全球公民社會視角下環(huán)境非政府組織對聯(lián)合國作用的影響

摘要：全球公民社會代表了超越只關(guān)注自身利益的國家體系并可服務(wù)于跨國公共利益的一個領(lǐng)域，在當(dāng)全球化問題導(dǎo)致政府與市場出現(xiàn)雙重失靈時，它能夠作為有別于政府和市場的“第三部門”發(fā)揮獨(dú)特的作用。環(huán)境非政府組織作為全球市民社會的重要組成部分，它積極參與影響聯(lián)合國的決策、監(jiān)督條約決議的落實(shí)、協(xié)助開展執(zhí)行工作、提升公眾環(huán)保意識，對聯(lián)合國在環(huán)境領(lǐng)域的主導(dǎo)作用產(chǎn)生了積極、深遠(yuǎn)的影響。但環(huán)境非政府組織有意挑戰(zhàn)主權(quán)國家權(quán)威、缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制以及受制于西方話語權(quán)的價值取向等矛盾問題，對聯(lián)合國作用的發(fā)揮產(chǎn)生了消極影響。因此，聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)充分重視環(huán)境非政府組織的作用，完善經(jīng)社理事會的咨商制度，加強(qiáng)對其的監(jiān)督管理，搭建與主權(quán)國家溝通合作橋梁，引導(dǎo)其健康有序發(fā)展，使它們能夠在聯(lián)合國的體制框架內(nèi)，更好地發(fā)揮合作者的作用，共同推動全球環(huán)境治理體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：全球公民社會;環(huán)境非政府組織;聯(lián)合國

中圖分類號：X2-1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）09-000-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.09.001

The influence of environmental non-governmental organization on the United Nations from the Perspective of global civil society

Li Jinhao

（PLA Jinan Military Court，Jinan Shandong 250001，China）

Abstract：The global civil society represents an area beyond the national system that only cares about its own interests. It can serve the transnational public interests.When the problems of globalization lead to the dual failures of government and market， it can play a unique role as a “third sector”， different from the government and market.As an important part of the global civil society，environmental non-governmental organizations actively participate in influencing the decision-making of the United Nations，monitoring the implementation of treaties， resolutions， and assisting in the implementation， which has a positive and far-reaching impact on the leading role of the United Nations in the field of environment.However，environmental non-governmental organizations deliberately challenge the authority of the state， lack of coordination and supervision mechanism， and subject to the value orientation of Western discourse power， which have a negative impact on the role of the United Nations.Therefore，the United Nations should pay full attention to the role of ENGOs，improve the consultation system of counseling， strengthen its supervision and management， guide their healthy and orderly development，so that they can play a better role of partners within the institutional framework of the United Nations， and jointly promote the construction of global environmental governance system.

Key words：Global civil society;Environmental non-governmental organization;United Nations

全球公民社會（Global Civil Society，又稱全球市民社會）是指，在各國經(jīng)濟(jì)、政治及文化社會等傳統(tǒng)范圍之外發(fā)揮作用的各類理念、價值觀、機(jī)制、機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和個人的領(lǐng)域。[1]它是20世紀(jì)90年代以來在國際關(guān)系蓬勃發(fā)展的概念，面對以主權(quán)國家為主要組成部分的國際社會難以解決的各種跨國難題時，全球公民社會作為一種獨(dú)特的社會政治空間迅速崛起，有效彌補(bǔ)了各國在非傳統(tǒng)領(lǐng)域治理能力的缺失。公民社會在世界范圍內(nèi)的組織網(wǎng)絡(luò)和活動加速拓展，給國際主體之間相互作用帶來了重大的變化，也必將對國際關(guān)系的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。[2]

全球公民社會所代表精神的最鮮明體現(xiàn)，即是數(shù)量及規(guī)模快速發(fā)展的非政府組織，以及其活動所展現(xiàn)的全球意識和全球價值取向。當(dāng)環(huán)境、人權(quán)等問題大量涌現(xiàn)、全球治理能力體系機(jī)制缺失、效能低下，難以及時有效應(yīng)對新情況新問題時，非政府組織所秉持并致力傳播的不同于傳統(tǒng)意義上的價值理念、行為準(zhǔn)則，構(gòu)成全球公民社會異于主權(quán)國家以及由其主導(dǎo)的其他非國家行為體的關(guān)鍵要素。因此，部分專家認(rèn)為非政府組織是全球公民社會語境下主要的組成部分，更是全球公民社會產(chǎn)生、發(fā)展、壯大的最重要的參照標(biāo)準(zhǔn)。[3]

環(huán)境非政府組織（Environmental Non-governmental Organi-zation，以下簡稱ENGO）是指凡不是根據(jù)國家和地區(qū)政府間協(xié)議建立的、在兩個以上國家主要從事環(huán)境與資源保護(hù)的民間組織。[4]它目前數(shù)量最多的非政府組織類別之一，也是為數(shù)不多的能夠在自身所關(guān)注的領(lǐng)域發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響的非政府組織。ENGO的興起對傳統(tǒng)的以聯(lián)合國為主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域產(chǎn)生了廣泛的影響，本文即在全球公民社會理論的視角下，分析探討ENGO的這種不斷增強(qiáng)的影響力，并對聯(lián)合國的應(yīng)對策略提出自己的看法。

1 環(huán)境非政府組織的興起

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的迅速發(fā)展、全球公民社會的成長成熟，以及主權(quán)國家在環(huán)境治理與保護(hù)中的能效缺失，環(huán)境非政府組織正處在一個快速發(fā)展的時期，它的數(shù)量及規(guī)模與日俱增，成為全球環(huán)境保護(hù)中的一支重要力量。

1.1 數(shù)量大幅增加

隨著二戰(zhàn)后全球化進(jìn)程的加速推進(jìn)，以國際非政府組織為構(gòu)成主體的全球公民社會開始呈現(xiàn)活力。20世紀(jì)70年代以后，國際非政府組織進(jìn)入快速發(fā)展時期，組織數(shù)量迅速增長，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年世界范圍內(nèi)國際非政府組織總數(shù)已超過50 000個，環(huán)境非政府組織作為其中一個類別，與其發(fā)展軌跡基本一致。1892年成立的國際森林研究組織聯(lián)盟（International Union of Forestry Research Organizations）和1895年創(chuàng)立的國際自然之友（International Friends of Nature）是最早的環(huán)境非政府組織。[5]發(fā)展至1953年，從事洲際活動的ENGO也僅有2個，在所有全球性非政府組織中是數(shù)量最少的，1973年，這一數(shù)字上升到10個，1993年已達(dá)到90個，數(shù)量僅次于人權(quán)類非政府組織，從1973年—1993年的增長幅度則高居各類非政府組織之首。[6]國際環(huán)境聯(lián)絡(luò)中心作為聯(lián)系聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與環(huán)境非政府組織的紐帶，曾進(jìn)行過一次統(tǒng)計，其成員包括了112個國家和3個地區(qū)的900多個環(huán)境非政府組織。[7]

1.2 規(guī)模急劇擴(kuò)大

隨著各國政府及公眾對環(huán)境關(guān)注度的提升，環(huán)境非政府組織的成員在短短幾十年中增加數(shù)倍，有的多達(dá)幾百萬人，分支機(jī)構(gòu)遍布全球。以綠色和平組織為例，該組織最早源于1971年抗議美國進(jìn)行核試驗的民間團(tuán)體，[8]目前已在全球55個國家和地區(qū)設(shè)有分部，擁有超過300萬名支持者。[9]此外，部分ENGO收到越來越多的捐款贊助，一改往日經(jīng)費(fèi)緊張的窘境，預(yù)算開支大幅上漲，例如成立于1961年的世界自然基金，在80多個國家和地區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)、擁有職員2 500多人、志愿者520多萬名，成立至今，其投資項目超過1.3萬個，涉及金額達(dá)到100億美元，超過了大多數(shù)政府間組織的預(yù)算規(guī)模。在中國，世界自然基金共資助開展了100多個重大項目，投入總額超過3億元人民幣。[10]

1.3 影響越來越深遠(yuǎn)

近幾年，環(huán)境非政府組織的活動領(lǐng)域得到了快速擴(kuò)展，從起初單一的環(huán)境問題轉(zhuǎn)向關(guān)注包括發(fā)展、人權(quán)等一系列綜合問題，活動范圍也從歐美等國擴(kuò)展到世界各個角落，并與眾多國家內(nèi)部的環(huán)境組織建立了聯(lián)系，加強(qiáng)了彼此之間的合作與協(xié)調(diào)。全球所發(fā)生的環(huán)境問題到處可以看到ENGO的身影，ENGO通過協(xié)助聯(lián)合國及主權(quán)國家制定、修改國際環(huán)境條約，向國際社會提供專業(yè)化的環(huán)境治理信息和科學(xué)的政策建議、向普通民眾倡導(dǎo)和宣傳環(huán)境保護(hù)意識、對國際環(huán)境保護(hù)談判進(jìn)程施加影響等等，使得國際社會正在形成一種有別于以政府為主導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，有效彌補(bǔ)了主權(quán)國家的治理赤字。

2 環(huán)境非政府組織對聯(lián)合國的積極影響

環(huán)境非政府組織具有專業(yè)性、組織性、中立性等比較優(yōu)勢，它們健全了公眾參與聯(lián)合國環(huán)保立法和監(jiān)督法律實(shí)施的渠道和機(jī)制，從公民社會層面影響著全球治理機(jī)制的改革和完善，彌補(bǔ)了國際環(huán)境立法領(lǐng)域的民主赤字。在全球治理體系法治化方面，ENGO促進(jìn)了新的全球性環(huán)境倫理的發(fā)展，促進(jìn)了國際公平正義在廣度和深度上的擴(kuò)展、深化。[11]ENGO的發(fā)展及作用效度使得聯(lián)合國有意識的吸收其參與環(huán)境治理。

2.1 獲取咨商地位，參與聯(lián)合國政策制定

聯(lián)合國經(jīng)社理事會作為聯(lián)合國執(zhí)行與主管機(jī)構(gòu)之一，專門協(xié)調(diào)聯(lián)合國及各專門機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)與社會工作，擁有廣泛的權(quán)力。[12]《聯(lián)合國憲章》第71條規(guī)定：經(jīng)社理事會得采取適當(dāng)方法，俾與各種非政府組織會商有關(guān)本理事會職權(quán)范圍內(nèi)之事件。[13]依此條款，聯(lián)合國與非政府組織建立了法律意義上的聯(lián)系渠道，為包括環(huán)境非政府組織在內(nèi)的非政府組織參與聯(lián)合國相關(guān)活動提供了制度保障。1946年，經(jīng)社理事會成立了“非政府組織委員會”，具體負(fù)責(zé)管理非政府組織的咨商制度，根據(jù)它們對聯(lián)合國宗旨目標(biāo)的貢獻(xiàn)，相應(yīng)給予普通類、特別類和名冊類3類咨商地位，這3類咨商級別在聯(lián)合國的議事日程中提出建議、參見會議、散發(fā)聲明以及會議發(fā)言等權(quán)利方面有所差別，因而在聯(lián)合國體系中的影響力也是不同的。目前，在聯(lián)合國體系中擁有咨商地位的非政府組織多達(dá)5 161個。[14]隨著ENGO數(shù)量的增長及影響的擴(kuò)大，它在咨商體系中所占的比重越來越大，發(fā)言權(quán)也相應(yīng)得到了提高。另外，聯(lián)合國的許多下屬機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT部門也都設(shè)立與非政府組織溝通聯(lián)系的渠道，例如，聯(lián)合國非政府組織聯(lián)絡(luò)處、聯(lián)合國教科文組織的非政府組織委員會等。ENGO通過參與這些組織機(jī)構(gòu)，闡述意見、提出建議，對聯(lián)合國的環(huán)境議程的議定、政策的制定以及實(shí)施發(fā)揮著越來越大的作用。比如，聯(lián)合國氣候變化巴黎大會《巴黎協(xié)定》規(guī)定：“任何在本協(xié)定所涉事項上具備資格的團(tuán)體或機(jī)構(gòu)，無論是國家或國際的、政府的或非政府的，經(jīng)通知秘書處其愿意派代表作為觀察員出席《巴黎協(xié)定》締約方會議，均可予以接納，除非出席的締約方至少1/3反對。觀察員的接納和參加應(yīng)遵循本條第 5 款所指的議事規(guī)則。”[15]上述條款大大強(qiáng)化了ENGO參與氣候行動的可行性。

主權(quán)國家在國際關(guān)系互動中，涉及政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域是它們的專注點(diǎn)，而全球公民社會所探討的環(huán)境、民生等議題卻常常被忽視，于是組成公民社會的各類組織及個人，通常采取召開開放式論壇、組織集體游行等方式，爭取此類議題進(jìn)入國際議事日程，尋求問題的解決方案。例如，1973年3月，在《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》表決過程中，公約秘書處和部分國家認(rèn)為南部非洲仍存在一定數(shù)量的非洲象種群，并考慮到象牙合法擁有者的利益，反對將非洲象列入《公約》附錄一，但一些環(huán)境非政府組織利用其觀察員的身份進(jìn)行游說，促使此問題列入大會議程，世界自然保護(hù)基金還向大會及各締約國提出一份“獨(dú)立法律意見”，最終促使大會以76票贊成的表決結(jié)果，將非洲象從附錄二提升至附錄一。[16]這個成果改變了以往非政府組織缺少實(shí)質(zhì)性話語權(quán)的困境，為日后ENGO推動環(huán)境條約更加公平公正，協(xié)助有關(guān)國家加入國際環(huán)保體系樹立了正確的示范，比如在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程環(huán)境目標(biāo)的確立過程中，包括ENGO在內(nèi)的眾多非政府組織就扮演了重要的參與、引領(lǐng)角色。

2.2 制造輿論監(jiān)督，促進(jìn)國際規(guī)范貫徹實(shí)施

在全球性問題以及其他眾多與國家利益相互沖突的重大問題上，全球公民社會中的各種組織都積極采取行動促使各國形成共同立場，或“給國家施加壓力，使之簽署公約或行為準(zhǔn)則，從而做出更具約束力的承諾”。[17]

環(huán)境非政府組織對聯(lián)合國的監(jiān)督作用首先體現(xiàn)在對聯(lián)合國環(huán)境決策過程的監(jiān)督。為保證其決策過程的透明度以及公正性、有效性，ENGO通常會與國家代表團(tuán)中的非政府組織代表溝通，向關(guān)注某類問題的公眾、記者、學(xué)者實(shí)時播報談判進(jìn)程，形成輿論壓力，施壓個別國家談判立場。例如，2009年哥本哈根世界氣候大會召開期間，聯(lián)合國組織了相關(guān)的國際非政府組織作為大會的第三方監(jiān)督者，希望采取這種方式平衡發(fā)達(dá)國家與不發(fā)達(dá)國家的訴求差異，并為萊索托等最不發(fā)達(dá)國家積極爭取話語權(quán)，推動發(fā)達(dá)國家兌現(xiàn)承諾，確保談判的公正性。[18]

環(huán)境非政府組織還對聯(lián)合國環(huán)保政策的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。聯(lián)合國并非世界政府，很多關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的決議對成員國并沒有絕對的強(qiáng)制力，特別在與國家利益發(fā)生沖突的情況下，常常難以有效執(zhí)行。在這種情況下，ENGO會及時揭露政府的言行不一，在國際上發(fā)起輿論譴責(zé)，從而迫使政府遵守公約和諾言，促進(jìn)國際共同規(guī)范的貫徹實(shí)施。2017年6月，特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》后，綠色和平組織認(rèn)為：“美國從《巴黎協(xié)定》中的退出將導(dǎo)致美國從全球領(lǐng)導(dǎo)者的位置退居到普通國家之列。應(yīng)對氣候變化采取全球性的行動，本身已超越法律或者政治上的爭議，這是一個大國為了保護(hù)地球和人類必須承擔(dān)的責(zé)任。”這番表態(tài)在國際社會引起了強(qiáng)烈反響，[19]把美國塑造成了一個不負(fù)責(zé)任的大國形象。2018年9月，全球氣候行動峰會在美國舊金山召開，這是一個主要由“非國家層面行動者”參與的會議，它為一些非政府組織提供了宣講治理氣候變化主張的渠道，有利于推動一些國家和地區(qū)做出更加負(fù)有責(zé)任的承諾與行動，促使非政府組織落實(shí)《巴黎協(xié)定》的意愿落地生效。[20]

2.3 開展援助活動，助力聯(lián)合國政策落地生效

全球公民社會中的各種組織在主權(quán)國家和國際組織的發(fā)展援助項目中扮演了重要角色。它們?yōu)榘l(fā)展援助的需求者聯(lián)系基金貸款，并直接參與項目的實(shí)施和效益評估。

實(shí)際上，聯(lián)合國經(jīng)常將環(huán)保項目分派給有資質(zhì)的環(huán)境非政府組織去具體實(shí)施，ENGO所具有的專業(yè)、高效、靈活等優(yōu)勢，往往成為聯(lián)合國環(huán)境政策的信息提供者及有力執(zhí)行者。[21]在美國和加拿大，1892年創(chuàng)立的ENGO塞拉俱樂部（Sierra Club，或譯作山岳協(xié)會），在維護(hù)環(huán)境權(quán)益、監(jiān)督政府部門執(zhí)法、發(fā)起公益訴訟等方面都起到了巨大的推動作用，其成員反對建設(shè)水壩、支持清潔能源，敦促美國和加拿大政府積極應(yīng)對氣候變化。從1979年開始，中國逐步開放部分ENGO在國內(nèi)的活動，這些組織在推動我國環(huán)境法治建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。比如，世界自然基金會早在20世紀(jì)80年代就與中國政府建立起良好的合作關(guān)系，并在物種保護(hù)、森林保護(hù)與持續(xù)利用、淡水與海洋保護(hù)等方面開展了多項工作。國際自然與自然資源保護(hù)同盟則與中國環(huán)保部、外交部、農(nóng)業(yè)部、住建部、國家林業(yè)局、國家海洋局等相關(guān)部門在生物多樣性等領(lǐng)域展開合作，協(xié)助執(zhí)行《生物多樣性公約》，保護(hù)中國的生物多樣性和生態(tài)環(huán)境，這些活動共同推動了我國的環(huán)保法治的進(jìn)步。[11]2018年，聯(lián)合國政府間氣候化專門委員會出具的《IPCC全球升溫1.5℃特別報告》，是近年來國際社會對氣候變化現(xiàn)狀、影響、應(yīng)對最為全面的報告，這個報告的出臺就參考了眾多ENGO的研究成果，IPCC聯(lián)合主席黛布拉·羅伯茨稱贊其為，“科學(xué)界迄今在氣候變化問題上發(fā)出的最強(qiáng)音”，該報告也得到了聯(lián)合國及各國政府、企業(yè)等較為普遍的支持。

2.4 提升公眾環(huán)境意識，推進(jìn)和諧環(huán)境倫理建構(gòu)

目前，越來越多的國家認(rèn)同全球治理理論在解析社會共性問題上的作用，隨著全球公眾教育水平的提高、社會責(zé)任意識的增強(qiáng)，全球治理主體多元化的趨勢愈發(fā)明顯，公眾廣泛參與環(huán)境治理與保護(hù)領(lǐng)域，不斷推動決策的合理化、科學(xué)化，同時也為宣揚(yáng)環(huán)保理念，建構(gòu)和諧環(huán)境體系打下了堅實(shí)基礎(chǔ)。

環(huán)境非政府組織憑借自身資金、運(yùn)行等方面的優(yōu)勢，在推動環(huán)保理念普及方面有得天獨(dú)厚的便利條件，它能夠憑借自身強(qiáng)大的號召力和日益成熟的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建聯(lián)結(jié)世界各地的環(huán)境保護(hù)者，還可以通過大眾媒體的跨領(lǐng)域信息傳播擴(kuò)大全球環(huán)境信息的影響范圍，其以密集化的公眾活動與大眾媒體曝光率提高了公眾對于環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知。ENGO在動員公眾廣泛參與環(huán)保的實(shí)踐中，不但有力推動了環(huán)保活動的落實(shí)見效，更重要的是通過公眾切身參與，提高了他們對環(huán)保理念的理解與認(rèn)同，進(jìn)而培養(yǎng)了較為牢固的環(huán)保意識。比如，“中國民間氣候變化行動網(wǎng)絡(luò)”在全國范圍內(nèi)開展低碳日活動，活動主題涉及垃圾分類、廢物回收、高校節(jié)能、低碳鄉(xiāng)村等，有助于提高中國氣候變化環(huán)境意識。[18]ENGO通過構(gòu)建全球聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，為信息的交流與傳播構(gòu)建了便捷的渠道，以此為基礎(chǔ)，ENGO通過這些途徑高效動員了大眾意見，在環(huán)境治理進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。

3 環(huán)境非政府組織對聯(lián)合國作用的消極影響

全球公民社會在無政府狀態(tài)下國際社會的滋生蔓延，加之其自帶的反傳統(tǒng)因子，不可避免對傳統(tǒng)的主權(quán)、國家觀念構(gòu)成沖擊，并在部分領(lǐng)域侵蝕了國家主權(quán)、權(quán)益。全球一體化的縱深發(fā)展，逐步剝離國民個體身份與自由個體身份，特別是近年來西亞北非等地移民泛濫、信息網(wǎng)絡(luò)越來越深刻的滲透到公眾生活，多種因素綜合營造的跨界文化認(rèn)同，不斷模糊國家公民意識，進(jìn)一步削弱了公民對主權(quán)、權(quán)威的忠誠度。[22]環(huán)境非政府組織對聯(lián)合國在環(huán)境領(lǐng)域的消極影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 弱化聯(lián)合國權(quán)威

全球公民社會的在一定程度上構(gòu)成對主權(quán)國家及政府間組織的干擾和挑戰(zhàn)，削弱了其權(quán)威與權(quán)力，往往產(chǎn)生惡性競爭，容易引發(fā)新的矛盾和沖突。

環(huán)境非政府組織的民間性是它的主要屬性之一，相對于聯(lián)合國，絕大多數(shù)ENGO的組織相對松散，內(nèi)部規(guī)章也非等級式，較少官僚化和科層化，職能與權(quán)威主要在于認(rèn)同，責(zé)任與義務(wù)都很少有壓迫性，因而它的決策過程簡練高效，開展的活動容易得到各國公眾包括政府的歡迎。而聯(lián)合國有著臃腫的組織結(jié)構(gòu)，在決策過程中又要協(xié)調(diào)各國的立場，需要通過承擔(dān)有差別的代價享受共同治理帶來的利益，這必然導(dǎo)致某些國家或利益集團(tuán)的不滿，致使聯(lián)合國決策與執(zhí)行踟躕難行，加重了公眾對聯(lián)合國作用的負(fù)面印象。此外，ENGO還與聯(lián)合國形成了人才的競爭。眾所周知，非政府組織的成員，特別是它的成立者都是各自領(lǐng)域內(nèi)的專家，他們一般因無法通過政府途徑實(shí)現(xiàn)自己的環(huán)保理想，轉(zhuǎn)而組建非政府組織。對聯(lián)合國的不信任導(dǎo)致聯(lián)合國人才的流失，使得它的相關(guān)機(jī)構(gòu)在實(shí)施一些環(huán)保計劃時不得不借助于ENGO的專業(yè)幫助，這在一定程度上影響了聯(lián)合國威信與效率。

3.2 可能造成混亂與無序

大多數(shù)環(huán)境非政府組織追求的目標(biāo)比較單一，各組織的觀念和認(rèn)同也并不統(tǒng)一，缺乏相互之間以及同主權(quán)國家和政府間組織的協(xié)調(diào)，難以建立有效的監(jiān)管體制，導(dǎo)致從基金的籌集、使用到行動計劃的設(shè)計和實(shí)踐很容易走向混亂與無序。例如1993年成立于英國的環(huán)境解放陣線，常常采用暴力手段阻止人類對自然，尤其是原始環(huán)境的破壞，1998年10月，該組織成員為了保護(hù)猞猁棲息地，將美國科羅拉多州一個滑雪場縱火燒毀，造成1 200萬元的財產(chǎn)損失，被稱為生態(tài)恐怖主義。[23]由于國際法缺乏強(qiáng)制性以及懲戒機(jī)制的軟弱無力，ENGO即便造成公私財產(chǎn)損壞、引起矛盾沖突、造成秩序混亂等一系列負(fù)面后果，實(shí)踐中也很難受到處罰與制裁，這更加劇了其內(nèi)部的無序向外部擴(kuò)散的威脅。此外，在自媒體快速發(fā)展的當(dāng)下，部分環(huán)境非政府組織為引起關(guān)注，經(jīng)常超過正常言論自由的邊界，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)做出夸大不實(shí)的言論，造成諸多不良后果。[24]例如，綠色和平組織曾爆料：英荷殼牌公司為節(jié)省拆除及處置成本，將含有有毒物質(zhì)的廢棄儲油平臺直接沉入海底，新聞一經(jīng)刊出，迅速被各大媒體轉(zhuǎn)發(fā)，殼牌公司股市遭受重創(chuàng)，而荷蘭和英國政府也受到連帶影響，成為口誅筆伐的對象，事件以殼牌公司否決儲油平臺深海處理方案而告終。然而綠色和平組織卻在一段時間后，公開承認(rèn)上述新聞所依據(jù)的數(shù)據(jù)有重大紕漏，并沒有可靠證據(jù)證實(shí)廢棄的儲油平臺含有有毒或放射性物質(zhì)。但該事件誤導(dǎo)民眾的行為已成既定事實(shí)，對公司和國家造成的損失也無法改變。[25]

3.3 易被西方國家操縱利用

被西方學(xué)者譽(yù)為民主標(biāo)志的全球公民社會，它實(shí)際上是由西方文化語境中的價值體系所支撐的，環(huán)境非政府組織崛起于西方國家與社會二元結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)基礎(chǔ)之上，故西方政治、經(jīng)濟(jì)和文化的影響力不但使ENGO在地域發(fā)展上處于不平衡狀態(tài)，在意識形態(tài)和價值取向上也是偏西方化的。美國學(xué)者索莫特雷曾表示：“從立國開始，美國就一直相信自己的天命是通過民主示范，是自由和社會正義普及全人類，帶領(lǐng)人民擺脫惡行，建立和諧的國際秩序。”[26]而這種普及民眾的實(shí)施主體由社會組織擔(dān)任更為合適。某些ENGO經(jīng)費(fèi)來源需靠西方國家政府與財團(tuán)的援助，一定程度上已經(jīng)喪失其所謂的“獨(dú)立性”，甚至成為一種特殊的利益集團(tuán)。例如：世界貿(mào)易組織涉及環(huán)境與貿(mào)易爭端的著名“海龜-海蝦案”中，美國為了增加其禁止蝦類進(jìn)口的合法性，向?qū)＜医M提交了由世界自然野生動物基金會制作的“其他利益方陳述”，從而得到于己有利的裁定。在國際大宗貿(mào)易中，很多矛盾問題并非簡單的經(jīng)濟(jì)糾紛，其背后往往存在財閥集團(tuán)對政府的游說、干預(yù)，其本質(zhì)反映了國家或地區(qū)政府之間摩擦與爭斗，就上述案例而言，作為非營利性質(zhì)的世界自然野生動物基金會，其出具所謂“其他利益方陳述”的公正性就受到一些政府及組織的質(zhì)疑，懷疑其是在得到了某種“授權(quán)和示意”而行事。

3.4 引導(dǎo)控制輿論干涉他國內(nèi)政

在全球公民社會理論中，非政府組織參與社會治理，可以利用提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品博得公眾信任，繼而引導(dǎo)甚至操控輿論導(dǎo)向，對社會穩(wěn)定和政府管理造成壓力。在實(shí)踐中，個別組織假借環(huán)境污染為名，頻繁炒作霧霾等話題，制造輿論關(guān)注焦點(diǎn)，深刻影響政府施政策略。比如2015年，中央電視臺記者柴靜自費(fèi)制作記錄電影《穹頂之下》，對霧霾及其產(chǎn)生原因進(jìn)行了科普解析，引發(fā)全民關(guān)注，使得霧霾變成我國環(huán)保核心問題。參與視頻制作的不但有國內(nèi)環(huán)保團(tuán)體“自然之友”等組織，也有世界自然基金會的財力支持，后者以此為契機(jī)，又發(fā)動“藍(lán)天自造”活動，進(jìn)一步提升了霧霾問題的關(guān)注度，但他們都沒有對霧霾產(chǎn)生根源進(jìn)行深入科學(xué)的考證，僅圍繞公眾能夠切身體會到的且負(fù)面評價明顯的汽車尾氣、工廠排污甚至燃燒秸稈等因素進(jìn)行大肆報道，致使各級政府在治理霧霾方面陷入非左即右的尷尬局面。另外，據(jù)美聯(lián)社報道，2015年2月，柬埔寨洪森政府宣布擱置由中國水利集團(tuán)承建其西南部地區(qū)的大壩建設(shè)項目，其原因是西班牙的“自然母親”環(huán)境非政府組織不斷煽動原住民阻撓項目實(shí)施，其創(chuàng)始人還曾多次干擾政府車隊前往待選壩址，此人最終被驅(qū)逐出境。遭遇類似阻礙的還有緬甸密松水電站項目、湄公河桑波爾大壩項目，其背后均有ENGO的干預(yù)活動。[27]

4 探析環(huán)境非政府組織在聯(lián)合國框架下的作用發(fā)揮

4.1 秉持人類命運(yùn)共同體理念，推動全球治理深層次發(fā)展

黨的十九大報告中提出：倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，促進(jìn)全球治理體系變革，把推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體視為新時代中國特色大國外交的基本方略和總目標(biāo)。[28]2017年11月，聯(lián)合國將人類命運(yùn)共同體理念納入決議，體現(xiàn)了國際社會對中國理念的高度認(rèn)同。人類命運(yùn)共同體在某種意義上是生態(tài)環(huán)境共同體、責(zé)任共同體和法治共同體，環(huán)境非政府組織作為全球環(huán)境治理體系建設(shè)過程中的積極力量，與人類命運(yùn)共同體理念所倡導(dǎo)的“人類只有一個地球、各國共處一個世界”相契合。因此，ENGO應(yīng)當(dāng)充分吸收該理念所蘊(yùn)含的共同利益觀、可持續(xù)發(fā)展觀以及全球治理觀等先進(jìn)理念，進(jìn)一步發(fā)揮其在推動國際環(huán)境法治進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)國際環(huán)境正義方面的重要作用，共同推動建立公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系。[29]

4.2 完善以聯(lián)合國為主導(dǎo)的監(jiān)管體系

可從國際、國內(nèi)兩個層面著手，首先，由聯(lián)合國經(jīng)社理事會設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專員，協(xié)調(diào)環(huán)境非政府組織在國際環(huán)境保護(hù)中的行為，建立包括行動日志、基金管理和責(zé)任追究等一整套的指導(dǎo)方案，以便對其干預(yù)他國內(nèi)政、濫用有限國際環(huán)境權(quán)的行為做出快速反應(yīng)和有效處理。其次，進(jìn)一步完善落地注冊機(jī)制，即由聯(lián)合國等國際權(quán)威機(jī)構(gòu)牽頭，制定標(biāo)準(zhǔn)化注冊和備案的指導(dǎo)性文件，鼓勵各國參照完善符合國情的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以更加規(guī)范合理的準(zhǔn)入備案機(jī)制對ENGO的行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，使其明確肩負(fù)的責(zé)任和義務(wù)。[30]例如，中國在2016年頒布了《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》，該法建立了登記制度和備案制度，對資金的來源和日常管理提出了明確的規(guī)范要求，賦予了公安部門一定的監(jiān)管權(quán)力，可對非政府組織活動的真實(shí)意圖提出質(zhì)疑并開展背景審查，如發(fā)現(xiàn)任何違法憑證，有權(quán)取消該組織運(yùn)營資格。這使得ENGO在我國境內(nèi)的活動做到了“有法可依”“有法必依”。[31]

4.3 引導(dǎo)環(huán)境非政府組織自身健康有序發(fā)展

環(huán)境非政府組織的發(fā)展既需要外力因素的推進(jìn)，更需要在聯(lián)合國引導(dǎo)和現(xiàn)行國際法框架下建立獨(dú)立自主、權(quán)責(zé)明確的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。第一，堅守公正獨(dú)立的品格。在全球公民社會中，ENGO能夠獲得超過主權(quán)國家的信任，最關(guān)鍵的因素在于它的中立地位。然而ENGO作為不以營利為主要目的的民間組織，其活動能力依賴于資金支持，但在接受及使用政府團(tuán)體的資金、技術(shù)支持時，應(yīng)嚴(yán)格審查把關(guān)，排除損害其公正獨(dú)立的附加條款。第二，要加強(qiáng)自身能力建設(shè)。需要做到逐步規(guī)范財務(wù)管理、信息公開、民主選舉等內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)組織的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展，從而為其發(fā)展提供不竭動力。第三，建立不同組織間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。全球環(huán)境治理不但需要各國政府的通力合作，也需要眾多ENGO的合力推進(jìn)，建立科學(xué)的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)不同個體組織間的協(xié)調(diào)、溝通交流，破除矛盾或誤解，提高工作效率。[32]第四，應(yīng)當(dāng)充分利用信息化帶來的全球便利，采取網(wǎng)絡(luò)直播、開發(fā)應(yīng)用App等多種互動模式，發(fā)布更新環(huán)境保護(hù)信息、傳播環(huán)境治理理念，與各類媒體建立良好的關(guān)系，擴(kuò)大自身的影響力，增強(qiáng)在人們心中的可信度。

4.4 搭建環(huán)境非政府組織與主權(quán)國家的溝通橋梁

非政府組織能夠聯(lián)結(jié)主權(quán)國家、企業(yè)、個人等多個治理主體，并提供理想的互動平臺，非政府組織多層次的網(wǎng)絡(luò)化特性凸顯了它的重要地位。

盡管環(huán)境非政府組織能夠有效填補(bǔ)主權(quán)國家在全球環(huán)境治理與保護(hù)中的角色缺失，但ENGO目標(biāo)宗旨的實(shí)現(xiàn)仍舊依賴主權(quán)國家的認(rèn)可并最終作用于主權(quán)國家的管轄領(lǐng)域，因此，ENGO需與政府部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，在遵守當(dāng)事國法律政策的前提下，爭取法律地位、活動許可、資金支持等的方面支持與配合。而聯(lián)合國作為當(dāng)前最具權(quán)威的國際組織，在搭建兩者互通互信橋梁方面具有天然優(yōu)勢。一是協(xié)助建立溝通會晤機(jī)制。可考慮設(shè)立聯(lián)絡(luò)辦公室或是熱線電話的形式，就雙方感興趣的議題進(jìn)行討論交流，若有合作意向，則可在聯(lián)合國相關(guān)部門的主持下進(jìn)行進(jìn)一步的磋商。聯(lián)合國在這期間的作為，既是對ENGO作用的權(quán)威認(rèn)證，也能夠避免ENGO越權(quán)行動導(dǎo)致他國的反感抵觸。二是宣講ENGO在環(huán)境治理與保護(hù)的能力與作用。環(huán)境非政府組織只有在環(huán)境治理與保護(hù)中發(fā)揮越來越明顯的作用，才能逐漸得到政府的認(rèn)可，進(jìn)而獲得政府的支持與合作。聯(lián)合國可以通過國際論壇、國際會議等時機(jī)，吸收在特定領(lǐng)域作出特殊貢獻(xiàn)的ENGO參加并向有關(guān)政府進(jìn)行推介，拓寬ENGO發(fā)揮空間。

在全球公民社會空前發(fā)展、全球環(huán)境治理日益深入的情況下，作為公民社會重要力量的環(huán)境非政府組織對聯(lián)合國在環(huán)保領(lǐng)域的主導(dǎo)地位產(chǎn)生了不可忽視的影響。在這種形勢下聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)積極作為，通過完善制度、加強(qiáng)監(jiān)管、搭建合作平臺等舉措，使它們能夠在聯(lián)合國的體制框架內(nèi)，遵循憲章的宗旨，在全球環(huán)境治理體系建設(shè)中更好地發(fā)揮合作者的作用。[33]我們也應(yīng)該看到，隨著中國的迅速崛起，與全球其他國際事務(wù)的聯(lián)系越來越緊密，ENGO在國內(nèi)所倡導(dǎo)的價值理念的交融與碰撞也是全球化過程的一部分縮影，我們應(yīng)當(dāng)按照“明確思路，制定法律，依法管理”的流程實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格高效的監(jiān)管，讓真誠推動國內(nèi)環(huán)保事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的ENGO成為中國的朋友和合作者，共同提高國家治理能力現(xiàn)代化水平。[34]

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收稿日期：2020-06-11

作者簡介：李進(jìn)浩（1983-），男，漢族，法學(xué)碩士，解放軍濟(jì)南軍事法院第一審判庭副庭長，研究方向為國際組織、東北亞安全研究。