尼日利亞《石油工業法案》的立法前景與投資機遇

摘 要：尼日利亞《石油工業法案》從2008年初次作為法案被提出起，至今未能順利通過立法程序。即便困難重重，該法案仍然是在尼油氣投資者最頻繁討論的話題，深刻影響著在尼國際油公司的投資戰略和利益。本文通過對尼日利亞立法程序和《石油工業法案》當前面臨主要矛盾的分析，為新冠疫情下的在尼石油公司揭示投資的挑戰與機遇。

關鍵詞：尼日利亞;《石油工業法案》;PIGB;PIFB;投資機遇

1 《石油工業法案》立法現狀

尼日利亞實行聯邦制，立法權、司法權和行政權相互獨立，國民議會是其立法機構。國民議會采取兩院制，新法案須在參議院和眾議院通過多個審議步驟，最后由總統同意簽署才正式生效。

第一步發起法案，新發起的法案可分為三類，第一類是行政法案，可由任何一個行政部門發起;第二類是議員法案，由參眾兩院提出;第三類是除前述兩類法案之外的法案，統稱私法法案。法案通過格式審查后，需向公眾公報，特別是利益相關方。第二步法案一讀，主要目的是向立法者介紹法案的主旨框架，不進行討論和辯論。第三步法案二讀，法案的正式討論是從二讀開始，通過二讀的法案將進入下一階段審議，而被否決的法案除非重新發起，否則不會再進行重讀。第四步委員會審議，專責或者常務委員會對法案進行逐條審閱，并舉行公開聽證會，委員會在審議完成后，負責將所有對法案的看法和修改意見反饋給議會。第五步法案三讀，通過三讀的法案，原則上不再進行修改。第六步兩院同意，如果兩院在該階段存在分歧，則需通過聯合委員會對爭議部分進行審議，如果兩院最終不能達成一致，則該法案的立法討論終止。第七步總統簽署，通過以上所有步驟的法案將交給總統簽署生效，但總統可以行使否決權并說明理由，如議會同意總統意見，則法案會在修改后再次提交簽署，如議會不同意總統意見，則兩院根據憲法可以對該法案進行投票，如獲得超過2/3以上議會支持，則該法案同樣生效。

《石油工業法案》由聯邦政府組建的油氣改革落實委員會于2008年提出，屬于行政法案，由于十年的討論無果，在2017年被拆分為四個法案，由兩院發起審議。目前，只有石油行業治理法案（Petroleum Industry Governance Bill，PIGB）走到了總統簽署階段，然而總統在2018年否決了該法案，將PIGB退回議會修改。其余三個法案，即石油東道社區法案（Petroleum Host Community Bill，PHCB），石油行業財稅法案（Petroleum Industry Fiscal Bill，PIFB），石油行業管理法案（Petroleum Industry Administration Bill，PIAB），都尚未通過二讀。

2 《石油工業法案》面臨的立法挑戰

《石油工業法案》拆分后的四個獨立法案中，PHCB主要針對東道社區事務和籌資，PIFB主要針對財稅補貼，PIGB主要針對管理和規范框架，PIAB主要針對上中下游的作業安排。

2.1 從PIGB的角度：行政機構與立法機構的利益沖突

總統否決PIGB給了三個主要理由：第一，在PIGB下，新設的國家石油管理委員（NPRC）將取代原來石油部（DPR）和石油監管與定價局（PPPRA）制定管理整個行業的規范，而NPRC保留10%的行業收益作為自有運營資金，聯邦政府認為這一比例太高;第二，PIGB下設立的旨在通過石油產品價格安排調解地區發展的石油平衡基金，本質上采取的是價格補貼的手段，與政府推行減少補貼的政策背道而馳;第三，法案草稿有表述不清且容易引起歧義的表述等。

總統意見體現了聯邦政府對于自身管理權力被限制的不滿，也體現了立法者在法案中沒有充分考慮政府已發布政策，造成聯邦政府對于政策沖突的擔憂。這些不滿與擔憂，是三權分立體系下政治力量再平衡過程中很難避免的問題，而國民議會如要再次修改PIGB使其能夠順利立法，勢必需要與聯邦政府尋求利益妥協，否則只能動用憲法賦予的絕對多數表決機制強行通過該法案。作為投資者應該認識到，強行通過的法案在實施過程中如果不能得到聯邦政府的支持，對整個行業的發展只會帶來更多的不確定性，增加投資項目執行的困難。

2.2 從PIFB角度：油公司與政府的利益沖突

PIFB法案目前停留在二讀階段，其主要調整對象是直接影響到油公司收益的財稅政策，雖然尚未進入委員會審查的公開聽證會環節，但各大油公司已通過游說將各自的利益滲透到了法案細節中。

在2018年政府發布的PIFB草稿中，陸上和淺水油氣開發的財稅條款要低于現行稅率，但對于深水原油開發，PIFB的稅率不僅與水深掛鉤，且與產量進行滑動，而不是此前的固定稅率。同時，深水天然氣開發在PIFB下也與產量掛鉤。因此，對于持有陸上和淺水區塊的公司來說，PIFB產生了一定的利好，但是對于持有深水區塊的公司，PIFB是否利好還未知。

財稅條款決定了政府與油公司的利潤分成比例，是最激烈的利益分配與斗爭。對于政府來說，最有談判優勢的時機就是現行合同到期、油公司謀求延期的時候，而尼的絕大多數深水產品分成合同（PSC）將在2023年陸續到期，因此現階段針對PIFB的討論較為激烈。

對油公司來說，政府為了繼續吸引投資，不會不考慮油公司的利益，但即使油公司利益無法通過PIFB來實現，也可謀求通過單獨的財稅安排來實現投資回報。對于已經將《石油工業法案》立法不確定性視為常態的油公司，測算匹配公司發展的財稅條款是一項長期工作，一方面可以支持日常經營決策，一方面也為游說和談判活動奠定基礎。

2.3 從歷史角度：立法程序本身的效率限制

《石油工業法案》尋求對石油行業的整體變革，觸動利益非常廣泛，不僅聯邦政府與議會之間有分歧，議會成員之間也是看法各異，加上以油公司為代表的游說團體的影響，各方想要達成一致非常困難。從歷史數據看，尼國民議會的法案通過率也不高，在第八屆國民議會期間，立法成功率只有1.5%，而從2000年至今只有9個石油相關的法案最終立法成功。四年一次的議會選舉也在一定程度上造成了法案審議的反復。

3 前景和機遇

進入2020年以來，新冠疫情在世界范圍內爆發，世界經濟停滯，國際油價暴跌，市場需求低迷，都讓以油氣產業為經濟支柱的尼日利亞當局倍感壓力。在這個特殊的背景下，雖然四部法案的立法前景仍然堪憂，但要求盡快通過PIGB的呼聲不斷，《石油工業法案》似乎成為了刺激行業發展的契機。

面對這樣的情勢，在尼石油公司應客觀的認識到，法案背后的利益矛盾并沒有消失，以法案為基礎制定未來投資計劃并不理性。以PIGB為例，總統如果重新簽署該法案，仍然需要議會與聯邦政府各自妥協。退一步說，即使PIGB立法成功，新組建的機構在執行中也可能出現較大的效果偏差。因此石油公司應把更大的力氣花在政策執行和經營測算中，而不是試圖推動或者逼退立法。

在尼石油公司還應認識到，爭取利益的機會不僅僅在議會內，也在議會之外。面臨經濟挑戰的政府，一是可能通過立法出臺更加優惠的財稅安排，穩住石油公司的長期投資，二是可能通過歷史遺留爭議解決、獨立財稅條款安排等，在短期內從石油公司獲取現金收益?？梢灶A判，在疫情和油價的雙重壓力下，石油公司將獲得更多與政府談判歷史問題與未來投資的機會，而利用特殊時期獲得有利政策支持，擺脫歷史遺留問題，將是在尼石油公司短期內最大的機遇。

參考文獻：

[1]劉華.尼日利亞《石油工業法案》何去何從[J].當代石油石化，2015（12）：41-46.

[2]劉舒考.中資企業在尼日利亞油氣合作面臨的挑戰和機遇[J].國際石油經濟，2016（05）：92-99.

作者簡介：

周露晞（1986- ），女，漢族，江蘇揚州人，碩士學歷，中國石化集團國際石油勘探開發有限公司中級經濟師，研究方向：海外油氣田投資，投資爭議解決。