構建產業工人技能形成體系（二）
——摘自 《新的使命和擔當》

四、統籌發展職業學校教育和職業培訓

《改革方案》提出， “統籌發展職業學校教育和職業培訓”，是構建產業工人技能形成體系的必然要求。這是總結改革開放以來職業教育和職業培訓的實踐經驗，針對兩大領域存在的突出問題，堅持問題導向制定的重大改革舉措。它旨在改革完善技能形成的體制機制，推進現代職業教育體系和勞動者終身職業培訓體系建設，實現技能形成體系的統籌規劃、科學分工、開放融合、協同發展，提高技能供給效能，全面提高產業工人隊伍技能素質。

（一）職業教育和職業培訓存在的問題及原因分析

近年來，我國職業學校教育和職業培訓事業都取得了快速發展，為提高勞動者素質、推動經濟社會發展和促進就業作出了重要貢獻。但也要看到，職業教育和職業培訓兩大體系都還不能充分滿足加快轉方式、調結構、促升級的技能需求。其中一個重要原因是，有關部門職能轉變不夠，管理體制不順暢，存在部門職責既交叉又分散，政策既脫節又重疊，協調機制不力，主管教育的又管培訓、主管培訓的又辦教育，學歷與非學歷教育不能互通、學歷證書與職業資格證書互相不認等因素，導致企業主體責任調動不夠、社會資源整合不夠，全社會技能供給效能整體不高。

產生這些問題在于對職業教育與職業培訓的概念理解存在分歧，認識還不統一。有的認為，職業教育包含了職業培訓，要一管到底；有的認為，職業教育特指職業學校教育，兩者應該平行并舉。在運行中，建設現代職業教育體系與構建終身培訓體系，發展繼續教育、終生學習與終身培訓，推進新型學徒制與推行現代學徒制，發展職業教育與發展技工教育等，依然存在新概念多、近似度高和事權邊界模糊不清、管理職責交叉等問題。這些都充分表明，技能形成體系還存在一定體制機制障礙。

（二）職業教育和職業培訓應該平行并舉、協同發展

1996年9月1日起施行的 《中華人民共和國職業教育法》規定： “國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理。國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作”； “建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系”。從現實來看，對相關表述的理解和實施存在差異，問題焦點在于 “職業教育”是 “職業學校教育”的簡稱，還是 “職業教育體系”的簡稱； “職業教育工作”與 “職業培訓工作”是一項工作，還是都屬于 “職業教育工作”范疇。對此，需要從大局出發，以產業工人發展為本，正確理解相關表述、達成共識，厘清概念、分清職責。

在 《改革方案》里， “職業教育”和 “職業培訓”是兩個獨立概念。 “職業教育”是 “職業學校教育”或 “職業技能教育”的簡稱，專指學校方式提供的職業教育，主要教育對象是學生。“職業培訓”是 “職業技能培訓”的簡稱，是各主體各層次各類型技能培訓的總稱，培訓對象是就業后的勞動者。職業院校可以從事職業培訓，甚至依托現有資源優勢可以發展成為職業技能培訓的主要供給者，不論是否屬于學歷教育、是否進行實訓，依然是學校教育范疇，培訓對象只要進了學校大門，其身份就是學生，進了工廠大門，其身份才是工人。產業工人技能形成體系是一體化的，需要職業教育和職業培訓平行并舉、開放融合、協同發展。兩者可以 “校門”或 “廠門”為邊界，有關部門各管一邊、統籌發展，形成技能有效供給的強大合力。

（三）職業學校教育和職業培訓統籌發展要點

上學和就業是勞動者人生中必經的兩個階段，是技能形成的兩道工序。個人操作技能的習得與更新，是學校學習訓練與工作崗位實踐積累兩方面共同作用的結果。一般而言，職業學校教育主要提供的是通用技能或者可轉移技能，特殊技能或者不可轉移技能大多從崗位實踐和技能提升培訓獲得。職業院校不再是獲取知識技能的唯一場所，職前學習也不再是技能培養的唯一模式。聯合國教科文組織有一些專家做了大致分析和統計，人一生所獲得的知識和技能，其中有80%是在離開學校教育以后，是在他的生活生產實踐中掌握和積累的。 《改革方案》根據技能形成的一般規律和國際慣例準確定義概念，界定邊界、厘清責任、明確分工，提出統籌發展的主體思路，促進學歷與非學歷教育縱向銜接連通、橫向互通互認，探索建立個人學習賬號和學分積累與轉換制度，搭建產業工人教育培訓 “立交橋”。

現代工業化進程表明，工具和生產方式不斷革新，工作領域快速變化，產業結構調整等帶來就業不穩定性，職業學校大多難以應對生產操作技能快速更新的形勢，決定了一次職業學校教育無法滿足一個人終身就業所需的知識與技能。由于職業學校無法提供真實的工作要素及崗位操作過程，因此培養合格技術工人顯然不能單靠職業學校教育，企業進行的崗位技能培訓對于技術工人的技能形成至關重要。德國的二元制技能培養模式和企業設立學徒培訓車間的要義也在于此。《改革方案》由此提出，培養造就優秀技術工人，也就必須 “將終身學習貫穿產業工人職業生涯全過程”。內涵是指建立健全覆蓋城鄉全體勞動者，貫穿勞動者從學習到工作的各個階段，適應勞動者多樣化、差異化需求的終身職業培訓體系。

《改革方案》提出，要 “統籌規范現代學徒制和企業新型學徒制，推行學徒制培訓”。現代學徒制和企業新型學徒制都是在生產實踐中培養高素質產業工人的重要途徑，應做好兩者的溝通和銜接。職業教育不同于普通教育，必須堅持以職業能力為標準，突出技能訓練和動手能力培養。一方面，在職業學校教育中，要堅持校企合作、工學結合，強化教學、學習、實訓相融合的教育教學活動。推行項目教學、案例教學、工作過程導向教學等教學模式。加大實習實訓在教學中的比重，創新頂崗實習形式，強化以育人為目標的實習實訓考核評價。健全學生實習和學徒培養勞動保障制度。積極推進學歷證書和職業資格證書“雙證書”制度。另一方面，在企業推行以 “招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養”為主要內容的企業新型學徒制，進一步發揮企業的培訓主體作用，通過校企合作等方式，組織有培訓需求的企業技能崗位新招用人員和新轉崗人員參加新型學徒培訓，探索企業職工培訓新模式，完善政策措施和培訓服務體系，加快企業后備技能人才的培養。鼓勵名師帶高徒，企業應選派優秀的技能人才擔任師傅，與學徒簽訂培訓協議，明確培養目標、培訓內容與期限、考核辦法、學徒工資和師徒津貼等內容。

《改革方案》提出，要 “建立覆蓋廣泛、形式多樣、運作規范，行業、企業、院校、社會力量共同參與的職業教育培訓體系”。產業工人技能形成不能僅僅依賴政府提供的職業學校教育，企業應當承擔職業技能培訓的主體責任，堅持完善企業職工全員培訓制度，采取自辦培訓機構或與職業院校聯合辦學等方式，根據不同水平、不同年齡、不同性別產業工人多種多樣的需求，開展訂單式培訓、定崗培訓、定向培訓，大力培養高技能人才，打造更多 “大國工匠”。

五、改進產業工人技能評價方式

技能評價方式和資格認證制度是技能形成體系的核心，包括職業技能等級設置、評價方式、資格認證、薪酬體系和集體協商等技能使用制度等。這些制度影響工人自我學習提高技能的意愿、企業投資技能培訓的積極性，甚至影響整個技能形成體系的效能。長期以來，我國產業工人的技能水平主要依靠職業資格鑒定制度來評價。職業技能鑒定是通過政府認可的技能鑒定機構，依據國家的職業標準，對勞動者職業技能水平進行認證，頒發相應國家職業資格證書，其目的在于提高職工隊伍素質，促進職工安全和勞動保護工作，提高企業管理水平和勞動效率，促進經濟發展。實施職業資格證書制度以來，全國累計2億人次參加職業技能鑒定，共有1.6億人次取得職業資格證書。2016年，全國結業考試或鑒定合格總量為1370萬人次，全年開展職業技能鑒定1755萬人次，1446萬人次取得職業資格證書。

（一）我國職業技能鑒定制度的歷史沿革

我國職業技能鑒定工作已有很長的歷史。工人技術等級標準始建于20世紀50年代初期，按不同行業和工種實行以八級制為主的多級考核，這就是人們至今還很懷念的八級工制度。考工升級制度的實行，對促進工人學習鉆研技術和調動工人的生產勞動積極性，起到了積極作用。

黨的十一屆三中全會以后，全黨工作重點轉移到經濟建設，提高勞動者素質成為一項戰略任務。1979年，國家經委與國家勞動總局聯合發出《關于進一步搞好技工培訓工作的通知》，組織有關部門研究修訂技術等級標準。1983年出臺 《工人技術考核暫行條例》，恢復了考工升級制度。

為了提高工人的社會地位，保障和促進高級生產技術人才的培養，1987年國務院頒布 《關于實行技師聘任制的暫行規定》，勞動部于1990年印發 《關于高級技師評聘的實施意見》，國務院1990年頒布 《工人考核條例》，為勞動者拓寬了通過培訓、考核而成才的渠道。同期修訂國家工人技術等級標準，制定國家職業技能標準，八級制改為三級制，使之成為既與工資相聯系又相對獨立的標準體系。

隨著社會主義市場經濟體制的建立，根據培育勞動力市場的需要，1993年7月，勞動部頒發《職業技能鑒定規定》。1993年10月， 《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，在我國實行學歷文憑和職業資格兩種證書制度。

我國職業技能鑒定制度沿革所經歷的這4個階段，由行政的政策、規定、法規，發展到國家《勞動法》的法律規定；考核鑒定的目的由單純的強化企業內部勞動工資管理，發展到客觀評價勞動者技能水平，為適應勞動力市場發展、勞動者擇業和單位用人提供社會服務；考核的標準由依據工資等級對應的八級技術等級標準，發展成為一個獨立的標準體系；考核的對象范圍由企業學徒、工人擴展為全社會勞動者；考核管理體系，由企業內部組織管理發展到政府指導下的社會化管理體制。由此，我國建立起了職業資格證書制度的法律法規和工作體系。

（二）我國職業技能鑒定制度存在的問題

隨著經濟社會的發展變化，我國企業所有制成分呈現多樣化，外資企業、合資企業、民營企業等非公有制企業逐漸成長為市場的主體，職工就業方式也發生變化，各類企業對職業資格證書的認識和要求大不一樣，我國職業技能鑒定也出現了一些不適應形勢發展的問題。

鑒定主體單一。當前我國職業技能鑒定的主體還是以政府為主，社會組織參與職業技能鑒定的深度和廣度不足，作用未充分發揮，導致職業技能鑒定與企業需求脫節等問題。個別行業協會參與職業技能鑒定的部分工作，在職業標準研發上起到了一定咨詢支持作用，但大部分協會的職業資格未納入國家職業資格規劃中，距離政府職業技能鑒定職能向行業協會等社會組織轉移的目標要求有一定差距。

部分壟斷行業存在職業資格證書壁壘。國家批準的行業職業技能鑒定，其職業標準題庫開發和鑒定實施有一定的自主性，對推進企業的職工培訓、促進職工職業技能水平和收入待遇的提高產生了積極作用。但他們大部分屬于原政府部門或者改制的行業協會和國有大型企業，具有一定壟斷性，運行機制存在公平性問題。

職業標準開發滯后。一是滯后于經濟發展。國家組織的標準制定，受政府預算支出限制、政府工作機構、人員規模和現行制定流程限制，開發過程和標準題庫的更新周期較長，跟不上新設備、新技術的使用要求。二是職業標準開發忽視地區性差異。由于職業標準的調查范圍是全國范圍，而我國地域廣闊，各省區市的經濟發展存在不均衡，其發展的重心和特點更是有著顯著的差異。在某些職業標準的制定上，有的不能滿足使用先進機器設備和先進工藝流程地區的要求，而對有些地區和產業則稍顯過高。

（三）改進產業工人技能評價方式

《改革方案》明確提出了優化職業技能等級標準、完善職業技能等級認定政策、健全職業技能多元化評價方式、做好職業資格制度與職業技能等級制度的銜接、加強面向非公有制企業和小微企業的職業技能鑒定等一系列改革舉措，具有現實針對性。

《改革方案》要求， “在政府指導下，由行業協會、龍頭企業牽頭開發職業標準和評價規范，完善職業技能等級認定政策”。這是充分考慮到了行業協會主要成員和行業龍頭企業來自于行業，對整個行業的技術技能需求了解深入，由他們牽頭開發職業標準和評價規范，一方面更加符合實際，另一方面，由于標準的開發關系行業發展前景和產業工人自身成長，有利于降低鑒定壟斷造成的尋租風險。

《改革方案》借鑒產業工人技能評價的國際經驗提出， “引導和支持企業、行業組織和社會組織自主開展技能評價”，倡導構建社會化職業技能鑒定、企業技能人才評價和院校職業資格認證相結合的技能人才多元評價機制，這對于發揮各鑒定主體的作用，從而科學準確評價產業工人技術技能等級具有重要意義。

《改革方案》突出強調， “做好職業資格制度與職業技能等級制度的銜接。加大對技術工人創新能力、現場解決問題能力和業績貢獻的評價比重”。這是破除束縛技術工人成長的體制機制障礙的重要舉措，強調增加能力和業績貢獻的評價比重，充分體現了 “結合使用和培訓考核，聯系待遇和業績貢獻”原則，旨在引導廣大產業工人學技術、練技能、比貢獻，通過能力和業績提高自身待遇。

《改革方案》著重強調對非公有制企業、小微企業的職業技能鑒定和對技能鑒定機構的監管。一方面，充分考慮了當前我國非公有制企業、小微企業蓬勃發展及對技能需求強烈的現實；另一方面，通過提高監管制度設計避免技能鑒定腐敗問題，公平保障技術工人發展權益。