《中華人民共和國海洋環境保護法》發展歷程回顧及展望

張海文

(自然資源部海洋發展戰略研究所，北京 100161)

海洋生態環境保護問題一直是國際社會高度關注的議題之一。聯合國秘書長在2019年關于海洋和海洋法的報告中指出：“來自漁業、航運、采礦、旅游業和其他行業的壓力對海洋和沿海生態系統造成了不可持續的高負荷。”“雖然國際社會持續在 處理海洋的困境，但需要采取更緊急的行動，制止和扭轉海洋健康狀況下降的趨勢，并更加注重充分和有效執行《聯合國海洋法公約》。”[1]

改革開放以來，我國工業化、城鎮化速度不斷加快，沿海地區經濟社會快速發展，對海洋空間利用和海洋自然資源的需求不斷增大。生產、生活、生態用海等需求日趨多樣化，對傳統海洋生態環境和資源的供給方式提出了新的挑戰，給海洋環境和海洋生態系統帶來極大壓力。自1982年頒布《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海洋環境保護法》)以來，我國已出臺涉及海洋自然資源及生態環境保護相關法律法規100余部，其中有許多原則和制度也適用于海洋生態環境管理與保護，為海洋生態環境保護工作提供了重要法律依據。尤其是黨的十九大以來，通過實施最嚴格的生態環境保護制度，特別是實行陸源污染物管控、入海排污口清理、實施海洋生態紅線制度，嚴肅查處違法圍填海、非法傾倒垃圾和改變自然岸線等嚴重改變海洋環境行為等措施，我國海洋生態環境狀況整體穩中向好。例如，2018年監測數據表明，海水環境質量總體有所改善，夏季一類海水水質標準海域面積占管轄海域面積的96.3%。劣四類水質海域面積為33270平方千米，較上年同期減少450平方千米[2]。不過，遼東灣、渤海灣等局部海域污染情況依然突出，典型海洋生態系統健康狀況改善不明顯。2018年生態環境部對21個典型海洋生態系統(包括河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床)的監測數據表明，僅有5個處于健康狀態，15個處于亞健康狀態，1個處于不健康狀態，分別占總數的23.8%、71.4%和4.8%，其中河口和海灣生態系統均處于亞健康和不健康狀態，占總數的76.2%[2]。

2018年5月18日習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出：“用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”這是新時代推進生態文明建設的一項重要原則。黨的十八屆三中全會明確提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。為了適應新的形勢和發展需要，在全面推進依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，特別是為了貫徹習近平生態文明思想和新發展理念，有必要在回顧總結《海洋環境保護法》歷次修改情況的基礎上，分析再次修訂該法的必要性，并研究提出應重點關注的若干問題，為推動海洋生態文明建設、促進可持續發展提供更充分的法律依據和更有效的制度保障。

1 《海洋環境保護法》的發展進程

國際海洋環境保護發展大體經歷三個階段：第一階段，20世紀50年代初，人們開始關注海洋環境污染問題；第二階段，20世紀80年代，一些發達國家的關注點從環境污染防治拓展到海洋生態破壞問題；第三階段，從20世紀90年代以來，可持續發展理念被引入海洋環境保護領域，陸海統籌的管理理念、海洋生態系統修復、基于生態系統的海洋綜合管理以及全球環境變化等問題成為國際社會新的關注焦點[3]。

自1982年頒布至今，我國《海洋環境保護法》已經施行了38年。伴隨著我國經濟社會的快速發展，《海洋環境保護法》經歷了從無到有，從海洋污染防治到海洋生態環境保護與污染防治并重的發展歷程。其發展歷程大致可分為三個階段：第一階段為起步階段，從20世紀50年代至80年代初。這一時期我國海洋開發能力還比較薄弱，對于海洋生物資源的利用較為初級，海洋經濟生產活動與環境污染之間的矛盾尚不突出。然而，隨著改革開放政策的實施，社會經濟快速發展，我國海洋環境保護面臨的壓力持續加大。為了預防海洋進一步污染，我國于1982年制定了《海洋環境保護法》，使海洋環境污染防治工作走上了有法可依的道路，我國邁進海洋環境保護的法治時代。第二階段為快速發展階段，從1982年《海洋環境保護法》的頒布到2017年修正案的審議通過。這個時期，我國《海洋環境保護法》經歷了一次修訂和三次修正。我國海洋環境法治從海洋環境污染防治發展到兼顧海洋生態保護，保護海洋生態環境的意識進一步得到提升，法律制度逐漸完善，處罰力度逐步加大。與此同時，我國出臺了100多個配套法規和部門規章以及地方立法，海洋生態環境保護法律體系基本框架得以形成。第三階段為進一步深化海洋污染防控與海洋生態保護階段，從2017年修正案施行至今及日后的第二次修訂。自2017年以來，國內外形勢都發生了重大變化，海洋生態環境保護領域也出現許多新問題。例如，生態文明理念的提出和山水林田湖草一體化保護思想的深入人心；黨的十九大確定的重大戰略部署；2018年全國人大常委會執法檢查組對《海洋環境保護法》實施情況開展了執法檢查；2018年完成了黨和國家機構改革；黨的十三屆四中全會做出了推進國家治理體系和治理能力現代化的決定；污染攻堅戰任務的提出；國際海洋生態環境保護出現新焦點等。上述種種新發展、新變化對海洋生態環境保護領域帶來諸多重大影響，諸多新理念、新職責、新部署迫切需要通過相關法律制度得以貫徹落實。對于現行《海洋環境保護法》來說，這些新發展和新變化所帶來的不僅是壓力與挑戰，更是深化改革的難得歷史機遇。

《海洋環境保護法》自1982年頒布以來，歷經了一次修訂和三次修正。

1974年我國頒布《防止沿海水域污染暫行規定》，這是我國關于海洋環境污染防治的第一個規范性法律文件，開啟了我國海洋環境保護法治時代的序幕。1978年我國《憲法》規定“國家保護環境和自然資源，防止污染和其他公害。”為我國海洋環境法制建設奠定了堅實的基礎。1979年《環境保護法(試行)》，對海洋污染防治和生態保護做出了原則性規定。在這些立法和實踐探索的基礎上，1982年8月23日第五屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過我國第一部《海洋環境保護法》。該法共8章48條，于1983年3月1日開始實施。1982年立法目的主要有四個方面：一是隨著改革開放、經濟快速發展，需要加大力度開發利用海洋空間和資源。“開發、利用和保護海洋環境及資源，是社會主義現代化建設的一項重要任務。”二是改革開放之初，只注重開發，人們的環境保護意識淡薄，各類生產和開發活動對海洋造成污染損害的嚴重后果開始顯現，這種勢頭急需得到遏制。“我國海洋環境已經受到了不同程度的污染損害，在一些入海河口海區、港灣、內海和沿岸局部區域，環境污染相當嚴重……。長江口、杭州灣的污染越來越嚴重，開始危及我國最大的漁業基地舟山漁場。……污染問題已引起廣大漁工、漁民的嚴重憂慮，有的甚至失去生計，成為一個不安定的因素。”三是“隨著海洋事業的發展，進入我國管轄海域從事航行、石油勘探開發等活動的外國船舶、外國企業日益增多。”因此，需制定相關法律來予以管理。四是有必要在已有的海洋污染防治相關規定實施基礎上借鑒國外經驗，制定我國保護海洋環境的法律[4]。

從上述立法目的可以看出，1982年《海洋環境保護法》主要是針對五大污染源(海岸工程、海洋石油勘探開發、陸源污染物、船舶、傾倒廢棄物)對海洋環境的污染損害問題制定相關法律制度及處罰措施。該法的頒布，對于我國海洋環境保護來說具有劃時代的里程碑意義，使我國海洋環境保護邁入法治時代，走上了有法可依的道路。不過，因時代局限性和立法經驗不足，從該法的主體內容看，該法屬于污染防治法，只是搭建起了應對五大來源污染物損害海洋環境的大致法律框架，還未建立起對海洋環境全面整體的認識。該法所建立的法律制度和處罰措施尚顯單薄，例如，第七章法律責任僅有4個條款，其中一個條款還是豁免條款。

(1)第一次修訂。1999年6月22日，時任全國人大環境與資源保護委員會副主任委員張皓若在第九屆全國人大常委會第十次會議上做“關于《中華人民共和國海洋環境保護法(修訂草案)》的說明”。經過4次會議(第十次、第十一次、第十二次、第十三次)審議，1999年12月25日第九屆全國人大常委會第十三次會議通過了《海洋環境保護法》修訂案。同日，以中華人民共和國主席令第26號公布，自2000年4月1日起施行。

1999年對《海洋環境保護法》的修訂是一次“大修”。從時間和花費人力物力上看，歷經兩屆全國人大環境與資源委員會準備工作。第八屆全國人大環境與資源委員會于1995年開始啟動對《海洋環境保護法》的修改工作，在此基礎上，第九屆全國人大環境與資源委員會經過調研，廣泛地征求意見，草擬出海洋環境保護法修訂草案，提交第九屆全國人大常委會審議。修訂草案在第九屆全國人大常委會的四次會議上被審議，直到第十三次會議通過。從內容上看，修訂后的《海洋環境保護法》條款數量是1982年《海洋環境保護法》的兩倍，從1982年8章48條修訂為1999年10章98條，新增了“海洋環境監督管理”和“海洋生態保護”兩個專章，將原“防止海洋石油勘探開發對海洋環境的污染損害”一章擴展為“防治海洋工程建設項目對海洋環境的污染損害”，并對整部法幾乎所有條款內容都進行了修改。從施行時間看，修訂后的《海洋環境保護法》自2000年4月1日起施行。

從總體上看，海洋環境保護領域出現了很多新情況，1982年《海洋環境保護法》已經遠遠滿足不了當時的治理需求，主要體現在以下幾個方面：一是1982年的《海洋環境保護法》已不利于遏制海洋環境的持續惡化。1982年至1999年期間，由于城市生活污水和工農業廢水大量排海，赤潮、溢油、病毒、違法傾倒以及養殖污染等海洋環境災害頻發，加上其他嚴重破壞海洋環境的活動，使得我國海洋環境污染損害不斷加劇，海洋資源基礎條件破壞嚴重。二是1982年的《海洋環境保護法》已不能對可持續發展戰略的需要進行有效回應。1982年的《海洋環境保護法》是控制單個污染源的規范，未能從整體上對海洋環境保護做出規范。隨著沿海經濟的迅速發展，開發利用海洋資源和保護海洋環境的矛盾日益尖銳。三是1982年的《海洋環境保護法》對于海洋環境監督管理體制的規定存在責權分散的缺陷。四是1982年的《海洋環境保護法》已經與十幾年后的法治建設和環境保護管理方面的許多新規定不相適應，特別是法律責任的規定不完善，使該法的可操作性較差，不利于制止嚴重破壞海洋環境的各類違法行為。五是1982年的《海洋環境保護法》已不適應國際實踐。我國陸續加入了許多國際公約和議定書，我國享有的許多權利和承擔的義務需要體現到相關立法中去。[5]

綜上，《海洋環境保護法》啟動修訂，并在內容上得到極大充實，將原“防止”具體污染源對海洋環境的污染損害均修改為“防治”，實現了從防止海洋污染發展到采取措施積極防治對海洋環境造成污染損害，從片面的海洋環境污染治理發展到兼顧海洋生態保護。此后，我國出臺了許多配合法規以及地方立法，標志著我國海洋生態環境保護的法律制度體系框架基本建成。相比1982年的《海洋環境保護法》，1999年修訂后的《海洋環境保護法》在觀念理念、法律原則、法律制度的設置等多方面都更先進、全面。例如，增設“海洋環境監督管理”一章，強化海洋環境監督管理，而不僅僅針對單個污染源進行管控。增加和完善了許多海洋環境保護法律制度的規定，例如重點海洋污染物總量控制制度、海洋污染事故應急制度、船舶油污損害民事賠償制度和船舶油污保險制度、“三同時”制度、環境影響評價制度等。增設“海洋生態保護”專章，從狹義的海洋環境污染治理擴展到更全面的海洋生態環境保護，我國希望逐步改變海洋環境質量與經濟發展不協調的局面，為此增設了海洋保護區等制度。為了適應十多年的海洋開發活動的不斷發展，各種類型的海洋工程建設越來越多，我國將1982年的“防止海洋石油勘探開發對海洋環境的污染損害”一章修改為“防治海洋工程建設項目對海洋環境的污染損害”，將海底隧道、海底電纜、人工島、圍填海等建設項目的海洋環境保護問題均納入規定。尤其重要的是，對法律責任部分進行了重大修訂，條款數量從4個增加到22個，處罰范圍和內容都進行了擴張，增加了行政強制措施和行政處罰手段，強化了對污染破壞海洋環境行為的民事賠償責任，并加大了處罰力度。此外，新修訂的《海洋環境保護法》還注重與相關國際公約的銜接，以履行我國的國際承諾，維護我國海洋權益。

(2)第一次修正。2013年12月28日第十二屆全國人大常委會第六次會議通過《海洋環境保護法》修正草案，決定對該法第四十三條、第五十四條和第八十條做出修改。[6]修改內容主要涉及簡化環境影響報告書審核程序、將主管部門對勘探開發海洋石油的溢油應急計劃編制由審批改為向海區局備案等。

從修改內容可以看出，2013年修正只是一次“小修小補”，主要目的是為了落實2013年國務院有關簡政放權、取消和下放行政審批項目的決定。

(3)第二次修正。2016年11月7日第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《海洋環境保護法》修正草案，作出對2013年《海洋環境保護法》一共19處進行修改的決定。

此次《海洋環境保護法》的修改，經歷2016年8月31日至11月7日期間的3次會議(第22次、第23次和第24次會議)審議，才在第24次會議上獲得通過。修改重點包括三方面：一是加大對違法行為的處罰力度。例如，增加按日計罰和責令停業、關閉等處罰措施；增加對企業有關責任人員的處罰；提高對造成海洋環境污染事故行為的處罰力度，取消三十萬元的罰款上限等。二是與新《環境保護法》增設的制度相銜接。例如，增加建立健全海洋生態保護補償和生態保護紅線制度，海洋環境信息公開制度，實施環境影響評價限批制度等。三是將行政審批制度改革成果以法律形式固化下來，修改了部分條款里的行政審批程序。主要是簡化了海岸工程和海洋工程建設項目海洋環境影響報告書、環保設施的驗收等程序。[7]

相比2013年《海洋環境保護法》，2016年修正案是對我國推進生態文明建設和生態補償制度建設的積極響應，也是對國務院簡政放權要求的具體落實，標志著我國海洋生態環境保護法治進程有了重要的新發展。

(4)第三次修正。2017年11月4日第十二屆全國人大常委會第三十次會議審議通過《海洋環境保護法》修正草案，決定對其中2個條款作出修改。修改內容主要涉及入海排污口，從審批程序上將入海排污口設置的審批程序簡化為備案程序，并相應修改后面的通報程序和處罰條款。

表1 《海洋環境保護法》歷次修改概況表

2 歷次修改《海洋環境保護法》的主要原因探析

1999年對《海洋環境保護法》進行了一次“大修”，而2013年、2016年和2017年則分別進行了兩次“小修補”和一次中等程度的“修補”。從各次修法的時代背景、主要目的和修改的內容等，可以看出修法背后主要原因。

2.1 積極適應國際發展新趨勢

2.1.1 積極響應新發展理念

1992年《里約宣言》和聯合國《21世紀議程》提出“可持續發展”理念。我國完全贊同并接受了這一創新理念，在1994年發布的《中國21世紀議程》、1996年發布的《中國海洋21世紀議程》和1998年發布的《中國海洋事業的發展》(白皮書)都提出了相關目標和要求。《中國21世紀議程》將我國國民經濟和社會發展目標確立為“建立持續發展的經濟體系、社會體系和保持與之相適應的可持續利用的自由和環境基礎”。可持續發展理念及目標不僅體現在了1999年《海洋環境保護法》(修訂)總則的第一條即“為了保護和改善海洋環境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態平衡，保障人體健康，促進經濟和社會的可持續發展，制定本法”，而且也通過新增“海洋環境監督管理”和“海洋生態保護”兩個專章以及相關制度予以落實。

2016年《海洋環境保護法》修改中增設了海洋生態補償制度，這是積極貫徹落實中央關于推進生態文明建設和生態文明體制改革的新部署。“生態保護紅線”最早作為我國生態保護方面的一項創新性舉措出現在國家政策性文件中是2011年《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》，此后越來越多地被寫入環境保護相關政策文件中。2014年《環境保護法》修訂時首次將其以法律形式確定下來。海洋“生態保護紅線”基本制度的設立是我國海洋環境保護轉變立法理念的標志性成果。[8]2016年修訂的《海洋環境保護法》第三條新增一款作為第一款，規定“國家在重點海洋生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等海域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護。”第二十四條第一款修改為“國家建立健全海洋生態保護補償制度”，將生態保護紅線提升為一項重要法律制度。

2.1.2 履行國際條約義務

在1982年至1998年期間，全國人大常委會先后批準加入了多個國際公約及相關議定書，例如，全國人大常委會于1996年批準加入《聯合國海洋法公約》，1999年《海洋環境保護法》修訂案就對該法適用的管轄海域范圍做出了完整的規范。又如，我國1982年加入《國際油污損害民事責任公約》，1985年加入《1972年防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》及其1996年議定書，1986年加入《1969年國際油污損害民事責任公約》的1976年和1992年議定書，1990年加入《國際干預公海油污事故公約》和《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》，1991年加入《禁止在海床及底土安置核武器和其他大規模毀滅性武器公約》等十多個有關海洋環境保護的國際條約，這些國際條約中所涉及的我國應享有的權利與應履行的條約義務，也在1999年《海洋環境保護法》修訂案中得到了相應的體現和銜接。

2.2 維持我國經濟高速發展與生態環境保護之間平衡的需求

隨著我國改革開放政策的實施，各方面各領域都發生了巨大變化，社會經濟發展對用海及海洋資源的需要也越來越大。2002年發布的《全國海洋功能區劃》、2003年的《全國海洋經濟發展規劃綱要》及2010年的《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》等都期待海洋空間及資源環境能為實現社會經濟發展目標做出更多貢獻，對海洋環境和資源的壓力與挑戰也隨之不斷增大。

以1998年為例。1998年我國海洋經濟保持穩定發展，主要海洋產業總產值達3269.92億元，比上年增長7.2%。以海洋經濟為依托的沿海市、縣國民經濟也保持穩步增長，其國內生產總值合計達24472.70億元，占整個沿海地區國內生產總值的53.1%；占全國國內生產總值的30.8%。沿海市、縣的工業總產值為41962.87億元，占整個沿海地區工業總產值的54.7%；其農業總產值4753.80 億元，占整個沿海地區農業總產值的40.5%。海洋水產業總產值達1772.12億元，比上年增長13.0%。沿海修造船業穩定增長，1998年工業總產值達238.10億元，比上年增長11.4%。1998年海洋交通運輸業，盡管受到了國內外經濟形勢的一定影響和制約，但仍保持了總體上的平穩發展。沿海主要港口貨物吞吐量9.2億噸，比上年增長1.6%。營運收入529.51億元，比上年增長1.4%。1998年沿海地區直接排海的工業廢水總量為8.28億噸，比上年增長6.8%，增長幅度比上一年降低了16.2個百分點。雖然各沿海省區市在排海污水治理方面做了很大努力，但是近岸水體污染依然嚴重，海洋環境總體質量仍呈繼續惡化趨勢，外海水域亦受到威脅[9]。

《海洋環境保護法》1999年修訂和2013年、2016年和2017年的修正均努力探索在海洋生態環境保護與科學合理開發利用海洋自然資源之間尋求平衡。這些努力鮮明地體現在：鑒于在謀求經濟快速發展的階段，尚無法做到完全禁止入海排污口、海洋工程和海岸工程建設項目、船舶等活動對海洋環境造成損害；那么，就只能加強對海洋污染的防治、加大力度打擊污染海洋環境的違法行為、確立海洋生態保護紅線制度和生態補償機制等，不斷完善海洋環境保護法律制度，為保護海洋生態環境提供法律保障。

2.3 與其他相關立法和規劃協調發展

1978年至1998年改革開放二十年期間，是我國法制建設大發展時期，出臺了許多與海洋環境保護相關聯的法律，例如，1984年《水污染防治法》、1988年《水法》、1989年《環境保護法》、1995年《固體廢物污染環境防治法》、1992年《領海及毗連區法》、1998年《專屬經濟區和大陸架法》以及1997年《全國海洋開發規劃》等。這些法律的相關原則和制度在1999年修訂的《海洋環境保護法》中均得到落實與銜接。

進入21世紀，我國法制建設步伐進一步加快，特別是在生態環境領域，對《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等進行了全面修訂，并出臺了《環境影響評價法》(2002年)、《海域使用管理法》(2001年)、《海島保護法》(2009年)等許多法律法規，極大地影響了海洋生態環境保護的格局。在2016年《海洋環境保護法》修訂中也注意到與這些法律之間的銜接與協調，例如，對第四十三條“環境影響報告書(表)”的編制和審批、對第四十四條海岸工程建設項目的環境保護設施的“三同時”制度等相關內容均作了必要修改。

2.4 體現政府機構改革成果

機構改革的重要成果之一是明確劃分部門之間職責分工。1982年、1998年和2013年國務院機構改革主要成果，即各相關部門在海洋環境保護方面的職責分工，先后在1982年《海洋環境保護法》、1999年修訂案和2016年修正案得到了充分體現。例如，1998年3月10日，九屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。改革原則之一是按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間職責分工。海洋環境保護職責分散在多個部門，也體現在1999年修訂后的第五條。1999年修訂案第二章海洋環境保護監督管理方面，各有關行政主管部門的職責得以厘清，明確規定了哪些活動需提前提交給哪個行政主管部門“審查批準”、工程建設項目環境影響報告書需向哪個行政主管部門進行“備案”；也明確規定了行政主管部門應依法行政，對哪些權力的行使需要“會同”其他部門、哪些問題的處理需要“征求”其他部門的意見以及相關程序等事項，均做出了明確規定，避免出現各部門之間相互推諉和扯皮現象。

2013年2月28日黨的十八屆二中全會審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，海洋環境保護職責繼續由相關部門分工承擔；2013年3月10日，國務院機構改革方案公布，其中包括重組國家海洋局和中國海警局。此次機構改革涉及海洋環境保護職權的劃分，體現在2016年修正案中。2013年黨的十八大關于建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，繼續簡政放權，提高行政效能，減少和下放生產經營活動審批事項、減少資質資格許可和認定、加強依法行政等重大部署，也都在2016年修正案得到落實和體現。例如，修改了一些條款，將原來的審查批準手續改為備案，將審批權限下放到派出機構等。

3 再次修訂的必要性及當前需關注的問題

我國海洋環境保護經歷了以防止海洋污染為主逐漸向污染防治和海洋生態環境保護并重，從單向的從陸看海、以陸定海的傳統觀念到陸海統籌、保護優先的統籌發展觀，“整體保護、發展與保護并重、統一監管”的監管理念正在形成。現行《海洋環境保護法》必須進行第二次“大修”，因為“小修補”無法解決當前所面臨的諸多問題與挑戰。

當前，我國社會經濟發展進入一個嶄新的時代。必須在深入貫徹落實黨的十八大建設海洋強國的重大部署，黨的十九大提出的“堅持陸海統籌、加快建設海洋強國”的戰略任務和有關生態環境保護的戰略部署，深刻領會習近平生態文明思想、加快建設海洋強國和加強海洋生態環境保護的一系列重要論述以及習近平總書記在2018年全國生態環境保護大會上重要講話精神的基礎上，重新審視現行的《海洋環境保護法》的框架結構及制度設計，全面考察其對新時代發展需求的回應，以及對2018年國務院機構改革成果的確認。

當前，海洋生態文明建設理念已經逐漸深入人心。現行《海洋環境保護法》在很大程度上仍保留著以防治海洋污染為主的制度設計。必須徹底進行轉變，將相關法律制度設計轉向堅持海洋生態環境保護優先，以養護和修復海洋生態系統、保證海洋環境質量為核心，以維護海洋生態系統健康和提高海洋環境質量為根本目標，強化海洋生態環境監管體制機制建設。

我國監測數據顯示，陸源污染占海洋污染來源的80%以上。應堅持陸海統籌，以海定陸，實行最嚴格的海洋生態環境保護制度，對入海污染物和污染源實行最嚴格的管控制度，并加大對違法行為的處罰力度，堅決遏制來自陸源的污染物和入海排污口對海洋生態環境造成的損害。

將人類命運共同體、海洋命運共同體、國家治理體系和治理能力現代化、生態文明建設、海洋傳統產業轉型升級、促進藍色經濟發展、促進海洋可持續發展等新倡議、新理念、新思路、新發展模式，融合到海洋生態環境保護中去，通過法律不斷完善海洋生態補償機制和生態環境損害賠償機制、建立健全海洋生態環境訴訟體制機制、確立海洋生態環境質量標準。

應及時將2018年國務院機構改革成果轉化為法律保障。2018年3月13日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過國務院機構改革方案，新組建自然資源部和生態環境部，從職責劃分上，生態環境部負責生態環境保護監管，自然資源部負責海洋資源和海洋生態保護修復。兩部門在實際工作中其實很難截然區分，兩者存在一定程度的職責交叉問題。例如，生態環境部負責參與國際海洋環境治理，自然資源部負責管理公海生物多樣性資源和國際海底區域礦產資源開發。在這些海洋資源的研究調查、勘探開發過程中，不可避免地會涉及海洋生態環境保護工作。在專業支撐隊伍建設方面，海洋生態環境觀測和監測的技術力量、站點、裝備、船舶浮標等海洋調查監測設備的建造使用和管理方面，也存在重復建設問題。

應充分利用生態環境保護及其他相關領域立法修法成果，引入成熟制度，做好法律之間的銜接。例如，《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等都在近年做了大的修改，其成果應當得到充分重視。另外，還有許多既有的法規和成熟的實踐做法應上升為法律制度，應考察2012年《海洋生態文明示范區建設管理暫行辦法》、2013年修訂的《漁業法》、2014年《海洋生態損害國家損失索賠辦法》、2015年《防治船舶污染內河水域環境管理規定》、2016年《深海海底區域資源勘探開發法》及其他配套法律法規等。同時應借鑒國際海洋生態環保領域的最新發展，保證新修法保持一定的前瞻性。例如，我國現行《海洋環境保護法》尚缺乏對海洋噪聲、海洋塑料垃圾等規制。

共同行動，采取各種措施，降低人類活動對海洋的不利影響，有效遏制海洋污染勢頭，減緩海洋生態系統衰退，維持和促進海洋可持續發展，這是當今國際社會的共識，也是我國海洋生態環境保護立法的重要使命。

最后，建議將《海洋環境保護法》修改為《海洋生態環境保護法》。