廣西融安縣石門灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革探析

杜 念

（廣西水利科學(xué)研究院 廣西水工程材料與結(jié)構(gòu)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，南寧 530023）

1 灌區(qū)概況[1]

廣西融安縣石門灌區(qū)原設(shè)計(jì)灌溉面積5.66 萬畝，有效灌溉面積4.01 萬畝。規(guī)劃灌溉面積為4.33萬畝，涉及大良鎮(zhèn)的新和村、山口村、永安村、古蘭村、大良社區(qū)居委會(huì)、和南村、龍山村等7 個(gè)行政村以及潭頭鄉(xiāng)的新林村、潭頭村、新桂村、西岸村、東相村、龍城村、紅嶺村、培村村等8 個(gè)行政村。石門灌區(qū)內(nèi)有石泯河攔河壩南干渠、北干渠、石門干渠、潭頭攔河壩干渠等4 條干渠，總長(zhǎng)62.69 km，其中：石泯河攔河壩南干渠長(zhǎng)2.08 km，規(guī)劃灌溉面積0.02萬畝；北干渠長(zhǎng)4.06 km，規(guī)劃灌溉面積0.15 萬畝；石門干渠長(zhǎng)33.13 km，規(guī)劃灌溉面積3.11萬畝；潭頭攔河壩干渠長(zhǎng)23.42 km，規(guī)劃灌溉面積1.05 萬畝。灌區(qū)現(xiàn)狀灌溉水利用系數(shù)0.460，規(guī)劃的灌溉水利用系數(shù)為0.508。

石門灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目主要水源工程共14 處，即石門水庫(kù)、六用水庫(kù)、大禾洞水庫(kù)、樹立水庫(kù)、黃江水庫(kù)、龍坪水庫(kù)、瑤除水庫(kù)、大洞水庫(kù)、龍仕嶺水庫(kù)、崩洞水庫(kù)、漲西水庫(kù)、西港塘水庫(kù)等12座水庫(kù)，以及潭頭攔河壩、里居水壩等。主要負(fù)責(zé)灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉、生活用水、發(fā)電用水等，灌區(qū)內(nèi)主要水源工程均為國(guó)有資產(chǎn)投資。

石門灌區(qū)主要由石門水庫(kù)工程管理處、大良灌區(qū)管理所、潭頭灌區(qū)管理所、大良水利站、潭頭水利站及村民合作社管理，灌區(qū)目前未收取任何水費(fèi)。

2 存在的主要問題

2.1 灌區(qū)現(xiàn)狀調(diào)查不足，家底沒有摸清

石門灌區(qū)作為中型灌區(qū)，影響范圍廣，涉及用水戶多，供水保證率高，但對(duì)灌區(qū)工程現(xiàn)狀、受益范圍、管護(hù)現(xiàn)狀、渠系情況尚未系統(tǒng)地調(diào)查整理、匯總，不利于灌區(qū)的安全運(yùn)行。為此開展石門灌區(qū)基礎(chǔ)調(diào)查工作，并以調(diào)查為基礎(chǔ)形成灌區(qū)電子圖，理清責(zé)任分區(qū)，為提高管理效率提供基礎(chǔ)。

2.2 灌區(qū)缺乏規(guī)章制度、宣傳標(biāo)識(shí)等，尚未形成規(guī)范化管理

石門灌區(qū)尚未出臺(tái)灌溉制度等科學(xué)的管理制度，現(xiàn)狀灌區(qū)供水全憑經(jīng)驗(yàn)，什么時(shí)候放多少水沒有準(zhǔn)確管理制度，致使水量浪費(fèi)較大，特別是灌溉高峰期供水緊張問題更加嚴(yán)重。灌區(qū)沒有表征灌區(qū)布置的電子地圖與沙盤，灌區(qū)內(nèi)尚未制作并樹立相應(yīng)的標(biāo)識(shí)牌。總體而言，石門灌區(qū)尚未形成規(guī)范化的管理。

2.3 計(jì)量設(shè)施缺乏

石門灌區(qū)尚未配套計(jì)量設(shè)施，灌區(qū)用水總量控制、分區(qū)管理無法實(shí)現(xiàn)；灌區(qū)供水管理上無準(zhǔn)確管理制度，粗放管理致使水量浪費(fèi)較大。針對(duì)石門灌區(qū)實(shí)際情況，配套計(jì)量設(shè)施、監(jiān)控系統(tǒng)，制定水量調(diào)配制度，合理利用灌區(qū)水資源。對(duì)灌區(qū)用水精量控制，有利于推進(jìn)灌區(qū)水價(jià)機(jī)制改革工作。

2.4 水權(quán)未明確，農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制須建立

（1）灌區(qū)部分骨干渠道水權(quán)分配尚未明確。石門灌區(qū)已辦理取水許可證，總水權(quán)已經(jīng)落實(shí)，但由于灌區(qū)內(nèi)各單位管理范圍未劃定，管理責(zé)任未理順，部分渠道水權(quán)尚未進(jìn)行明確分配，未辦理水權(quán)證等相關(guān)文件。

（2）農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制不合理[2]。石門灌區(qū)以自流灌溉為主，水利工程養(yǎng)護(hù)和維修費(fèi)主要來源于水費(fèi)，但目前灌區(qū)征收不上水費(fèi)，無法支持管理人員的正常開支及灌區(qū)維修工作，渠道出現(xiàn)老化、淤積、渠岸崩塌等現(xiàn)象，輸水能力低下，無法拿出大量資金來維護(hù)、改造灌區(qū)工程，因而灌區(qū)工程帶病、超負(fù)荷運(yùn)行。因此，必須對(duì)傳統(tǒng)的水價(jià)進(jìn)行改革。灌區(qū)水價(jià)需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化，根據(jù)依法協(xié)商的原則，制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)審核部門批準(zhǔn)執(zhí)行。

（3）尚未形成節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。石門灌區(qū)配套不齊全，加上用水戶無償用水的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，水費(fèi)收取難度大，水價(jià)改革不可能一蹴而就。石門灌區(qū)可出臺(tái)相關(guān)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)用水戶依法繳納水費(fèi)，培養(yǎng)群眾付費(fèi)用水意識(shí)，循序漸進(jìn)推進(jìn)水價(jià)改革工作。

3 改革目標(biāo)

以節(jié)水增收為目的，堅(jiān)持“以水調(diào)結(jié)構(gòu)，以水定規(guī)模，以水促發(fā)展”，堅(jiān)持水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約保護(hù)和高效利用，建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)供水管理體制和水價(jià)形成機(jī)制，維護(hù)用水者權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，促進(jìn)節(jié)約用水。優(yōu)化水資源的配置、明晰水權(quán)到合作社、細(xì)化用水管理；實(shí)行按方計(jì)量收費(fèi)；實(shí)行總量控制、定額供水；推進(jìn)階梯計(jì)價(jià)模式；以基礎(chǔ)水權(quán)為中線，節(jié)約有獎(jiǎng)、超用加價(jià)；實(shí)現(xiàn)水權(quán)流轉(zhuǎn)。

4 改革措施

4.1 水權(quán)水量控制

4.1.1 實(shí)施總量控制、水權(quán)分配

石門灌區(qū)總水權(quán)3 456.21 萬m3，按照節(jié)水優(yōu)先原則，明確石門灌區(qū)水權(quán)分配到渠道。石門灌區(qū)管理方式是直接管理，石門水庫(kù)工程管理所已實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)灌區(qū)的統(tǒng)籌管理，下級(jí)各管理單位分工明確，管理范圍、責(zé)任等權(quán)屬較為明晰。綜合管理單位和灌區(qū)骨干渠道情況，按渠道進(jìn)行水權(quán)劃分，水權(quán)分配如表1所示。

表1 項(xiàng)目區(qū)各村用水水權(quán) 萬m3

4.1.2 實(shí)施終端計(jì)量

為了實(shí)現(xiàn)灌區(qū)各田塊能夠在需要用水時(shí)供水，不需要時(shí)避免串水，保障區(qū)域水量計(jì)量準(zhǔn)確，須在各取水口設(shè)置閘門控制。根據(jù)灌區(qū)實(shí)際運(yùn)行管理需要，灌區(qū)量水應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)性、實(shí)用性、精確性、順序性等原則，科學(xué)劃分計(jì)量單元，確定計(jì)量設(shè)施布置方案。結(jié)合灌區(qū)骨干渠道、渠系建筑物改造與布置，在灌區(qū)主要水源出水口處、干支渠范圍的跨行政村交界處、支渠渠首等重要監(jiān)測(cè)點(diǎn)安裝計(jì)量設(shè)施，實(shí)行終端計(jì)量供水，以終端計(jì)量水量作為向農(nóng)戶收取水費(fèi)的依據(jù)。

充分考慮建設(shè)信息化的必要性和可行性，征求灌區(qū)管理單位意見，在石門灌區(qū)實(shí)施信息化建設(shè)，對(duì)部分閘門和計(jì)量設(shè)施實(shí)施自動(dòng)化控制和信息化建設(shè)。通過信息化手段，結(jié)合工程措施，實(shí)行計(jì)劃用水、合同用水，按方計(jì)量收費(fèi)，既可減少收費(fèi)環(huán)節(jié)搭車挪用現(xiàn)象，也可提高水費(fèi)計(jì)收的透明度，降低供水成本，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

4.1.3 實(shí)施“兩部制水價(jià)+超定額累進(jìn)加價(jià)”水費(fèi)收取方式

考慮到項(xiàng)目區(qū)以水稻為主，基本水價(jià)、計(jì)量水價(jià)按運(yùn)行成本水價(jià)計(jì)收。當(dāng)項(xiàng)目區(qū)用水量少于額定用水量時(shí)，按照普通水價(jià)計(jì)算可能不能維持整個(gè)工程的運(yùn)行維護(hù)，因此采用基本水價(jià)加計(jì)量水價(jià)的方式，在保障工程正常運(yùn)行又不增加用水戶負(fù)擔(dān)的情況下確定水價(jià)。

為了進(jìn)一步鼓勵(lì)節(jié)水，遏制浪費(fèi)，實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度，對(duì)超出定額用水的累進(jìn)加價(jià)收取水費(fèi)。石門灌區(qū)實(shí)行超計(jì)劃（定額）用水累進(jìn)加價(jià)，超定額累進(jìn)加價(jià)按照定額水量外的運(yùn)行成本水價(jià)計(jì)算，并按照水量相應(yīng)加價(jià)。超計(jì)劃（定額）累進(jìn)加價(jià)幅度實(shí)行分段累進(jìn)遞增，累進(jìn)級(jí)數(shù)分為二級(jí)。超計(jì)劃（定額）20%（含本數(shù)）以下部分的水量按基準(zhǔn)水價(jià)的50%加收；超計(jì)劃（定額）20%以上部分的水量按基準(zhǔn)水價(jià)的100%加收。

經(jīng)分析計(jì)算，石門灌區(qū)有計(jì)量設(shè)施的定額內(nèi)基準(zhǔn)價(jià)格為：終端水價(jià)0.060元/m3，其中水利工程水價(jià)0.019 元/m3，末級(jí)渠系水價(jià)0.041 元/m3，超額20%以下部分水價(jià)0.090 元/m3，超額20%以上部分水價(jià)0.120元/m3。無計(jì)量設(shè)施的定額農(nóng)業(yè)畝均用水基準(zhǔn)價(jià)格為：雙季稻58.93元/畝（補(bǔ)貼水利工程終端水價(jià)部分，最終水費(fèi)為39.48元/畝）、甘蔗26.07元/畝、其他18.13元/畝。

4.1.4 實(shí)施定額管理

以水權(quán)分配方案及水利局下發(fā)的水量包干計(jì)劃為依據(jù)，堅(jiān)持“總量控制、定額管理”相結(jié)合的原則。水權(quán)分配定額管理，根據(jù)用水總量指標(biāo)、作物種植結(jié)構(gòu)科學(xué)核定灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水總量，并將分配到水源，實(shí)現(xiàn)用水總量控制，并實(shí)現(xiàn)不同作物不同定額水權(quán)分配。

確定項(xiàng)目區(qū)內(nèi)不同作物的耗水量，確定本年度各種作物灌溉定額，灌溉定額參考同類地區(qū)數(shù)據(jù)確定，根據(jù)作物種植制度和復(fù)種指數(shù)綜合確定畝均產(chǎn)值、畝成本、畝均純收益。加權(quán)平均計(jì)算得出畝均綜合用水定額，以此為限額，實(shí)施定額用水、供水到戶、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和超額加價(jià)。

4.1.5 開展節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)

建立末級(jí)渠系節(jié)水改造獎(jiǎng)補(bǔ)基金，本項(xiàng)目利用收取水費(fèi)的利潤(rùn)以及超額提水的水費(fèi)作為節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)基金，采用回購(gòu)節(jié)約用水量的方式對(duì)節(jié)約用水的用戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。以核定的用水定額（即初始水權(quán)）為基準(zhǔn)，對(duì)用水量在控制范圍之內(nèi)的用戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。當(dāng)節(jié)約用水定額100 m3/畝以內(nèi)時(shí)，按照0.01元/m3；當(dāng)節(jié)約用水定額100 m3/畝以上時(shí)，按照0.02元/m3。獎(jiǎng)勵(lì)總額根據(jù)當(dāng)年可使用節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金進(jìn)行封頂[3]。

4.1.6 實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼

對(duì)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低的糧食作物灌溉，采取補(bǔ)貼的方式促進(jìn)糧食作物發(fā)展，補(bǔ)貼的資金來源為政府財(cái)政撥款、超額水費(fèi)等。石門灌區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：水稻作物水利工程運(yùn)行成本水費(fèi)全額補(bǔ)貼，費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)為0.019 元/m3，折合為畝均雙季稻19.45 元/畝。種植高經(jīng)濟(jì)價(jià)值作物不在補(bǔ)貼范圍內(nèi)。

4.2 管理措施

（1）主要水源、骨干輸配水系管理。灌區(qū)管理所明確水庫(kù)、引水工程、干渠、支渠斗渠等工程產(chǎn)權(quán)及管護(hù)主體與責(zé)任等。灌區(qū)下一步主要管理目標(biāo)是：做好骨干渠系水量計(jì)量工作，負(fù)責(zé)管理計(jì)量設(shè)施，協(xié)調(diào)對(duì)接管理范圍下的村民合作社（村委），合理調(diào)配用水。

（2）規(guī)范灌區(qū)管理。建立灌區(qū)運(yùn)維、灌溉管理、水量水權(quán)、統(tǒng)計(jì)上報(bào)等規(guī)章制度，規(guī)范管理灌區(qū)。

5 工程效益

廣西融安縣石門灌區(qū)通過實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，項(xiàng)目區(qū)實(shí)現(xiàn)年節(jié)水335.35 萬m3，建立健全灌區(qū)管理制度，配套完善閘門，并在重要引水口、分水口、用水管理分界斷面、用水計(jì)量斷面等處建設(shè)量水設(shè)施，并配套信息化系統(tǒng)。提高了用水戶對(duì)用水量控制、水費(fèi)收取的認(rèn)可。項(xiàng)目水權(quán)劃分到水源，并形成了合理的水價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了水權(quán)分配定額管理，用水量總量控制，促進(jìn)用水戶節(jié)約用水，減少灌區(qū)內(nèi)用水糾紛，減少水資源浪費(fèi)，灌溉條件得到改善，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益十分顯著。

6 結(jié)語

進(jìn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，完善農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策，建立反映農(nóng)業(yè)供水成本、有利于節(jié)約用水的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，探索分類水價(jià)政策與超額累計(jì)加價(jià)制度。建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼機(jī)制，優(yōu)化節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼資金來源，促進(jìn)用水戶節(jié)水實(shí)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)與定向補(bǔ)貼，為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供保障。