區縣級平臺公司的市場化轉型研究

朱斌

摘 要：區縣級平臺公司由于社會公共事業、基礎設施建設等基層事權任務繁重，市場化轉型基礎薄弱等方面的原因，在平臺公司轉型升級的浪潮中起步較晚，市場化轉型尚未邁出實質性步伐。本文分析了江蘇省區縣級平臺公司的客觀情況和市場化轉型存在的一些共性問題，提出要解決區縣級平臺公司運行和管理中存在的種種問題，市場化、實體化轉型迫在眉睫。區縣級政府要大力支持平臺公司轉型發展，注入優質資產資源，實行政企分開，幫助平臺公司建立起符合現代企業制度的法人治理結構。區縣級平臺公司要明確功能定位和業務布局，加強債務管理，推進投融資體制創新，真正成為獨立運作的市場主體，才能在國企改革的大背景下不辱使命，成為縣域城鎮化建設和鄉村振興的重要力量，完成地方政府和人民賦予的推進經濟發展、提升人民生活質量的重大使命。

關鍵詞：區縣級平臺公司? 共性問題? 市場化轉型

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）10（a）--02

自2014年發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）文件以來，中央政府及各部門出臺了一系列監管政策以及相關配套文件，融資平臺公司傳統運行方式難以為繼，行業政策倒逼平臺公司轉型升級如火如荼地開展。江蘇省省級平臺公司早在2014年43號文出臺以后就開始了國有資產整合重組的步伐，實行集團化、市場化、實體化運作。

近幾年，省級平臺公司的主營業務已從傳統的城投類業務向產業投資、進出口貿易、文化傳媒、體育教育等領域延伸拓展，轉型升級更注重在業務板塊拓展、集團化管控、現代企業制度完善等方面進行市場化提升。而江蘇省區縣級平臺公司由于社會公共事業、基礎設施建設等基層事權任務繁重，市場化轉型基礎薄弱等方面的原因，在轉型升級的浪潮中起步較晚，很多區縣級平臺公司還充當著政府職能部門的角色，市場化轉型尚未邁出實質性的一步。

1 區縣級平臺公司市場化轉型存在一些共性問題

1.1 體制機制有待優化，運營能力水平差異大

區縣級平臺公司成立時間不長，發展速度和質量存在較大差異，其發展狀況不僅與國家金融政策和國內外經濟環境密切相關，同時與所處地區的經濟發展水平和經濟大環境密不可分。本省經濟社會發展水平存在南北差異，區縣級平臺公司運營能力和機制體制也存在較大差異，經濟發達地市的區縣平臺公司能很好地和當地經濟融合發展，更加直接地面對市場競爭，具備較強的經營實力和市場化融資能力;而經濟欠發達區縣的平臺公司受經濟發展水平的限制，在發展過程中普遍積累了一些歷史遺留問題，受當地政府行政指令影響大，機制體制僵化、產權關系不清、市場化理念缺乏，企業化、市場化、實體化運營能力與發達地區有較大差距。例如隸屬于蘇州市的中新蘇州工業園區開發集團股份有限公司于2019年11月實現首發上市，旗下擁有50多家子公司，總資產超200億元，成為領先于蘇中、蘇北乃至全國區縣級平臺公司的典范，而蘇中、蘇北地區更多的區縣級平臺公司市場化轉型才剛剛起步。

1.2 政企職能不分，國資監管缺位

區縣級平臺公司往往脫胎于區縣的政府行政管理部門，在資產管理方面，國有資產散落于各國有公司、行政單位，出資人常常缺位或是越位，事權、人權、管理權混淆模糊，沒有按照出資方、經營方等現代企業管理制度進行經營管理，地方政府對國有資產存量及經營情況無法全面掌握。在經營管理方面，非經營性的行政部門重財權輕資產，不注重預算和資產管理，造成優質資源低效利用，不利于地方政府統一的預算及債務管理。在資金管理方面，平臺公司和財政投資混為一體，對投入資金缺乏監管和運作能力，造成國有投資的低效浪費。在管理人才方面，區縣級融資平臺領導一般來自于行政單位的領導，缺乏現代企業管理所需要的諸多專業人才，低效的運營體制很難吸引優秀人才加盟。

1.3 公司定位不明，“造血機制”缺乏

區縣級平臺公司受當地政府行政指令影響較大，公司功能定位不明晰，職能交叉重疊，大多承擔本地區的建設任務，有的融資平臺公司往往依賴于某個或某類政府投資項目而成立，僅僅承擔投資項目的融資職能，收入主要來源于當地財政回購和代建管理費，缺少自身業務經營收入。由于政府投資的公益性項目投入大、周期長、回款慢，加之區縣級財政分成比例低等因素，經常導致項目回購資金支付不及時，常年以應收款的形式掛在區縣級平臺公司的資產負債表上，造成平臺公司償債能力嚴重不足，缺乏后續經營的“造血機制”，極大地阻礙了平臺公司市場化轉型進程。例如，某區保障房開發有限公司主要為區級政府安置房、保障房建設而成立，項目建成后財政回購資金常年掛賬，導致該保障房開發公司資產負債率居高不下，正常經營難以為繼。

1.4 傳統融資難以為繼，存量債務消化難度大

區縣級平臺公司的資金一般都是來源于銀行貸款，投融資渠道狹窄，對銀行的依賴程度很高。平臺公司的重點基本圍繞基礎設施建設而進行，公益性基礎設施投資占據較大比重，其中絕大部分長期處于經營效益低下和缺乏現金流的經營狀態，投融資領域尚未涉及工業園區建設、扶持企業發展、支持教育、醫療衛生以及新農村建設等方面，未起到促進整個經濟社會全面發展的作用。隨著中央要求平臺公司規范化融資和政府隱性債務管理，尤其是50號文、87號文的出臺，區縣級平臺公司面臨著無法繼續承擔地方政府融資功能的政策困境，融資成本不斷升高，業務發展難度加大。例如，某區縣級平臺公司債務于2018—2022年密集到期，且很難通過區縣政府財政資金或平臺公司自身經營來有效化解，只能求助于市級政府，向市級財政借款10億元用于償還到期債務，存量債務的可持續運作成為區縣級平臺公司難以回避的難點問題。

2 強監管政策下區縣級平臺公司市場化轉型建議

要解決強監管政策下區縣級平臺公司運行和管理中存在的種種問題，平臺公司市場化轉型迫在眉睫。如何在激烈的市場競爭和嚴峻的市場環境下轉型成功，我們提出以下建議。

2.1 清理資源，注入優質資產

區縣級地區特別是經濟發展水平較低的區縣優質資產很少，而且許多區縣存在地級市、開發區與其爭奪資源的現象。因此，由區縣級政府牽頭，清理、分析、盤活、注入各類資產、資源是增加區縣級平臺公司有效資產的重要舉措。要按照“產業相近、業務相關、管理協同”的原則，通過國有企業整體轉入、股權無償劃撥、資產劃轉和置換、資產剝離、授予城市收費權、特許經營權等方式對區域內的平臺公司和國有資產進行整合重組，通過財政注入部分資本金的方式增加區縣級平臺公司資本實力，以平臺公司為主體將國有資產資源進行整體運營，產生經營現金流和國有資產運營收益。

2.2 明確定位，推動市場化轉型

區縣級平臺公司必須剝離政府融資職能，不再受地方政府各種或明或隱的擔保，政企關系更加明確，發展定位更加明晰，加快進行實體化、市場化轉型。在清理、整合、重組現有資產資源的基礎上，根據自身能力和區縣當地資源稟賦以及產業發展狀況，憑借其政府背景優勢，圍繞當地產業鏈延伸和構建多元化業務布局，積極涉足和探索如金融、房地產、資產運營、文化旅游、產業投資等經營性業務，增強造血機能，實現多元化布局和可持續發展。同時，區縣級平臺公司可以利用擁有地方國有資產資源的優勢，進一步加大與各類社會資本合作，采用股權合作、聯合開發、混合所有制改革等多種方式，引進社會資本參與經濟建設，取長補短、相互促進、共同發展，助力平臺公司業務多元化布局。

2.3 法人治理，規范內部經營機制

區縣級平臺公司要從機制體制上建立起現代企業制度，堅持以董事會為核心的法人治理結構，逐步建立起股東會、董事會、監事會、經營管理層各負其責的制衡關系，規范各層級公司的業務管控和權限設置，規范平臺公司“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目建設和大額資金運轉）決策程序，強化董事會在公司治理中的決策和監督執行功能，落實經營層實施公司管理的職權，推動完善以業績為導向的內部薪酬分配制度，逐步建立“員工能進能出、管理人員能上能下、收入能增能減”的激勵機制，加大對各類人才的吸引力。

2.4 政企分開，構建國資監管體系

區縣級平臺公司要按照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的要求，明確區縣政府與平臺公司權責分工和權責界面，根據重大事項決策機制及出資人權限將平臺公司所有權與經營權分離，構建以管資本為主的國有資產監管體制。由區縣級國有資產管理機構（一般為國資委或國資局）行使國有資本出資人職責，圍繞增強企業活力、提高效率，充分發揮公司黨委會、董事會、班子會、職代會、監事會的經營決策作用。國資監管部門負責落實推進績效管理，建立科學合理的平臺公司績效考核體系，實施分類管理、分類考核，突出特點和特色。

2.5 債務管理，推進投融資創新

區縣級平臺公司要全面清理核實存量債務余額，分清經營性債務、政府債務和隱性債務，合理劃分區縣級政府與平臺公司的償債責任，進一步規范融資行為，不再承擔本級政府的融資功能，而是致力于自身市場化經營，增加經營性現金流，拓寬經營性項目市場融資渠道。同時，推動區縣級平臺公司探索PPP模式和資產證券化的創新運用，形成“借、用、還”相統一的投融資閉環體系，實現良性循環，構建核心競爭力。

未來一段時間是深入推進區縣級平臺公司改革的大好時機，要將“同業合并、突出主業”作為國資、國企改革的重要原則，加快區縣級平臺公司整合重組和市場化改革步伐。區縣級平臺公司作為新型城鎮化建設和鄉村振興的重要載體，被寄托了推進區縣經濟發展、滿足人民對美好生活向往的重大使命。通過市場化轉型獲得可持續發展能力既是自身改革需求，也是地方政府和人民賦予的責任。面對高質量發展的壓力，借助國企改革的東風，進行區域范圍內國有資產資源整合，建立政企分開的現代企業制度，全面推進實體化、市場化轉型，實現自身“造血功能”，將是區縣級平臺公司實現改革轉型的關鍵。

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