多方共治環(huán)境污染社會機(jī)制研究

摘要：20世紀(jì)下半葉，美國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，固體廢物污染事件頻發(fā)，嚴(yán)重破壞環(huán)境。同時(shí)期，美國逐步形成以環(huán)保法律法規(guī)為核心，政府、企業(yè)、環(huán)保組織和公眾四大社會主體參與，相互促進(jìn)，共同治理環(huán)境的社會機(jī)制。美國在環(huán)保社會機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)作用下，不斷完善固廢法律法規(guī)，政府嚴(yán)格行政執(zhí)法，企業(yè)積極履行環(huán)保責(zé)任，環(huán)保組織、公眾強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)督作用，至20世紀(jì)末基本控制固廢污染。我國目前提出構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，強(qiáng)調(diào)多方共治。美國多方共治固廢污染經(jīng)驗(yàn)為深刻理解政策內(nèi)涵提供了參考。

關(guān)鍵詞：多方共治;環(huán)境治理;社會機(jī)制;固廢污染

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）09-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.09.117

Research on social mechanism with multi-party governance on environment pollution

——Implications from the United States multi-party governance on solid waste pollution

Lei Jian

（Environmental and Economic Policy Research Center， Ministry of Ecology and Environment， Beijing 100029，China）

Abstract：In the second half of the 20th century， with the rapid economic development， the United States solid waste pollution events occurred frequently which seriously damaged the environment. During the same period， the United States gradually formed a social mechanism in which environmental protection laws and regulations as the core， with the participation of four major social subjects， namely， the government， enterprises， environmental protection organizations and the public， promoting each other and jointly managing the environment. Under the effective operation of environmental protection social mechanism in the United States， the solid waste laws and regulations were constantly improved， government strictly enforced administrative law， enterprises actively performed environmental protection responsibilities， environmental protection organizations and the public strengthened the role of environmental protection supervision. By the end of the 20th century， solid waste pollution was basically controlled. At present， China proposes to build a modern environmental governance system， emphasizing multi-party governance. The experience of the United States in the treatment of solid waste pollution provides a reference for the deep understanding of policy connotation.

Key words：Multi-party governance;Environmental governance;Social mechanism;Solid waste pollution

2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，明確提出“強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動。”“堅(jiān)持多方共治。明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，暢通參與渠道，形成全社會共同推進(jìn)環(huán)境治理的良好格局。”堅(jiān)持多方共治是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的一個(gè)鮮明主題，為我國今后一段時(shí)期推進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)明確了方向。本文從美國環(huán)保社會機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，多方參與共同治理固體廢物污染經(jīng)驗(yàn)，展現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系多方共治的深刻內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的環(huán)境治理。

1 美國固廢污染歷史

二戰(zhàn)后，美國經(jīng)濟(jì)迎來快速增長，固體廢物數(shù)量大幅上升，導(dǎo)致污染事件頻發(fā)，成為嚴(yán)重的社會現(xiàn)象。1950-1960年，美國固廢數(shù)量增加了60%。1969年紐約時(shí)報(bào)曾報(bào)道：“雪崩式的固廢和固廢處理問題正在全國主要城市蔓延，在即將到來的時(shí)刻，將造成更甚于空氣和水污染的危機(jī)。”如圖1所示，1960-1990年，美國市政固廢年產(chǎn)生量以及人均年產(chǎn)生量呈急劇上升態(tài)勢。在此階段，頻繁發(fā)生固廢污染事件，主要有以下幾個(gè)標(biāo)志性事件：1969年夏天，由于長期被大量油污和有毒化學(xué)物污染，俄亥俄州克利夫蘭市凱霍加河起火;1975年弗吉尼亞州詹姆斯河發(fā)生殺蟲劑十氯酮污染事件;1978年紐約州拉夫運(yùn)河爆發(fā)有毒廢棄物污染事件等。這些污染事件轟動全美國，造成巨大的環(huán)境破壞，固廢污染成為美國亟須解決的社會問題。美國開啟長期治理固廢污染過程，跨越整個(gè)20世紀(jì)下半葉。

2 美國環(huán)保社會機(jī)制下多方共治固廢污染

面對固廢污染環(huán)境事件，美國聯(lián)邦政府從被動應(yīng)對到主動引導(dǎo)，企業(yè)從消極抵制到積極配合，環(huán)保組織和公眾表達(dá)強(qiáng)烈意愿推進(jìn)治理。參與方有各自的目標(biāo)和利益訴求，相互溝通協(xié)調(diào)，相互制約促進(jìn)，各方發(fā)揮作用，共同治理環(huán)境。圖2展示了美國環(huán)保社會機(jī)制架構(gòu)。美國環(huán)保社會機(jī)制是一個(gè)法律法規(guī)為核心，政府、企業(yè)、環(huán)保組織、公眾共同參與環(huán)境治理的有機(jī)體系。美國多方共治固廢污染，主要作用表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

2.1 逐步構(gòu)建完善的固體廢物法律法規(guī)體系

從20世紀(jì)60年代開始，美國針對固廢污染陸續(xù)頒布各項(xiàng)法律法規(guī)，形成完整框架。1976年頒布《資源保護(hù)與恢復(fù)法》、1980年頒布《環(huán)境綜合反應(yīng)、賠償和責(zé)任法案》等。尤其對危險(xiǎn)固體廢物實(shí)施“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋O(jiān)管，形成以《資源保護(hù)與恢復(fù)法》和《環(huán)境綜合反應(yīng)、賠償和責(zé)任法案》兩部法律為基礎(chǔ)、多部法律實(shí)施配套措施為支撐的法律體系。

2.2 政府嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)執(zhí)法司法

美國政府一直以來對固廢污染環(huán)境違法者給予嚴(yán)厲打擊。執(zhí)法包括民事和刑事方式，形成具有梯度的處罰機(jī)制。民事執(zhí)法是對違法行為尚不構(gòu)成刑事訴訟案件的執(zhí)法行為，包括向違法者發(fā)出違法通告、要求其恢復(fù)到守法狀態(tài)和清理場地的行政命令、罰款、將案件納入民事訴訟程序等。如果違法性質(zhì)惡劣（如故意違法），后果嚴(yán)重的，政府向法院提起刑事訴訟，法院將對這些違法者實(shí)施罰款或監(jiān)禁處罰。圖3顯示美國環(huán)保局1977-1989年之間移交司法部的危險(xiǎn)固體廢物民事訴訟案件數(shù)量保持增加趨勢。

2.3 企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保社會責(zé)任

在社會監(jiān)督下，美國企業(yè)為樹立良好企業(yè)形象，也為應(yīng)對新法律政策，積極履行社會責(zé)任，在環(huán)保技術(shù)研發(fā)上加大投入，宣傳環(huán)保思想，引導(dǎo)公眾輿論。高消耗、高污染的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)因?yàn)樯a(chǎn)成本和污染治理成本增加而導(dǎo)致破產(chǎn)，或者將重污染企業(yè)遷往國外。美國杜邦公司是一個(gè)典型代表，在1988年《蒙特利爾議定書》簽訂之后，占世界氯氟烴市場1/4份額的杜邦公司在1996年逐步停止生產(chǎn);2003年杜邦公司被美國環(huán)保局授予“綠色化工企業(yè)獎”。另外，美國企業(yè)加大減廢與資源回收力度，循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)得到長足發(fā)展。表1顯示美國1972-1989年期間，鋁罐回收數(shù)量與回收率穩(wěn)步提高。

2.4 環(huán)保組織助推固廢立法

1960年以后，美國民間環(huán)保組織長足發(fā)展。美國十大環(huán)保組織的會員總數(shù)在1965年不到50萬人，1985年上升到330萬人，1990年達(dá)到720萬人。其中設(shè)立的固廢環(huán)保組織包括公民清理有害廢棄物協(xié)會、國家整治有害廢棄物組織、綠色和平組織等。環(huán)保組織的壯大助推環(huán)保運(yùn)動，以游行、選舉、游說、訴訟等多種形式影響固廢立法。圖4反映了環(huán)保運(yùn)動與固廢治理相關(guān)立法的時(shí)間順序。

2.5 公眾廣泛參與環(huán)保監(jiān)督

20世紀(jì)60年代起，美國公眾廣泛參與環(huán)境治理。1970年4月22日的“地球日”成為標(biāo)志。大約2 000萬美國人走上街頭，舉行聲勢浩大的游行和抗議活動，表達(dá)自己對環(huán)境污染的關(guān)注，包括對固廢污染的不滿。參加者涵括了美國社會各個(gè)階層，包括學(xué)生、政治家、科學(xué)家、學(xué)者、普通市民和甚至失業(yè)者。在三個(gè)半月時(shí)間內(nèi)動員2 000萬人、10 000所中小學(xué)、2 500所大學(xué)、1 000個(gè)社區(qū)參與地球日的活動，獲得基層民眾支持。公眾環(huán)保意識逐步提升，廣泛參與對環(huán)境破壞和污染的治理與監(jiān)督。

3 啟示

環(huán)保社會機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，美國固廢治理取得顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國在1980年有近50 000家企業(yè)產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物，約30 000家企業(yè)經(jīng)營廢物處理、儲存或處置設(shè)施（TSDFs）。經(jīng)過資源節(jié)約和減廢措施后，到1999年減少到20 000家企業(yè)產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物，約2 000家TSDFs設(shè)施。此外，垃圾填埋場處置危險(xiǎn)固體廢物的數(shù)量從300萬噸減少到不足一半，幾乎減少60%。目前，我國已經(jīng)出臺或修訂《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律法規(guī)，《固體廢物污染環(huán)境防治法》正在進(jìn)行修訂，環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)政策體系逐步完善。環(huán)境治理的長期性、復(fù)雜性、困難性決定必須以法律法規(guī)為核心，充分調(diào)動社會各方力量。構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系需要政府、企業(yè)、環(huán)保組織和公眾四方主體協(xié)同推進(jìn)，共同治理環(huán)境。

3.1 政府在行政方面嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲處罰違法行為

政府短期集中整治對于違法者有一定的震懾作用，可以短時(shí)間內(nèi)消除公眾責(zé)難，及時(shí)化解矛盾。短期整治不能達(dá)到“標(biāo)本兼治”，政府作為主導(dǎo)力量，需要長期在政策制定和執(zhí)法上加強(qiáng)力度，嚴(yán)格執(zhí)法，增加違法者實(shí)施污染環(huán)境違法行為的成本，讓其無利可圖，才能有效防止污染環(huán)境違法行為發(fā)生。

3.2 企業(yè)加強(qiáng)環(huán)保主體責(zé)任，加大減廢和資源循環(huán)利用

企業(yè)是廢物產(chǎn)生的主體，具有責(zé)無旁貸的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。企業(yè)應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，設(shè)計(jì)并使用相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備，規(guī)范管理并妥善處置廢物。與大專院校、科研院所或者國際頂級技術(shù)機(jī)構(gòu)開展交流合作，通過技術(shù)研發(fā)、設(shè)備研制，整體性提升廢物處理技術(shù)水平和污染治理效果，提高減廢和資源化利用效率。

3.3 環(huán)保組織自身壯大，參與環(huán)境污染事件訴訟和法律法規(guī)制定

環(huán)保組織是政府與社會之間溝通的橋梁。目前我國大多數(shù)環(huán)保組織存在管理缺乏規(guī)范、質(zhì)量參差不齊、作用發(fā)揮有待提高等問題，需要采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面政策和措施，大力扶持建立職業(yè)化和專業(yè)化的環(huán)保組織，培養(yǎng)資源動員和公眾動員的能力，形成穩(wěn)定工作方法和模式。鼓勵(lì)環(huán)保組織參與環(huán)境污染事件民事訴訟，代表利益受損的公眾維護(hù)自身權(quán)益。支持環(huán)保組織參與環(huán)境治理法律法規(guī)的制定。

3.4 公眾提高環(huán)保意識，參與環(huán)境保護(hù)日常監(jiān)督

環(huán)境污染違法行為具有長期性和潛伏性，公眾往往意識不到嚴(yán)重后果，違法者往往也認(rèn)識不到自己的行為構(gòu)成犯罪，這一點(diǎn)在缺乏教育的群體中特別明顯。需要加強(qiáng)對公眾的環(huán)保宣傳和教育。將環(huán)保教育列入義務(wù)教育教學(xué)大綱，普及環(huán)保知識，從小提高公眾環(huán)境保護(hù)意識。發(fā)揮媒體宣傳作用，引導(dǎo)公眾環(huán)境觀念，做好如“世界環(huán)境日”“地球日”等集中式主題宣傳。加大信息公開，建設(shè)環(huán)保信息交流平臺，打通公眾溝通與舉報(bào)渠道，鼓勵(lì)和支持公眾積極主動參與環(huán)境保護(hù)日常監(jiān)督。

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收稿日期：2020-07-25

作者簡介：雷健（1981-），男，碩士學(xué)位，經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)。