試析土耳其對敘利亞難民的社會福利政策變遷

摘要：近年來，敘利亞戰爭爆發后，土耳其政府面臨著安置敘利亞難民的壓力。土耳其執政黨正義與發展黨為應對近400萬敘利亞難民涌入采取了若千策略，包括權力下放、合作生產公共服務以及建立非公民群體社會福利制度。在公共選擇理論視角下，正義與發展黨不斷變化政治話語，向公眾辯護其難民福利政策的合理性。分析發現，士耳其政府制定難民政策的驅動力是維持政治權力而非人道主義關切，土耳其難民福利政策具有矛盾性。

關鍵詞：社會政策;公共選擇;敘利亞難民危機;土耳其;正義與發展黨

中圖分類號：D815.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6916（2020）15-0048-03

2011年以來，土耳其正義與發展黨（以下簡稱“正發黨”）政府一直面臨前所未有的國內國際困局。中東地區局勢日益不穩定、自身的區位特點等使土耳其成為數百萬難民遠離戰爭和暴力的避難所。同時，土耳其正面臨著經濟衰退，近400萬敘利亞難民滯留境內，引起土耳其公民普遍不滿。正發黨為外來群體提供福利和公共服務為其繼續執政帶來巨大挑戰。民粹主義是正發黨重新分配社會福利的政策和立場，正發黨通過現金轉移和伊斯蘭慈善機構擴大福利范圍，增加民眾支持基礎。可以說，正發黨利用各種手段向公眾證明其為難民制定社會政策的合理性，以此維持自已的政治權力。

一、理論框架與背景：公共選擇理論與民粹主義

根據公共選擇理論，政治過程對社會政策決策具有重要影響。“政黨是為了贏得選舉從而制定政策，而不是為了制定政策才去贏得選舉。”四在西方國家，政黨競爭的目的是為了獲得執政地位。此外，政黨還可能為非理性意識形態偏執或擔心失去議會豁免權所驅使。同樣，選民會將票投給他們認為能給自己帶來最大個人利益的候選人或政黨。選舉時期的經濟狀況對選民偏好和意愿起著重要作用。因此，公共服務和福利再分配有助于增加民眾對政黨的支持。

土耳其是選舉制國家，公共選擇理論可以用來分析正發黨政府的社會政策。可以說，正義與發展黨的社會功能僅僅是執政者個人動機如收人、權力和執政聲望的副產品。執政黨利益與其贏得選舉所采取政策之間的聯系，致使其利用社會政策以獲取民眾支持，而非實現社會平等。

從公共政策角度審視耳其政府的社會政策時，需要強調意識形態的重要性。埃爾多安及正發黨現任領導層頻繁使用伊斯蘭兄弟情義為基礎的道德話語為其福利政策辯護，即政治操縱道德話語，為特定群體實施福利政策。2002年正發黨上臺執政，開啟了土耳其以新自由主義和社會保守主義為基礎的改革進程，特別是福利分配機制從改革前的按等級結構安排轉變為更加平等有效，具有民粹主義特征。在土耳其，宗教福利機構具有更多解決社會問題的職責，這些宗教性質的福利救濟使受益者產生依賴，同時又幫助伊斯蘭意識形態獲得更多的支持。

二、敘利亞難民危機、權力下放與伊斯蘭兄弟情義話語

2011年，土耳其政府宣布開放邊界政策，成為第一個對敘利亞難民涌入做出正式回應的鄰國。土耳其保留1951年《難民公約》的地理限制，只承認歐洲“避難尋求者”的難民身份，不承認非歐洲地區的人B。因此，土其政府不對因躲避戰亂入境的敘利亞人使用“難民”一詞，而稱其為“受臨時保護的敘利亞客人”。當時，土耳其政府宣布自己是唯一負責滿足難民營中難民多樣化需求的機構，較早為難民提供醫療、教育和娛樂服務，難民營安全由土耳其安全部隊負責。

在敘利亞難民危機早期，正發黨通過“土耳其人民慷慨”為基礎的道德話語，從公共財政中為非公民群體劃撥公共服務資金。為吸引宗教人士支持，埃爾多安及正發黨成員多次強調伊斯蘭兄弟情誼。土耳其紅新月會主席特金·庫庫卡利（TekinKucukali）就表明，由于土耳其人民的同情心，土耳其紅新月會為難民營中的難民提供公共服務。然而，2012年底，人們認識到敘利亞難民危機的長期性。正發黨開始轉變態度，從招待客人的伊斯蘭道德責任轉而指責西方不提供財政支持。土耳其總理達武特奧盧曾承認土耳其的有限性，他稱如果難民人數過多，土耳其就不會接納難民，聯合國難民營應設在敘利亞境內的安全區內。

然而，土耳其正發黨政府只承認對難民營中的難民負責，沒有宣告對難民營外的難民負有任何官方責任。因此，正發黨讓公民社會組織負責救助流散到城市中的難民。由于政府缺位，公民社會組織和當地慈善機構為難民提供的重要服務盡管有補充作用，卻削弱了領土主權與國家對境內人員責任之間的正常聯系。2016年7月15日未遂政變“后，埃爾多安對國內公民社會組織的不信任加劇，大量為敘利亞難民提供服務的公民社會組織被強行關閉，公民社會不再是正發黨“滿足福利需求的關鍵舞臺”。正發黨政府開始籌備社會政策新議程，讓敘利亞難民完全成為土耳其公民。

三、合作生產服務與公民身份話語

2014年土耳其頒布的《外國人和國際保護法案》表明，敘利亞難民有權合法居留士耳其，可以獲得基本權利和服務，如公共教育、醫療和就業。這意味著土耳其公民必須與近400萬敘利亞難民共同享有公共服務，由于難民涌入，貧民窟和邊境較小城鎮人口劇增，給醫療服務帶來嚴重負擔，醫院人滿為患，當地公民抱怨敘利亞人消耗醫療資源，妨礙“真正的”權利擁有者——土耳其人——在需要時獲得服務。為緩解這種矛盾，土耳其利用歐盟資金建立敘利亞與土耳其醫護人員共同工作的移民健康中心。

非公民實體合作生產（Co-production）醫療和教育服務對土耳其未來以及敘利亞難民融入土耳其具有重要影響。2016年，埃爾多安在一次演講中透露了公民身份政策，強調這項政策對于敘利亞兄弟福祉的必要性。這一講話傳達了關鍵信息，即敘利亞人大多數是遜尼派穆斯林，土耳其認為可以適當接受其為國家公民網。然而，這種想法只有小部分有純粹伊斯蘭情感的正發黨支持者接受，多數民族主義者反應激烈。公民身份政策辯論引起的公眾反應使耳其人民熱情好客作為道德自豪感來源的政治話語陷于困頓。

2017年憲法公投和2018年大選，埃爾多安的總統權力得以鞏固，敘利亞難民的公民身份之路得以恢復。然而，土耳其的政治話語再次發生轉變，埃爾多安用自給自足取代了伊斯蘭兄弟情義。敘利亞難民可以獲得公民身份的原因在于他們沒有合法身份從事合法工作，無法為土耳其提供稅收。埃爾多安表示，如果敘利亞難民成為土其公民，至少他們有工作和獲得津貼的權利，從而實現自給自足，因此給予公民身份是為了防止其成為土耳其社會負擔。這與他以前強調的所謂伊斯蘭價值觀相矛盾。毫不奇怪，對埃爾多安及其正發黨而言，為獲得選票可以不計手段。

四、福利分配制度化與經濟利益話語

2016年，在歐盟委員會資助下，土耳其紅新月會和世界糧食計劃署發起社會融合援助計劃，該計劃由土耳其國家災害管理局協調，依靠土耳其紅新月會、家庭和社會政策部現有架構和專門知識而制定，非公民群體的社會福利分配具有了制度特征。這項計劃向居住在土耳其不同地區的100多萬未生活在難民營的敘利亞人提供現金。盡管該計劃由外部資助，但土耳其大量公民因經濟危機生活在貧困線以下，貧富差距引起了普遍不滿。

為防止土耳其發生民眾騷亂，一些與正發黨有密切聯系的公民社會代表強調發現金可以刺激地方經濟。正發黨領導的難民協會主席在其網站上對關于政府每月向敘利亞難民發放津貼的謠言做出如下回應，“社交與大眾媒體上關于敘利亞人是否享有政府救濟金的信息具有誤導性……我們認為這些未尋找來源的信息事實，上并非看起來那樣….歐盟成員國提供了實施該計劃的所有資金。敘利亞人分到錢后會促進土耳其經濟，因為他們要滿足日常基本需求，他們會購物，為土耳其人民的經濟利.益做出貢獻。”可由此可見，土耳其政府社會政策的辯護已從道德層面演變為支持選民經濟利益，但這種辯護遠遠無法反映現實。事實上，一個阿拉伯民族的市場已然在耳其建立，并繼續擴大。敘利亞難民的消費習慣與偏好使得土耳其幾乎沒有從貿易中獲得經濟利益。一項針對敘利亞難民的調查表明，58%的敘利亞難民表示，“無論如何，如果我看到我在敘利亞使用的品牌，我總是更喜歡那個。”此外，70%的敘利亞難民表示，“產品包裝上的阿拉伯文說明對我來說非常重要。”因此，在經濟衰退背景下，土耳其公民愈加將敘利亞難民視為分享稀缺資源的威脅。只要經濟危機仍在，正發黨政府向非公民群體發放福利的理由不足以防止民眾騷亂。埃爾多安意識到這一事實，出于對選舉的擔憂，他在政治話語中已不再吹噓為難民所提供的服務。

土耳其通過社會融合援助計劃重新建立了領土主權和國家責任之間的聯系，政府重新成為決定向誰分配福利的主要決策者。為贏得極端民族主義者的支持，埃爾多安不再使用最初采納的伊斯蘭兄弟情誼和道德責任話語，并在批評美國親庫爾德人的敘利亞政策的公開講話中開始將難民稱為“土耳其政府的負擔”。土耳其難民社會政策體現的“包容”或“和睦相處”的精神已經消亡，埃爾多安關于敘利亞難民的政治話語不斷強調防止在南部邊境出現一個庫爾德國家。埃爾多安甚至威脅，除非在敘利亞北部設立安全區，否則就讓敘利亞難民進入西方，這是土耳其公民和敘利亞難民兩極對立的預兆之一。

五、結語

從公共選擇理論視角觀察，土耳其正發黨為敘利亞難民提供的福利政策隨著時間推移發生變化。土耳其對敘利亞難民的社會政策話語從道德層面轉向經濟利益或自給自足，這表明土耳其對敘利亞難民的政策和做法并非利他主義，正發黨的選舉利益決定了為敘利亞難民提供的社會政策。正發黨對敘利亞難民的社會政策，正逐漸轉向“送其回國”。在當前經濟衰退陰影下，土耳其社會沖突增多不可避免，正發黨在選舉中會面臨更多挑戰，埃爾多安能否再次成功將難民危機轉化為繼續執政機會尚未可知。為爭取民意，確保選舉獲勝，正發黨有關敘利亞難民的政治話語可能會再度發生變化。

注釋：

①土耳其時間2016年7月15日晚間，土耳其武裝部隊總參謀部部分軍官企圖發動軍事政變的事件。此次持續不到24小時的未遂政變造成265人死亡，其中包括161名民眾與警察，104名叛變士兵，另有1440人受傷。2018年5月21日，土耳其西部伊茲密爾省法院判處104名未遂政變涉案人員終身監禁，其中21人被額外判處20年監禁。

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作者簡介：王云紅（1996-），男，漢族，四川安岳人，新疆大學政治與公共管理學院2018級在讀研究生、新疆大學中亞地緣政治研究中心助理研究員，研究方向為阿富汗問題、難民問題。

（責任編輯：朱希良）