淺談公共租賃住房發(fā)展的制度構建和法律保障

袁建波

摘要：近年來，全國各地加大力度建設公共租賃房（以下簡稱公租房），一大批城市中低收入群體住房困難群眾的住房條件得到改善，取得了良好的經濟、社會效益，但是，公租房發(fā)展時間較短，在公租房大力發(fā)展的同時，相關的制度和法律還不夠完善，導致公租房在建設和管理過程中面臨一些困難，本文就從公租房發(fā)展面臨的困難出發(fā)，探索在依法行政的體系之下公租房建設和管理的制度構建和法律保障。

關鍵詞：公共租賃;住房發(fā)展;制度構建;法律保障

一、對公租房的概述

公租房作為政策性保障房，是在法律規(guī)定的情況下，主要由各級政府或其授權組織、國有企業(yè)負責開發(fā)建設，在設計上遵循限定面積和限定戶型的原則，收取低于市場一般租賃水平的租金，嚴格準入保障對象，主要針對城市中低收入家庭而提供的住房。其主要面向剛畢業(yè)的大學生、外來務工人員等人群，他們買不起高價的商品房，因此由政府建立社會保障房，解決這一社會“夾心層”的住房問題。

二、我國現行公租房法律制度存在的問題

（一）未能制定統(tǒng)一的住房保障基本法

到目前為止，我國尚無一部統(tǒng)一的綜合性住房保障法律。各地在設定公租房的建設和管理運行方式也不一致，導致了各自為政的多種形式，執(zhí)行的效果不甚理想。重慶、上海、深圳等地都出臺了公租房管理辦法，但是各地對保障對象、準入標準、監(jiān)督機制等的規(guī)定都不統(tǒng)一，難以形成全國的整合機制，保障流動性人口享受統(tǒng)一標準的公共租賃權。

（二）未能明確地方政府建設公租房的法律責任

在國家對保障性住房日益重視的情況下，全國各地都在大規(guī)模開展公租房建設，重慶、上海等地建設較多，重慶市累計開工建設并投用公租房22.5萬套;上海市累計開工建設5800萬平方米保障性住房。我們可以看出，積極進行公租房建設的只是幾個特大城市，而其他許多中小城市對于建設公租房并不積極，究其原因除了資金籌措等困難外，地方政府更多傾向于將土地用于商品房開發(fā)，賺取土地出讓金，不愿進行公租房等保障性住房建設。從行政學角度分析，政府職能不明確，缺乏能夠統(tǒng)一指揮的政府部門，由此可見，公租房的建設不能僅依靠地方政府的自覺性，更需要在法律制度上明確地方政府承擔公租房建設的法律責任。

（三）缺乏新型融資機制保障公租房融資

我國公租房建設資金方面存在的問題是主要依靠政府出資，社會資金參與度不高。盡管政府采取了鼓勵保障房建設投資基金和社保基金參與融資以及出臺鼓勵民間資本參與投資公租房的規(guī)范性文件等措施，但是由于公租房的融資機制不健全，未能合理協(xié)調投資者的利益訴求，特別是沒有將制度規(guī)定提升到法律層面，公租房的融資渠道拓展問題難以得到國家法律制度的有力保障。

（四）公租房行政處罰缺少法律規(guī)定

目前，對于承租戶違反合同約定的情形，法律未能明確查處違反公租房約定的執(zhí)法主體，同時哪些情形需要作出處罰，也沒有法律作出規(guī)定。而在現實中，公租房管理機構與承租戶之間發(fā)生糾紛，一是有關公租房的申請核準和配租的糾紛，二是有關公租房承租和購買的合同糾紛，公租房管理機構與承租戶之間究竟是民事法律關系還是行政法律關系，法律未能明確，導致人民法院在涉及公租房糾紛案件的司法審判中遇到重重困難。除此，公租房管理機構未成立專門的執(zhí)法部門行使行政處罰權，查處違反公租房管理制度的違法情形，導致公租房管理機構在現實中存在無權執(zhí)法和越權執(zhí)法的情形。

三、完善公租房法律制度的思考

（一）立法規(guī)定統(tǒng)一的住房保障制度

從目前來看，制定《住房保障法》已經成為完善住房保障制度的一個重要規(guī)劃。只有通過國家立法的方式確立我國公租房的建設與管理，才能將公租房的建設與管理納入法治軌道，用法律來保障中低收入群體的居住權，才能使公租房的發(fā)展能達到理想的社會效果。

（二）用制度建立政府責任

國家應當用制度來保障公租房建設責任落實，上級政府應當將下級政府公租房建設作為年度考核標準，對未能完成公租房建設任務的政府責任人給予處罰;實行問責制，各級地方黨委應當監(jiān)督本級人民政府公租房建設情況，對于怠于履行職責的地方政府，應當提請相關部門予以問責。加強人大監(jiān)督，人民代表大會應當對同級政府的人大工作報告予以監(jiān)督，監(jiān)督政府在公租房建設領域的履職情況，人大代表可以通過定期走訪調查的方式監(jiān)督公租房建設和管理情況。省級人民政府應當制定本地區(qū)公租房建設管理辦法，用于指導轄區(qū)政府的公租房建設與管理，同時，省級人民政府應當將每年各地公租房建設情況作為政府責任予以監(jiān)督落實，確保公租房建設、管理的正常運行。

（三）用制度拓寬融資渠道

從前期來看，政府的財政支持應當是公租房建設資金來源的主要渠道，特別是在公租房運營機構所需要的資本金方面，往往需要政府的出資作為基礎。其次是建立公租房公益基金。公租房公益基金主要來源于社會捐贈和福利彩票收益。從社會福利彩票中提取適當比例，專項用于公租房建設，符合“取之于民，用之于民”的宗旨。再次就是完善商業(yè)銀行貸款、證券化融資體系，通過在公租房管理機構的運行下，通過預期收益抵押貸款方式將公租房未來一段時期利潤作為抵押，向商業(yè)銀行貸款;通過 PPP 融資制度，引導社會企業(yè)投資公租房，將公租房未來一段時間收益讓渡給投資人，建立良好的資金投資良性循環(huán)系統(tǒng)，既保障投資人的利益又保障公租房的正常運行，形成多渠道的融資方式。

（四）用制度保障公租房的分配公平

公租房是否分配公平，關系到社會民生和社會公平，同時也是評價公租房建設是否成功的決定標準。中央做出規(guī)定，強調要確保公租房的分配公平，防止公租房成為“權力房”。具體而言，國家應從立法層面規(guī)定公租房的保障對象，確保保障對象的公平性。立法在確立保障對象時，應當主要考慮城鎮(zhèn)中低收入家庭人群、新就業(yè)的大學畢業(yè)生、機關企事業(yè)單位新近就業(yè)暫時無購房支付能力的人員、外來務工人員以及因房源不足尚在輪后期的人員，同時要求各省市的保障對象一致。

在合理確定了保障對象之后，重點就是如何保障分配的公平。筆者認為，要保障分配的公平，應當將分配過程進行信息公開，一是應當公布公租房房源信息，對于公租房的規(guī)劃信息、現有房源、已申請房源等進行公開。二是對配租過程全程公開，并接受監(jiān)督。公租房管理機構應當將申請公租房的基本條件和相關材料公布于眾，然后進行搖號配租，搖號過程應當全程公開并采取媒體現場直播，并邀請人大代表、政協(xié)委員參與監(jiān)督。三是要對入住公租房的人員予以公示，接受社會監(jiān)督。四是建立年審制度，對已經入住公租房的人員，公租房管理機構應當每年對其進行年審，審核其是否還具有居住資格，確保公租房分配的公平性。五是完善動態(tài)監(jiān)測抽查機制，公租房管理機構除了每年對入住公租房人員進行年審之外，還要不定期對入住人員進行網上抽查和實地調查，監(jiān)督入住人員的資格和是否具有轉租、轉借等違規(guī)行為。

（五）完善行政處罰和糾紛解決機制

現實中，公租房管理機構在查處承租戶的轉租等違規(guī)行為時，面臨法無授權、無權處分的境地，因此法律應當授權公租房管理機構行政處罰權，明確規(guī)定行政處罰權限和范圍，公租房管理機構應當建立專門的執(zhí)法機構，查處行政相對人的違法違規(guī)行為，規(guī)范行政執(zhí)法權，建立長效的行政處罰監(jiān)督機制。

公租房制度是一個以保障為目的的制度，承租人的合法權利必須得到保障，因此必須通過法律明確公租房管理機構與承租人的法律關系，明確雙方發(fā)生糾紛時的解決途徑。筆者認為法律應當明確將公租房租賃合同定性為行政合同，原因是公租房未來的發(fā)展趨勢必然走行政管理路線，其次是公租房租賃合同不能協(xié)商自治，具有明顯的行政色彩;最后是因為只有立足于行政合同，公租房管理機構才有“發(fā)出清退違規(guī)住戶決定”的行政執(zhí)法依據。