高質量建設國家級臨空經濟示范區背景下的優化營商環境研究

卓莉娟

本文充分考慮雙流區高質量建設國家級臨空經濟示范區這一特殊背景及發展方向，研究如何突破營商環境現狀、補齊短板弱項，提出適應地區發展、提升營商環境的建議，從而實現雙流高質量建設國家級臨空經濟示范區。著力探索可復制可推廣的發展模式，為成都加快建設全面體現新發展理念的城市、為推動治蜀興川再上新臺階貢獻力量。

一、營商環境概念及優化營商環境的重大意義

（一）營商環境概念

營商環境廣義上是指伴隨企業活動整個過程的各種周邊環境及條件的總和，其中包括影響企業活動的社會、經濟、政治和法律等方面的要素，它是一項涉及經濟社會改革和對外開放等眾多領域的系統性工程。當前，評估一個國家或地區營商環境的權威指標是世界銀行關于營商環境的評價體系，其中包含10大指標，具體為開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、產權登記、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、合同執行以及破產辦理。

（二）優化營商環境的重大意義

營商環境就是生產力。營商環境滋養著企業的生存發展，是關乎城市發展的重要基礎，也是一座城市、一個地區、一個國家向世界展示自身的名片。在世界銀行發布的《2019年營商環境報告》中顯示，中國營商環境總體評價在參評的190個經濟體中排名46位，較上一年度評價結果上升32位，中國成為營商環境改善最顯著的十個經濟體之一。中央財經領導小組第十六次會議上，習近平總書記發表重要講話，強調要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。2018年，在博鰲亞洲論壇年會開幕式上，習近平再次強調，中國在擴大開放方面，將創造更有吸引力的投資環境。在全國深化“放管服”改革電視電話會議上，李克強表示，營商環境就是生產力。如何進一步優化營商環境，成為2018年首次國務院常務會議的首個議題。

目前，我國經濟增長的內涵和實質發生了轉變，由高速增長階段向高質量發展階段轉變，要想實現高質量發展就必須要有高質量的營商環境作保障。抓好營商環境的進一步優化，對地區產業結構調整升級、實現新舊動能轉換、推動經濟高質量發展，具有十分重大的意義。

（三）高質量建設國家級臨空經濟示范區的推進背景

2017年3月3日，成都正式獲批建立國家級臨空經濟示范區。獲批建立示范區有利于深入實施多點多極支撐發展戰略，帶動成都平原經濟區等地協同發展，為促進區域經濟社會發展和經濟發展方式轉變提供有力支撐。

2018年6月，中共四川省委十一屆三次全會作出實施“一干多支”發展戰略、全面推動高質量發展這一重大部署，明確提出支持成都打造全國一流的臨空經濟示范區。

2018年7月28日，雙流區委十三屆九次全會上，提出全面落實省委十一屆三次全會、成都市委十三屆三次全會精神，高質量建設國家級臨空經濟示范區。作為四川天府新區和自貿試驗區重要板塊、成都中心城區組成部分以及全國第四大樞紐機場所在地，雙流搶抓重大歷史機遇，成為“一干多支”的重要節點和“四向拓展、全域開放”的重要支撐，從而作出了高質量建設國家級臨空經濟示范區這一重大決定。

2018年，雙流區深入貫徹落實黨的十九大精神、習近平總書記對四川及成都工作系列重要指示精神以及省委、市委全會等重大決策部署，著力突出把營商環境建設作為推動高質量發展、打造航空經濟之都的“頭號工程”，被“求是”雜志評為“2018年全國營商環境百強區縣”第18位，位列四川省第一位。

2019年2月11日，成都召開國際化營商環境建設年動員大會，提出對標國際一流，全面改革創新，以國際化營商環境建設推動成都走向世界。并將2019年確立為“國際化營商環境建設年”，著力把成都打造成為國際化營商環境先進城市，努力建設營商環境、提升市場化水平，使之與城市經濟發展規模的國際排名相匹配。雙流作為成都市的門戶樞紐，進一步優化營商環境在成都建設國際化營商環境先進城市過程中起重要作用。

毋庸置疑，優良的營商環境能夠更好推動成都及雙流建設臨空經濟示范區。因此如何進一步優化營商環境，成為在不斷推進高質量建設國家級臨空經濟示范區、推動經濟高質量發展過程中需要研究的重要課題。

二、雙流區營商環境現狀

2019年7月12日，四川省縣域經濟發展大會在成都召開。會議隆重表彰了2018年度30個縣域經濟發展強縣、先進縣、進步縣。雙流區獲縣域經濟發展強縣稱號。在優化營商環境，推進自貿區建設方面，雙流進行了系列探索創新。

（一）成立領導小組，出臺系列政策

為深入貫徹習近平總書記“三個轉變”重大要求和關于加大營商環境改革力度重要指示精神，進一步打造合法治化、國際化、便利化的一流營商環境，充分激發市場主體創造活力、促進企業蓬勃健康發展，加快建設國際航空樞紐門戶標桿，雙流區成立國際化營商環境建設工作領導小組，并出臺深化綜合改革打造國際化營商環境標桿城區“1+1O+N”系列文件（即：1個總方案，10個子方案及N個配套方案）。文件涉及稅務、企業開辦注銷、不動產登記、企業融資、司法保障等與企業發展息息相關的各個方面。雙流區積極探索、大膽創新，在如何優化營商環境“最后一公里”上，走出了一條體現新發展理念、具有時代特點、充分彰顯雙流特質的國際化營商環境建設道路。

（二）創新服務理念，實施行動方案

圍繞深化良好政企關系，雙流區打破常規，創新理念：企業是主題，政府是服務部門，各級干部是服務生。2018年9月，雙流區出臺《成都市雙流區“企業咖啡時”行動方案》，由雙流區行政審批局牽頭，采取“1+N”的方式開展活動。與企業零距離接觸，面對面交流，將“咖啡時”中收集到的企業訴求全面梳理記錄。針對具體問題，轉派給相關涉及部門辦理，要求部門接到訴求即刻辦理。截止2019年12月20日，“企業咖啡時”活動共開展147次（主活動14次，子活動133次），累計收到企業訴求1026件，已辦結999件，辦結率達97.37%，滿意率高達96.1%。為創新推進雙流區網絡理政工作，深化政民和諧關系，做實做優民生服務，雙流區行政審批局于2019年4月23日啟動了“企業咖啡時”姊妹篇——“民生茶語吧”。政府部門與群眾面對面交流民生熱難點問題，建立了“民生茶語吧”微信服務群，目前，正在向各鎮（街道）、村（社區）推廣“民生茶語吧”模式。同時，雙流區還創新建立政府首席代表服務和企業聯絡員服務制度，目前，已有123位政府首席代表服務企業，為企業提供精準高效的“一對一”政務服務，回復率、滿意率均100%。

（三）深化政務改革，推行“四個轉變”

以自貿區政務改革為引領，聚焦“四個轉變”。一是服務層級由“本級集中”向“多級集中”轉變二是服務方式由“多門集中”向“一門集中”轉變;三是服務內容由“寬泛承接”向“精準承接”轉變四是服務范圍由“單一服務”向“組合服務”轉變。通過“四個轉變”，現已達到一般性企業開辦時間壓縮到2個工作日，投資項目審批時間壓縮到60個工作日，涉及個人獨資企業設立、變更等部分簡單事項可實現當日辦結。辦事效率如此之快的背后，則是雙流區持續推進“放管服”改革，不懈努力加速轉變政府職能的成果。自2018年9月起，雙流區行政審批局組建專業的審批團隊，入駐空港自貿企業服務中心。在企業服務中心，企業可“一站式”辦理所有已劃轉到區行政審批局的行政許可事項。2019年8月1日，成都翰飛酒店管理有限公司耗時不到4個小時就拿到了企業開辦所需的營業執照、公章、稅票等手續，這標志著雙流區在四川省范圍內率先達到“國際營商環境評價體系”水平。

下一步，雙流區將著力打造改革開放40年開發區的3.0版，即產業功能區。根據地域特點，選擇若干優勢產業，將一個產業需要的生產要素聚集在一個區域，形成特色產業先進要素的聚集區;同時，著力促進職住平衡，將產業功能區打造成為一個高品質的城市生活社區。

三、雙流優化營商環境存在的問題

雙流區花大力氣下真功夫在優化營商環境方面取得了一定成效，但在調研過程中發現，還存在一些問題，主要有以下幾個方面：

（一）部分部門職責邊界劃分不清

現雖己成立國際化營商環境建設工作領導小組，但因成員單位眾多，部分職能職責相互交叉，邊界劃分不清，存在盲點或重復;又因不同專項工作牽頭單位不同，成員單位都為平級單位，故時而出現“部門之間有推諉、牽頭單位難牽頭”的現象。特別是在需要部門之間相互溝通、配合的工作上，往往出現要么都管、要么都不管的問題，信息封閉、各自為政，推諉、扯皮、缺位、越位、虛位、錯位一定程度存在。

（二）現有部分政策相對滯后

調研發現，企業選擇在何地落戶發展是通過考察當地的綜合條件決定的。其中，企業家們最關心的是當地政策。當前，部分政策及規章制度為過去出臺，與現階段營商環境的需求不匹配，明顯滯后于經濟發展轉型升級;還有些政策沒有經過調查研究就出臺，缺乏實效性和可操作性。

（三）部分工作人員有顧慮不敢干不愿干

因營商環境建設沒有路徑可循，都是摸著石頭過河。在以企業為中心，以企業需求為導向的前提下，各部門都在積極摸索，創新路徑。但路徑是否成功，需要時間來檢驗，極有可能最后證實路徑失敗，但相應的容錯機制缺很不健全。這讓一線工作人員有很大的顧慮：失敗了是否要承擔責任？又或者雖然成功了，但由于沒有前路可尋，沒有依據，會不會在往后哪個時間節點倒追責任？這些種種都極大的束縛了工作人員，讓他們不敢大膽創新、大膽嘗試，工作還沒開始開展就擔心“秋后算賬”，難免就會導致不思進取，產生“干得越多、出錯越多”的想法，從而造成了一種“能少干盡量少干、能不干堅決不干”的局面?！般?、懶、散”的情況還一定程度存在。

（四）部分部門存在虛功多實功少的現象

在工作推進中，有些部門只注重總結報告以及宣傳報道，不關心工作實效。單純以文件落實文件，以會議落實會議，認為只要學了文件開了會，寫寫信息簡報、編編經驗總結，能應付過檢查，工作就算完成了，把所謂的“痕跡管理”執行得相當到位。這種做法實質上是只重“痕”不重“績”，只留“跡”不留“心”，把痕跡留在紙面上、影像中以及形形色色的表格里，只做表面文章沒有真正達到工作效果。

四、對策建議

持續優化營商環境是當前及今后一個時期的重要政治任務。為進一步優化營商環境，打造國際化營商環境先進城市，推動經濟高質量發展，現針對此次調研中發現的問題，提出以下幾點建議

（一）設立機構方面

1.成立工作領導小組，充分發揮領導機構職能

確實賦予工作領導小組及相關單位權力，明確工作職責。工作領導小組要樹立高度的政治責任感，切實做好牽頭工作，充分發揮好牽頭總抓職能，牢牢把握優化營商環境正確方向;充分發揮好上下銜接貫徹落實職能，將中央、省委、市委及區委的決策部署銜接到位落地落實;充分發揮好頂層設計職能，抓好優化營商環境工作的總體設計以及具體安排部署充分發揮好綜合協調職能，督促推進各項工作落實見效。

2.創立、整合相關部門，明確職能職責

針對目前工作進展情況及各部門職能職責，適當整合資源，將職能職責相同的部門合為一體，或者將相同職能職責歸到一個部門之下，就可避免出現政出多門、多頭管理、推諉扯皮的現象，也不會出現盲點及重復。另需聚焦當前發展過程中出現的新問題新矛盾，及時創立新部門，賦予新職能，面對新挑戰，才能不斷適應發展需求，更好服務企業服務群眾。

（二）政策制定方面

1.廣泛征求意見，出臺具有實效的政策及規章制度

政策法規是開展工作的行動指南以及規范要求，不接地氣、不夠精準、難以落實的政策法規是毫無意義的。制定政策法規時必須要多方位、多角度思考，立足于一個“實”字，深入基層進行大量實地調研，廣泛征求意見，確保出臺的政策法規不是“人云亦云”，而是符合地區發展實際的，具有可操作性及實效性，能夠落到實處。在制定政策法規時，還要充分協調相關部門，了解工作具體情況，保持嚴謹的工作作風，避免“一拍腦門”做決定，出臺一些具有很強主觀性和局限性的政策法規。建立健全責任倒追長效機制，明確政策責任主體，實行“誰拍板誰負責”。對那些造成嚴重損失和惡劣影響的“空中政策”，進行倒查追責處理。

2.建立容錯機制

事后容錯，才能鼓勵一線工作人員事前試錯，才能激發敢闖敢試、敢為人先的工作熱情。改革本來就是一個沒有前路可尋、不斷探索的過程，有探索就難免會有失誤，應當廣泛調研，針對一線工作人員的顧慮擔憂，在合法合規合理的基礎上建立并且真正落實容錯機制，從而保護一線工作人員，打消他們的顧慮。但是“容錯”也并不是什么錯都不追究，而是要把握好容錯的邊界，處理好“嚴管”與“厚愛”、“執紀”與“容錯”的關系。要明確“錯誤”的性質，必須是在法律法規層面沒有明令禁止的、符合中央大政方針決策部署的、有利于改革創新和發展大局的，絕不是以謀取私利為目的：確實是因在改革發展推進過程中缺乏經驗、先行先試出現的失誤或錯誤，或在尚無明確邊界限制的探索性試驗中出現失誤或錯誤。還需牢牢把握公正公開透明原則，讓容錯過程通過公開展示公信力，使之具有引導力;堅持容糾并舉，及時糾錯，避免再走彎路。

（三）督促落實方面

1.加強思想教育，改進工作作風

以“不忘初心、牢記使命”主題教育為契機，深入開展思想政治、反腐倡廉等專題教育，引導工作人員強化宗旨意識、責任意識和廉政勤政意識，牢固樹立以人為本、執政為民的使命感和責任感;深入開展解放思想、改革創新、為民服務等教育，把主動服務、創新服務、盡責服務、高效服務和廉潔服務轉變為自覺行動;深入開展營商環境專業知識教育，不斷提高工作人員的專業技能及辦事效率。以“提能、增效、聚力”為工作目標，牢固樹立“作風就是生產力，效能就是競爭力”的思想，進一步加強各部門效能建設，改進工作作風。

2.建立激勵機制，營造干事創業良好氛圍

結合營商環境建設工作實際情況，建立完善公平有效的激勵機制，鼓勵大家大膽創新、大膽嘗試，打破“干多干少一個樣，干與不干一個樣”的僵局，適當拉開差距，不搞平均主義，這才有助于激發一線工作人員的積極性和干事創業的熱情，營造良好的干事創業氛圍。

（四）跟蹤問效方面

1.建立長效評價機制

引入社會監督、三方機構，對整個營商環境建設工作進行整體評估，客觀評價工作成效和存在問題，并向社會公示評估報告，同時暢通投訴舉報渠道。涉及部門應針對問題及時進行整改，從而不斷優化營商環境。

2.及時開展專題調研會、工作匯報會

營商環境建設工作領導小組要經常性組織召開研討會、工作匯報會。通過匯報研討，及時掌握工作中的重點難點、群眾的焦點、企業的需求及工作取得的成效，使各項工作真正落實到位，營商環境不斷變優。

（課題名稱：高質量建設國家級臨空經濟示范背景下的優化營商環境研究，屬于雙流區社會科學規劃課題。作者供職于中共成都市雙流區委員會黨校）