檔案治理的涵義、內容與內在邏輯

李孟秋

摘要：檔案治理體系的建立以治理理論為基礎。文章通過梳理國內外治理觀，以中國治理觀為根基，吸納國外治理觀可借鑒的理念，剖析了治理理論的思想實質。以此為基礎，構建了檔案治理的認知體系，包括檔案治理的涵義，由檔案基礎業務、檔案行政管理、檔案法治化建設等基本領域與優化檔案資源體系建設、創新檔案公共服務、促進檔案數字轉型等基本目標組成的檔案治理內容和以價值創造為目標、以能力建設為前提、以多元主體參與為核心、以規則制約為保障、以效率優化為支撐的檔案治理內在邏輯。

關鍵詞：檔案治理；治理觀；國家治理；公共服務；多元主體

分類號：G270

Connotation， Content and Internal Logic of Archives Governance

——Based on Chinese and Foreign Governance Views

Li Mengqiu

（School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing， 100872）

Abstract：The establishment of archives governance system is based on governance theory. By combing the domestic and foreign governance views， taking Chinas governance view as the foundation and absorbing the reference ideas of foreign governance views， this paper summarize the ideological essence of governance theory. On this basis， the cognitive system of archives governance is constructed， including the connotation of archives governance； the content of archives governance which is consisted of three basic fields including archives basic business， archives administration and legal construction of archives， and three basic goals including optimizing archives resource system construction， innovating archives public service and promoting archives digital transformation； and the internal logic of archives governance which focus on value creation， capacity building， multisubject participation， rule restriction and efficiency optimization.

Keywords：Archives Governance； Governance Views； State Governance； Public Service； MultiSubjects

2013年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]，是治理理念納入中國國家發展政策的開端。此后，國家治理體系與治理能力的內涵與發展要義逐漸豐富，并逐漸成為各項決策的重要依據。在《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》以及《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，治理一詞分別出現24次和81次?？梢?，堅持治理理念已逐漸成為中國應對國際及國內復雜形勢的重要基礎。

檔案是國家重要戰略性、歷史性的信息資源，“是促進我國各項事業科學發展、維護黨和國家及人民群眾根本利益的重要依據”[2]。檔案工作是國家工作中不可缺少的重要一環，是必要的基礎性工作。因此，以治理思維審視檔案與檔案工作，構筑完整的檔案治理體系，成為檔案與檔案工作面臨的全新課題。2016年，國家檔案局印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中提出“加快完善檔案治理體系，提升檔案治理能力”[3]，首次出現了有關檔案治理的表述。其時，檔案治理的主要內容在于強化檔案法治化建設，構建完善的檔案法律體系。且隨著檔案治理在理論與實踐層次研究的深入，其內涵逐漸豐富，已形成較為完整的研究結構。

在國內，晏秦[4]、常大偉[5]、徐擁軍[6]等人以治理理論為基礎，對檔案治理的概念進行了界定。陳忠海[7]、金波[8]等人分別從國家、檔案事業、公民的角度論述了檔案治理的價值取向。唐一芝[9]、常大偉[10]、吳建華[11]等人則分別論述了檔案治理的參與主體及其關系。國外并未專門展開面向檔案治理的相關研究，而是將檔案融入國家治理與信息治理的宏觀視野。在檔案與國家治理中，檔案被視為“生產知識的寶庫，國家權威的見證，也是匯集秘密、法律和權力之間聯系的寶庫”[12]，“有效的檔案管理與善治構成了國家有效運轉的保障，其中，檔案成為善治的基礎”[13]。在檔案與信息治理中，有研究者認為，一方面，信息治理是檔案管理的機遇，“檔案將在信息治理的框架中得到重塑，并滿足利用者的信息需求”[14]，另一方面，“有效的檔案管理應該成為政府信息透明建設過程中的貢獻者，使信息公開滿足合規要求”[15]?？梢姡瑢τ跈n案治理的探討需要結合語境，根據治理理論的相關內容賦予其價值。目前關于檔案治理的研究呈現出“研究對象概念化、目標指向社會化、治理主體多元化”的特征，但也存在一定不足，主要在于目前對于檔案治理尚未形成統一的認識框架、對于檔案治理的內容尚未達成共識等。檔案治理體系的建立需要明確治理理論的基本意涵，因此文章首先通過分析檔案治理的發展動因以明確其動力，接著系統梳理國內外治理理論，并以中國治理理論為根基，吸納國外治理理論中可借鑒的成分，在此基礎上明確檔案治理的內涵、內容與內在邏輯。

1中外語境下的治理觀

首先需要明確一個問題：治理理論在中國與外國學術界實際是一種表述、兩套話語體系。由于國家發展沿革過程中所經歷的階段與主要挑戰不同，中外治理理論所要解決的主要問題亦存在差異。因此，有必要就中外治理觀作比較性闡釋，以明確其主要內容。

1.1中國語境下的治理觀：國家治理、政府治理與社會治理

在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，治理概念囊括國家治理、政府治理、社區治理等多個層次，簡言之，可以概括為國家治理、政府治理、社會治理。其中，“國家治理現代化被確定為全面深化改革的總目標，而政府治理和社會治理則成為重要改革內容”[16]。因此，把握中國語境下的治理內涵，需要首先明確國家治理、政府治理與社會治理的基本意涵。

國家治理是在馬克思主義國家思想的基礎上堅持國家建構、法治化建設與人民當家作主的有機統一。其思想核心在于，堅持中國共產黨的領導地位，以強大的國家能力為基礎，領導人民、依靠人民實現國家的科學、民主發展；政府治理則強調在中國共產黨領導下，以黨和人民的利益為準則，由國家行政體制和權力體系提供公共服務，滿足公共利益訴求；社會治理則以實現和維護群眾權利為核心，強調中國共產黨領導及政府主導下多元社會主體的積極參與，既發揮國家公共權力對社會秩序的維護作用，又積極吸納社會公民權利參與，使各項活動能反映出公眾利益需求。

基于對國家治理、政府治理與社會治理意涵的簡要探析，可以發現中國語境下的治理觀包含以下要點：

以強有效的國家建構為基礎，中國共產黨與政府對國家與社會事務起著重要的領導與協調作用，這是由中國當下的國情政情社情所決定的。

有效的治理以法律規范為基礎，通過依法治國戰略推進國家、政府、社會的法治化建設。

立足人民視角，以人民利益作為治理活動的根本目標，既全面考慮人民群眾的需求，設計符合其利益訴求的發展路徑，又在充分考慮人民群眾參與能力和參與意愿的基礎上開放參與社會事務的渠道，與人民協同共進。

1.2外國語境下的治理觀：去政府與善治

在外國學術界，治理（Governa- nce）作為一種否定傳統管理（Management）的概念出現于20世紀90年代，經過數十年的學術演進，“治理”一詞已廣泛指代各種形式的社會行為。美國學者福山認為，治理具有兩種典型含義，一為“去政府化的治理”，一為“以國家為基礎的公共管理（善治）”[17]。

“去政府化的治理”根植于復雜的國際與國內環境，也由此形成兩種適用環境。基于國際環境的去政府化治理，傳統國家之外的國際組織通過不同渠道的合作[18]形成了國際治理的主要形式。基于國內環境的去政府化治理，實際源于企業經濟學的社會網絡理論，將治理視為自由組織的組織間網絡[19]。去政府化治理以經濟學理論為基礎，以資本優化為前提，認可政府在新環境下的職能弱化，提倡非政府組織與政府的合作關系，向社會提供有效的公共服務。

“善治”既是在復雜國際環境下，學者們對于失敗的去政府活動的反思，也是重新思考政府權力向非政府組織轉移的原因。目前，政府依然承擔著無可替代的職能，需要以經濟學視角重新審視政府職能與現有的能力，支持私人部門對于公共活動的參與，進一步強調自由民主在國家發展中的重要作用。

基于對外國語境下治理意涵的闡釋，可以產生以下共識：

政府職能弱化是現代治理理論的前提條件，在這種條件下，更多的非國家行為主體將在一定階段內承擔政府部分職能，向社會提供公共服務。

在政府與非國家行為主體的合作過程中，主體多元、去中心化成為行為邏輯主導，個體能力成為權力分攤的主要依據。

在治理活動中以經濟學理論為依托，重視治理活動的效率，將資本要素納入治理活動，提升治理效率。

重視治理活動的“公共性”，以有效公共服務供給為治理前提，通過多中心合作，“重新塑造公共服務，以便使政府能夠集中處理服務管理和協調的事務，而由那些私有的、營利的或非營利的組織去從事具體的服務活動”[20]。

2檔案治理的涵義、內容

2.1檔案治理涵義

檔案治理概念的產生與發展有其理論與現實背景。第一，近年來，全球形勢呈現出新特征，這些特征影響發展態勢，重塑國際關系，一系列機遇與挑戰催生了國家發展的新課題。檔案與檔案工作是國家整體發展的重要組成部分，因此，需要立足國家治理視野發展檔案治理體系，增強檔案治理能力。第二，在建立社會公平保障體系的過程中，檔案不但是建立社會信任的重要資本，也是推動建設依法治國體系的有力支撐。因此，推進檔案治理建設、強化檔案賦能是實現社會公平正義的應有之義。第三，檔案治理的發展是社會組織、公民等多元主體能力演進的必然結果，人們逐漸認識到檔案的重要價值，通過主動獲取、利用檔案滿足自身需求，各主體建檔、管檔、用檔的能力也隨之增強，愈發關注檔案法治化建設等相關業務動態，積極建言獻策。第四，隨著檔案與社會互動的深化，檔案的內涵與外延均發生變化，檔案參與主體、對象與方法也呈現出新態勢，檔案社會化趨勢愈發明顯。

中國語境下的檔案治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，因此對其內涵的界定需以治理理論為基礎，并結合檔案與檔案工作的特殊性進行組配，從而揭示檔案治理的本質內涵。可以發現，中外語境下的治理觀，既存在差異，也存在共性。外國語境下的治理觀過于強調治理主體的多元性，缺乏對于主體關系與順序的界定，且其理論基礎在于萎縮的國家建構與政府能力，并不符合中國實踐。因此，應以中國語境下的治理觀為基礎，以國家建構為根基，發揮國家及政府的主導作用，統籌協調社會與個人的參與，通過法規制度的形式加以明示，從而體現人民群眾的利益與訴求。然而，國外將經濟學理論引入治理研究的思維值得借鑒，在以人民為首要標準的前提下，激活資本，使治理活動反映國家生產力的需求，將增強國家能力的建構，促進其可持續發展；同時，強化公共服務思維，優化公共服務供給質量，將會使治理活動更加貼近人民群眾的基本訴求，優化社會資本、增強社會信任。

通過上述對于國內外治理理論的回顧與總結，并系統集成現有文獻中對于檔案治理的論述，檔案治理這一概念實際上囊括了國家層面、機構層面、個人層面等多個維度，且尚未形成可被普遍理解的認知，因此不宜采取過于精細的定義方式，而應直接揭示其本質特征。由此，文章認為，檔案治理是指在黨政機構領導下，以檔案行政管理部門為主導，各級各類檔案機構、社會組織與個人協同，在法治化建設框架下以民主方式共同參與對檔案及其相關事務的管理，從而促進檔案事業發展，強化檔案公共服務能力，滿足國家、社會、公民需求，提升國家治理體系和治理能力現代化建設水平的過程。

2.2檔案治理內容

在早期檔案治理相關文獻中，存在“檔案治理就是檔案行政管理的法治化、制度化”[21]的觀點，這類研究將檔案治理與檔案行政管理視為同位類概念，與早期國家檔案局文件對于檔案治理的表述契合。然而隨著治理理論的完善，檔案治理的范圍與外延也發生了變化。如前所述，檔案治理是一個囊括各層級需求的綜合性概念，難以從現有術語中找到同位類概念。因此，從文章研究目的出發，結合檔案治理的內涵，將檔案治理的內容劃分為三個基本領域與三個基本目標。檔案治理的基本領域是內容的主要組成部分，而檔案治理的基本目標則決定了基本領域的發展脈絡，兩者相互作用，強調基本目標的重要性，有利于使檔案治理按照既定方向發展。其中三個基本領域包括：

第一，聚焦檔案管理領域，將檔案作為治理對象。以“檔案的接收與征集、整理、鑒定、保管、編目與檢索、編輯與研究、統計和利用服務”[22]為治理內容，提高檔案業務在機構中戰略地位，加強業務協同，樹立全員責任意識，促進管理層、業務部門、信息部門、技術部門對于檔案業務的參與。通過提升話語權、主體協作、基礎設施協同、技術創新等措施提升檔案館（室）的檔案管理能力，實現檔案管理創新發展。

第二，立足檔案管理體制改革，完善檔案行政管理機制，提升檔案行政管理效率，從而增強檔案管理主體能力，促成多主體共同參與。以近年來開啟的新一輪檔案管理體制改革為契機，重新梳理檔案行政管理部門、檔案業務機構、各類社會組織的權責關系與職能定位。明確各行為主體的主要責任，發揮其主要優勢，聚焦特定管理需求開展活動，更好地發揮檔案行政管理部門對于檔案事業統籌規劃、宏觀管理的職能，并將各類具體職能向檔案業務機構與社會組織轉移，做到“各有所長、優勢聚焦、業有所精”。

第三，完善檔案工作法治化建設，為檔案治理提供準繩與標桿。“依照法律規范，遵守法治原則和要求建立檔案治理體系，提高檔案治理能力，真正從制度上保障檔案治理的合法性和合理性”[23]。既要求從立法層面上進一步完善檔案法律體系，也需要在執法層面上保障檔案行政主體依法行政，更需在守法層面上提升各行為主體的法律意識。

而三個基本目標則包括：

第一，以人民群眾的利益與訴求為出發點和落腳點，通過拓寬進館渠道、改變進館標準、支持民間建檔行為等途徑建立結構更加完整、內容更為全面的檔案資源體系，使其置于公民—國家框架中，更為詳盡、系統地反映國家利益與人民福祉，從而實現維護政黨治理可持續性，踐行“檔案民有、民治、民享”[24]理念的雙向目標。

第二，強化公共服務思維，樹立以人為本的服務意識，創新檔案公共服務路徑。以檔案資源體系為基礎，建立檔案公共服務體系，“為滿足公民的社會發展活動的直接需要提供均等的檔案服務和檔案公共產品”[25]。

第三，引入經濟思維，通過檔案治理活動促進生產力發展。主動參與國家大數據戰略，融入數字經濟發展，積極響應數字轉型，引領數字中國建設。注重技術支撐，通過單軌制與數據化發展完善檔案數據治理，促進檔案數據的資產化開發、安全保護、開放利用，支撐并打造數據要素市場[26]。

3檔案治理的內在邏輯

內在邏輯，是事物的應然性起點，是基于其內在特質的結構性剖析，也是使其得以發展的原生動力。基于檔案治理的涵義與內容，檔案治理的內在邏輯可以概括為：

第一，以價值創造為目標。以往檔案業務的開展具有確保檔案安全、完成組織任務的思維慣性，并不注重檔案與檔案工作價值的進一步發揮。檔案治理引入了經濟學思維，強化檔案與檔案工作的價值意識，通過加強融入、主動挖掘、工具創新等途徑實現多維價值的創造與發揮。立足以往檔案工作基礎，檔案治理更加注重深層價值的挖掘，通過一系列策略創新優化檔案管理體制，發揮各機構、部門潛力，提升管理效能；通過細化顆粒度實現數據化管理，進一步發現關聯、發掘價值；通過樹立公共導向，完善檔案公共服務，探索出公民檔案需求，實現社會公平正義。

第二，以能力建設為前提。中國語境下的治理觀強調國家建構，其實質是對于國家綜合治理能力的訴求，而社會與公民力量參與的治理體系，則更加強調多元主體能力的共同提升。檔案治理的復雜性，決定其所需能力的多樣性，缺乏覆蓋多主體的檔案治理能力，就難以真正實現檔案治理的基本目標。在國家治理體系和治理能力現代化背景下，檔案治理能力呈現出多維度、全方位的特征，常大偉將檔案治理能力體系總結為制度、檔案公共服務、檔案業務、統籌與組織、社會參與、監管、回應[27]等七個方面，實際上概括了國家、政府、檔案機構、社會、公民等主體參與檔案治理的能力需求。

第三，以多元主體參與為核心。中外治理觀的共性在于，基于共識性的治理目標，倡導國家、社會與個人對于治理活動的共同參與，發揮各自優勢，從而最大程度釋放治理效能。基于此，檔案治理秉持多元共治的基本理念，發揮不同主體優勢，形成覆蓋面廣的治理體系。面對結構復雜的檔案治理體系，檔案部門不能也不應大包大攬，而是要鼓勵并規范企業、檔案中介機構、檔案學會、個人等社會主體參與。多元主體的共同參與更有利于直接反映人民群眾的利益訴求，更好地實現為民服務的價值目標。

第四，以規則制約為保障。沒有規矩、不成方圓，規則建制是中國語境下治理觀的核心內容，通過推進法治化建設、堅持全面依法治國，增強制度供給與保障能力，為國家治理體系與治理能力現代化提供保障。由于檔案治理內容廣泛、參與主體多元，治理難度遠勝于昔，因此亟待劃定邊界、明確范圍。在復雜系統中，通過設立規則減少不必要消耗是減緩熵值增加的最優解。因此，需要在各層級建章立制：在國家層面完善相關法律法規，在機構層面設立配套制度規定，在個人層面強化規則意識，確保檔案治理活動在完整的規則體系下開展。

第五，以效率優化為支撐。治理活動的有效性是國家治理現代化的重要標志，也是國家治理可持續發展的前提。注重效率，意味著治理主體進一步明確治理目標，并建立了針對治理目標的動態追蹤與改進機制。在傳統各項檔案活動的開展中，由于負責部門能力不足、主體參與度缺乏、效率意識欠缺、技術手段有限等原因，片面追求完成任務而忽視了工作效率。檔案治理追求治理活動的高效化與效益化，通過彌補能力缺陷、樹立效率意識、增強技術能力，可實現效率優化。以較低成本投入換取較高成果產出，實現治理活動可持續發展。

4結語

檔案治理是國家治理體系與治理能力現代化的重要部分，也是檔案工作發展的新篇章。在復雜的理論與實踐環境下，踐行檔案治理理念、推動檔案治理體系建設有利于從根本上推動檔案與檔案工作的發展，更大程度發揮檔案價值。檔案治理的發展是一個循序漸進的過程，檔案部門、社會組織與個人都應積極投身其中，通過多元主體的廣泛參與踐行檔案治理的價值追求，并不斷推動檔案治理現代化進程。

*本文系2020年中國人民大學科學研究基金項目（項目編號：2020030101）階段性研究成果。

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