保邊境地區(qū)安全穩(wěn)定，有效遏制“三非”人員，利用緬甸尤其是緬北地區(qū)閑置的勞動(dòng)力，解決企業(yè)“用工荒”問題，通過(guò)正規(guī)渠道輸入國(guó)境內(nèi)，用好人口紅利，實(shí)現(xiàn)共商、共監(jiān)、共管。

5.3 健全跨境勞務(wù)合作法律法規(guī)

目前，臨滄市試行的是《臨滄市外籍人員入境就業(yè)務(wù)工管理暫行辦法建議》，建議專門制定針對(duì)跨境邊民務(wù)工人員的《臨滄市邊民跨境務(wù)工管理暫行辦法》，為緬籍邊民和地方企業(yè)提供相應(yīng)的雙向法律保障。暫行辦法可在臨滄市邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（耿馬縣）先行試點(diǎn)試行，往后推廣到鎮(zhèn)康縣、滄源縣。

5.4 利用新媒體新技術(shù)創(chuàng)新跨境勞務(wù)管理與服務(wù)

運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新媒體、新技術(shù)、新手段，構(gòu)建跨境勞務(wù)智能管理與服務(wù)系統(tǒng)，打造以信息化為標(biāo)桿的跨境務(wù)工人員信息平臺(tái)，解決跨境務(wù)工人員登記、統(tǒng)計(jì)、管理的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，使跨境勞務(wù)市場(chǎng)與公安、人社、檢疫、衛(wèi)生等部門信息聯(lián)網(wǎng)，形成片區(qū)互鏈、交流互動(dòng)、數(shù)據(jù)互通的局面。開發(fā)手機(jī)APP將管理職能部門宣傳知識(shí)和企業(yè)用工信息以可視化、傳播互動(dòng)的形式展示和解讀并及時(shí)推送，讓用工企業(yè)、跨境務(wù)工人員可以實(shí)時(shí)、快速、便捷地從平臺(tái)上獲取相關(guān)信息和知識(shí)，打造跨境勞務(wù)管理與服務(wù)人工智能系統(tǒng)，推動(dòng)跨境勞務(wù)管理與服務(wù)邁向智能化新時(shí)代。

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