探索加強水電工程建設的分包管理

區文柱

[摘 要] 隨著國內水電建筑市場的不斷發展，工程分包已成為加快工程進度、合理發揮專業優勢的一種重要手段。隨著工程分包隊伍綜合實力的不斷提升，工程分包隊伍在水電工程施工中發揮著越來越重要的作用。但由于市場開放程度的不斷提高，水電工程市場競爭日益激烈，工程分包隊伍素質參差不齊，特別是在低價中標的情況下，承包人將低價項目轉移給分包人的現象越來越普遍，因此造成的經濟糾紛也越來越突出。如何對低價中標下的分包進行有效的管理將成為工程項目管理人員的一個重要課題。

[關鍵詞] 水電工程 分包 管理

中圖分類號：F407.9 文獻標志碼：A

隨著水電工程分包市場的愈加成熟，分包工程占主體承包工程的比重也越來越大，工程分包隊伍管理已成為工程建設施工管理的重要組成部分。分包隊伍管理是否有效在控將直接影響到工程施工是否能穩步推進，工期目標是否能順利實現。但受現今國內水電市場環境的影響，低價中標，不平衡報價的現象越來越普遍，由此引起的分包隊伍與承包人及民工與分包人之間的經濟糾紛越來越突出，嚴重影響了工程的進度、穩定及安全。筆者結合近幾年在大崗山水電站工程從事合同管理工作的經驗，從分包管理存在的主要問題及對應解決措施等方面進行了分析探討，希望對加強水電工程建設的分包管理起到一定作用。

一、分包管理存在的主要問題

（一）低價中標情況愈加突出

由于市場開放程度的不斷加大，水電工程市場競爭日益激烈，施工單位在投標報價時往往采取相互壓低標價甚至低于成本價的投標策略，中標后在工程實施過程中再找理由向業主申報高額索賠以挽回投標階段的虧損，即“低報價、高索賠”。現階段業主為控制建設成本采用低價中標也成為目前通用的招標方法，此舉在招標階段名義上雖節約了投資，體現了招標成果，但承包人中標后往往將低價項目分包給分包隊伍，以達到風險轉移的目的。分包隊伍接到低價項目后為賺取利潤在施工中必然會采取“偷工減料、消極怠工、高額索賠”等不正當手段，最終仍會將此苦果轉到業主頭上，給工程建設的質量、安全、投資控制以及穩定等帶來隱患

（二）違規分包情況難以杜絕

“嚴禁主體工程分包、轉包、無資質或低資質分包工程”是工程建設管理的一項強制性規定，但目前水電建設市場中違規分包的現象仍然難以杜絕，將主體工程肢解分包、分包合同拆分為勞務合同、機械、材料供應合同等變相主體工程分包行為花樣百出。此外，承包人為了節約分包成本有意無意地選擇無資質或低資質的分包隊伍、違背主合同約定設置諸多苛刻的分包合同條款變相提取過高的管理費等違規分包現象也經常出現，給工程的質量、進度和安全造成嚴重影響。

（三）合同意識淡薄產生糾紛

合同是工程建設過程中合同雙方的最高行為準則，是統一雙方利益、協調雙方矛盾的重要依據。但實際工程施工過程中仍有部分承包人及分包人還抱著“搞工程就是搞關系”的觀念，對合同管理重視不夠，合同意識淡薄，合同簽訂后就將其棄之一邊，更有甚者為逃避業主檢查而不簽訂分包合同。承包人合同管理的不到位必將導致各種糾紛不斷，而且近年來國家大力開展農民工權利保護工作，民工的自我維權意識觀念逐漸加強，但相應的合同、法律意識還是相當薄弱。一旦發生糾紛，承包人及分包人均將合同條款置之不理甚至無合同可執行，造成承包人與分包人、分包人與民工之間的各種矛盾糾紛不依據合同解決，反而將矛盾轉轉嫁給業主，個別分包人甚至煽動民工上訪、阻工，惡意討薪的現象時有發生。同時，部分承包人在價格執行、變更索賠、結算支付等方面，常常以“拖欠民工工資”“工程穩定”“無錢干活”為借口不執行合同，給業主制造糾紛。不但嚴重影響工程進程，給工程進度、質量、安全和穩定等也帶來較大影響。

（四）隊伍素質低，履約能力差

隨著國內水電建筑市場的不斷發展，工程分包隊伍綜合實力也不斷提升，但水電建筑市場內分包隊伍素質差別較大，良莠不齊。個別分包人進場以后組織機構混亂，分包隊的管理人員素質不能滿足工作要求，合同意識不強，對合同規定應履行的分包義務拒不執行；由于作業人員由于大多為臨時招募的農民工，技術水平較低，導致施工進度緩慢，影響施工質量。特別是在低價中標情況下，分包人為了獲取合同往往承諾所有分包條件，但實際施工中由于分包價格低，面臨虧損現狀，分包人就會投機取巧，甚至偷工減料，勢必減少在文明施工、安全生產等方面的投入，更有甚者會蠻橫無理，以“價格太低越干越虧”“業主協調不到位”等各種理由消極怠工，以便獲取高額的窩工、趕工索賠費用。

（五）分包隊伍管理有待加強

受國內建設大環境的影響，分包人作為工程建設主要實施者是不可避免的發展趨勢，但分包不等于分而不管或者以包代管。《合同法》中已明確規定：“分包方與承包方一起就分包工程質量向發包人負連帶責任”。分包管理過程中，承包商往往更注重的是利益，對大量工程項目采取分包（個別甚至名義上為分包，實則為轉包），大量引進分包隊伍卻只對其中的部分隊伍進行申報分包準入。而且承包人施工過程中不重視分包管理，對分包隊伍缺乏必要的監控，任由分包隊伍盲目組織施工，返工頻繁，施工工效低。由于承包人對分包管理的不到位，造成在合同執行中不可避免地出現大量分包糾紛，一旦自身協調不了時就將矛盾全部轉移給發包人，給發包人合同管理工作造成很大困難，也給工程建設帶來許多的不穩定因素。

二、應對措施

（一）招標階段

1.嚴格界定勞務分包、專業工程分包、轉包及違法分包

勞務分包、專業工程分包、轉包及違法分包國家及行業均有嚴格制度劃分界定，但承包人往往為了實現其違法分包的目的，模糊勞務分包、專業分包的概念，以勞務分包之名，行違法分包之實。比如，在大崗山工程對廠房引水發電系統分包檢查的過程中，承包人申報分包隊伍均以勞務分包的名義申報，但實際上部分分包人不僅僅為承包人提供勞務，而且通過與承包人簽訂材料、機械供應協議給承包人提供了大量反井鉆機、運輸車輛等主要施工設備。這種包工包料之舉實際上已超出了勞務分包的范疇，不僅造成分包人各自為政，隨意配置資源，各施工部位的人員、機械的合理調度分配難以實現，嚴重影響工程進度，而且由于施工的主動權掌握在分包人手中，極易給工程留下分包隊伍持施工進度要挾發包人的隱患。故在招標文件合同條款編制的時候應對分包的性質、可分包的范圍、部位及比例予以嚴格界定，避免承包人通過其他方式進行違法分包。同時，應對承包人進場的施工人員、設備進行嚴格的規定，承包人不僅要保證人員設備按時、按量進場，而且要保證大部分設備為承包人自身的設備，非承包人自身的人員、設備進場后必須嚴格服從承包人及監理人的總體調配，以實現施工資源的合理調度。

2.加強對承包人報價清單的評審，盡量避免不合理低價及不平衡報價

現階段受國內市場環境的影響，發包人在選擇承包人的時候往往只注重承包人的投標價格水平，忽略了承包人價格的合理性，不合理低價及不平衡報價成為承包人獲得承包工程的重要手段之一。但不合理低價及不平衡報價的后果就是承包人為逃避合同義務將低價項目分包給分包人，轉移價格風險，給工程的質量、安全、穩定帶來極大隱患。同時，不合理的低價及不平衡報價必然導致工程大量的索賠。發包人在進行承包人報價的評審過程中，不僅要注重價格水平，還需要注重各單價組成及材料耗量的合理性，對于遠遠不能達到施工成本的單價應及時提出澄清，避免該問題影響后期的施工。

（二）合同執行階段

1.嚴格實行分包準入制度，防止不合格隊伍進場

為了更好地解決分包管理過程中出現的問題，首先必須從源頭加強控制，嚴格隊伍引進，提高市場準入的門檻，特別是對分包人的履約能力進行嚴格審查，盡量減少或杜絕那些不具備實力的企業進入。分包人的履約能力是能否順利完成工程目標的關鍵，縱觀大崗山工程出現的分包糾紛大多為分包人履約能力較差，承包人對分包人的管理力度不足而造成的。由于分包人履約能力較差，造成工程進度緩慢，每月可結算的工程量較少，而生產效率的低下必然導致非生產成本的增加，分包人因無利可圖，便不愿投入施工資源消極怠工，長此以往，把工程的進度帶進惡性循環之中。

因此，工程分包準入必須建立完善市場準入制，對分包人的資格進行嚴格審核。分包準入主要做好以下三個方面的工作： 一是審查分包人技術資歷。主要審查分包人的管理層次和管理機制、主要管理人員履歷、施工管理人員和技術人員的數量及技術裝備等；二是審查分包人財務狀況。主要了解分包人公司的法人資格和基本概況、近三年資產負債表、現金流量表、損益表、在關銀行的資信證明及可獲得的貸款金額等；三是審查分包人施工經驗。主要查分包人在類似工程項目的施工經驗、業績、類似工地條件的工作記錄，近三年或五年的現有在建或已建工程、已完工項目的發包人出具的書面證明、機械設備狀況等。

2.加強工程分包合同審查，杜絕“霸王條款”

分包合同界定了承包人、分包人雙方基本的權利義務關系。合同中明確約定的各項權利和義務是承發包雙方的最高行為準則， 是雙方履行義務、享有權利的法律基礎。如何合理分攤雙方責任風險是工程順利完成的關鍵，但實際分包過程中由于承包人的主導地位，在分包合同中設置過多“霸王條款”、逃避自身應承擔的責任。在大崗山分包檢查的過程中，場內分包合同大部分均設置了高于合同要求的質量、計量標準，實行重罰輕獎，安全、文明等措施費不予計量等諸多不合理條款，部分承包人甚至硬性規定分包人若達不到承包人規定的質量要求扣除10%～20%的工程款，變相收取高額的管理費。因此，發包人必須在承包人申報分包準入時，嚴格審查分包合同，對分包合同的內容、范圍、分包單價、材料設備供應、施工進度、質量、計量、結算等約定予以詳細審查，杜絕“霸王條款”，保障分包人的權利，確保工程順利施工。

3.嚴格執行合同，加強履約資源投入的檢查

在水電施工技術日趨成熟的今天，施工資源的投入是工程進度的最大保障。但國內水電工程施工“以包代管”“分而不管”的現象還大量存在，部分承包人獲得合同以后將合同棄之不顧，將工程以肢解分包、轉包給各分包人，致使工程一線作業、管理人員多為分包人員，自身投入的人員、材料、設備、資金等履約資源非常少，實際上只是一個“皮包公司”。發包人在施工過程中應建立完善的承包人履約情況考核機制，嚴格按合同約定定期對承包人的履約資源進行檢查，對于主要管理人員、材料、設備、資金不能按期到位的應予及時糾正，并根據承包人履約情況給予相應的獎罰。

4.加強協調力度，全過程監控，消除安全穩定隱患

分包管理是一個動態的管理過程，在分包合同履約過程中，要定期分析檢查分包人的履約情況，發現履約過程中的問題應及時加以協調。通過加強溝通解決管理中存在的各種矛盾和沖突。特別是對分包人的結算、民工工資支付應實行全過程監控，保證分包人、民工按時、足額拿到工資，為工程建設創造穩定、和諧的氛圍。實行民工工資保留金制度是確保民工工資支付的有效方法之一，在合同中與承包人約定了定期繳納民工工資保留金、不按時發放民工工資將給予違約處罰等條款，并嚴格執行。在每月工資支付過程中，按照合同約定的比例扣留民工工資保留金。每季度末，在承包人提交民工工資已支付完畢的相關資料后予以返還。此外，每次結算還應實施資金使用計劃審批制度，每期中間支付前，承包人需提供資金使用計劃，優先保證分包隊伍民工工資的支付，承包人還須保證每月銀行賬戶留有一定額度的流動資金，以保證民工工資支付，推動民工工資清欠工作，保障工程穩定。

（三）合同執行后階段

當一項分包工程完工后，由項目部合同管理人員對項目分包合同管理情況做出總結，對分包管理中的得失及分包人的索賠情況做出全面的分析，這樣不僅可以為以后的分包工作提供借鑒，而且還可以及時發現尚未解決的遺留問題，并預測其法律后果，為圓滿解決問題贏得時間。同時，水電工程施工規模大、時間跨度長，特別是流域開發的水電項目，分包隊伍數量較多，分包隊伍完工后，還繼續從事其他工程的施工，此時發包人就有必要對分包人的施工能力、施工進度、工程質量及信譽等情況作出評價并上報分包管理部門存入分包人資信檔案內，作為下次使用該分包人的依據。

三、結語

工程分包管理是一個長期、復雜的管理過程，分包隊伍的管理狀況直接關系到工程的進度、安全、穩定等各項目標。特別是在低價中標的大環境下，如何做到對分包隊伍的有效管理，涉及的環節很多，必須由發包人各部門全員參與管理，以分包合同關系的管理為主線，從涉及合同關系的各個環節的管理為切入點，保證充分溝通，力爭全員配合，才能達到提高項目分包管理的最終目的。