如何以法治應(yīng)對“不測風(fēng)云”

趙禎祺

“天有不測風(fēng)云?！睔q末年初，新冠肺炎疫情突襲我國大江南北，成為新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“全面提高依法防控、依法治理能力”，特別提出，“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系”。

作為規(guī)范各類突發(fā)事件應(yīng)對活動(dòng)的綜合性、基礎(chǔ)性法律，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》是新冠肺炎疫情防控的主要法律依據(jù)之一，為政府和社會(huì)各方面采取有效應(yīng)對措施提供了重要法治保障，但其在實(shí)施中也暴露出不少問題，引起社會(huì)各界的高度關(guān)注。許多人大代表、專家學(xué)者呼吁，盡快修改突發(fā)事件應(yīng)對法，以法治應(yīng)對“不測風(fēng)云”。

新冠肺炎疫情的發(fā)生是對突發(fā)事件應(yīng)對法的一次實(shí)踐檢驗(yàn)

新冠肺炎疫情來襲，讓人們想起17年前的“非典”。突發(fā)事件應(yīng)對法也緣起于17年前那場重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

“非典”疫情之后，為解決我國突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域立法分散，實(shí)施中統(tǒng)籌不力、協(xié)調(diào)不足、配合不夠等問題，推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化與法治化進(jìn)程，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》應(yīng)運(yùn)而生，自2007年11月1日起施行。

作為新中國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律，突發(fā)事件應(yīng)對法為應(yīng)對各類突發(fā)事件提供了比較充分、有力的法律依據(jù)。該法共7章70條，明確了“突發(fā)事件”的概念，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四類，確立了突發(fā)事件應(yīng)急管理體制，建立了一個(gè)比較系統(tǒng)的包含預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面內(nèi)容的應(yīng)對突發(fā)事件制度體系。

如今，突發(fā)事件應(yīng)對法實(shí)施已十年有余，歷經(jīng)汶川大地震、玉樹大地震、南方雨雪洪澇災(zāi)害等若干突發(fā)事件應(yīng)對的實(shí)踐應(yīng)用，特別是新冠肺炎疫情的發(fā)生，更是對該法的一次實(shí)踐檢驗(yàn)，從中也暴露出存在的一些問題。

應(yīng)急管理研究專家、中央黨校（國家行政學(xué)院）中歐應(yīng)急管理學(xué)院鐘雯彬博士指出，現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對法缺乏對應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)的具體規(guī)定，尚未有明確的實(shí)施部門，而大多職責(zé)性條款的主體是各級政府，實(shí)踐中也缺少牽頭抓總的實(shí)施主體。

她解釋道：“當(dāng)前，現(xiàn)代災(zāi)害事故，尤其是高度復(fù)雜、影響面大的突發(fā)事件產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)與疊加演變，決定了應(yīng)對突發(fā)事件絕不是單一部門的工作，需要國家應(yīng)急體系層面的全面調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)，多方主體參與其中。這就需要明確主責(zé)部門或授權(quán)主體作為總體、全局的抓手?！?/p>

“法律規(guī)則之間相互交叉，甚至沖突，也是當(dāng)前突發(fā)事件應(yīng)對法存在的一個(gè)問題?！辩婗┍蛘f。

比如，在預(yù)警制度上，突發(fā)事件應(yīng)對法第43條規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府”“發(fā)布相應(yīng)級別的警報(bào)”，與傳染病防治法第19條規(guī)定的“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”“及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”相矛盾。

“還有關(guān)于突發(fā)事件信息發(fā)布、緊急征用制度的規(guī)定，也存在法律規(guī)則之間不協(xié)調(diào)的問題，很容易造成執(zhí)行混亂。”鐘雯彬說。

有關(guān)專家還指出，由于法律條文本身比較原則，概括性條款居多，法律的可操作性不強(qiáng)、實(shí)效性不足。

比如，突發(fā)事件應(yīng)對法對于應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定不夠充分。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川告訴記者，雖然現(xiàn)行法律明確了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制度，但是在什么情況下啟動(dòng)哪種類型的應(yīng)急預(yù)案，何時(shí)中止或終止，法律或配套法規(guī)文件均未作出具體規(guī)定。

他還指出，現(xiàn)行立法對如何調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，如何充分發(fā)揮公民自救的作用，也只有一些原則性規(guī)定。疫情期間，慈善機(jī)構(gòu)、志愿者組織等有關(guān)社會(huì)力量在預(yù)防、應(yīng)對、處置和救助方面尚未發(fā)揮最大功效。

值得注意的是，當(dāng)前與應(yīng)急管理相關(guān)的一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度空白，無法滿足重大或特別重大突發(fā)事件應(yīng)對工作的現(xiàn)實(shí)需要。

鐘雯彬認(rèn)為，此次疫情防控中表現(xiàn)出的比較突出的問題是，缺少對應(yīng)急資源整合統(tǒng)籌的規(guī)定，對應(yīng)急狀態(tài)及措施的啟動(dòng)與終止的規(guī)定，對涵蓋監(jiān)測預(yù)警、物資儲(chǔ)備、物流保障等信息要素的統(tǒng)一指揮平臺(tái)的規(guī)定。

疫情期間，全國人大代表方燕在幫助群眾解答法律問題時(shí)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急征收征用及補(bǔ)償、災(zāi)害保險(xiǎn)等諸多方面還存在立法空白?！安簧俚胤秸雠_(tái)管理辦法，明確本行政區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急征收征用程序，但由于缺乏上位法支撐，各地征收征用的程序、標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致疫情期間部分地區(qū)出現(xiàn)違法征用其他地區(qū)為疫情防控所采購的物資的情形?！狈窖嗾f。

盡快修改完善突發(fā)事件應(yīng)對法，已成為社會(huì)各界的共同呼聲

抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。當(dāng)前，我國疫情防控進(jìn)入了常態(tài)化階段，我們要以此次疫情為契機(jī)，做出一系列深層次改革，提高國家應(yīng)對突發(fā)事件的能力和水平，推動(dòng)“一次性危機(jī)治理”向“可持續(xù)治理”轉(zhuǎn)化。盡快修改完善突發(fā)事件應(yīng)對法，已成為社會(huì)各界的共同呼聲。

在今年的全國人民代表大會(huì)上，不少全國人大代表呼吁，加快修改突發(fā)事件應(yīng)對法的步伐。據(jù)了解，十三屆全國人大三次會(huì)議交給全國人大社會(huì)委辦理的涉及修改突發(fā)事件應(yīng)對法的議案有5件，代表建議有19件。

其中，不少議案、建議提出，要體現(xiàn)好黨對突發(fā)事件應(yīng)對工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立各級突發(fā)事件應(yīng)對指揮機(jī)構(gòu)。

協(xié)調(diào)好突發(fā)事件應(yīng)對法與傳染病防治法等其他相關(guān)法律之間的關(guān)系也是代表們提出的修法重點(diǎn)。方燕代表認(rèn)為，調(diào)整修改法律規(guī)則之間的不協(xié)調(diào)、矛盾之處，不僅僅是把幾個(gè)相關(guān)條款改一改，還要重點(diǎn)研究解決法律規(guī)則之間相互銜接和相互補(bǔ)充的問題，做到法律法規(guī)一體化、規(guī)范化。

有的代表、專家還表示，修法要新增補(bǔ)齊相關(guān)制度措施，增加法律的可執(zhí)行性、可操作性。

方燕代表建議，健全突發(fā)事件征收征用和補(bǔ)償制度，增設(shè)專章，建立包括征用的決定通知、解除返還、征用補(bǔ)償、權(quán)利救濟(jì)、追責(zé)機(jī)制等在內(nèi)的一系列流程，并統(tǒng)一其他法律法規(guī)相關(guān)表述。

充足的資源是應(yīng)對突發(fā)事件的強(qiáng)有力保障。鐘雯彬建議，增設(shè)應(yīng)急保障專章，建立立足底線、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急投入與資源保障體系，提升資源的整合與調(diào)度能力，確保聯(lián)動(dòng)應(yīng)急管理所需要的人、財(cái)、物等各類應(yīng)急資源足量、及時(shí)到位。全國人大代表周洪宇在接受有關(guān)媒體采訪時(shí)表示，在法律中增加“將應(yīng)急物資儲(chǔ)備作為年終考核的重要內(nèi)容”的條款，將應(yīng)急物資儲(chǔ)備與地方官員和政府的考核掛鉤，才能真正落地見效。

針對應(yīng)急預(yù)案制度規(guī)定不夠充分的問題，莫于川建議，要進(jìn)一步健全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，建立應(yīng)急預(yù)案分類管理制度，優(yōu)化完善應(yīng)急預(yù)案編制與管理，明確應(yīng)急預(yù)案經(jīng)常性應(yīng)急演練制度等。

全國人大代表韓德云則認(rèn)為，要讓法律對各種具體情況和細(xì)節(jié)作出規(guī)定確實(shí)有難度，可以留有空間，在突發(fā)事件應(yīng)對法修改后，及時(shí)制定相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章，細(xì)化突發(fā)事件應(yīng)急管理組織體系架構(gòu)、預(yù)案和預(yù)警工作制度、信息與輿情管理制度等，保證制度規(guī)定落實(shí)落細(xì)。

此外，鐘雯彬還強(qiáng)調(diào)，修改突發(fā)事件應(yīng)對法要重視對應(yīng)急管理理念的更新與提升。她建議，要突出風(fēng)險(xiǎn)治理理念，進(jìn)一步提煉梳理新時(shí)代公共安全與應(yīng)急管理的指導(dǎo)思想、基本原則、基本制度，總結(jié)其中成熟的、行之有效的部分，通過立法予以固化與深化。

據(jù)了解，為貫徹落實(shí)黨中央決策部署，加快我國應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展，4月24日，全國人大正式啟動(dòng)了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》修法工作。根據(jù)修法工作方案，草案爭取于今年12月提請全國人大常委會(huì)初次審議。

“啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)對法修法工作正當(dāng)其時(shí)，十分必要！修法既要彌補(bǔ)現(xiàn)行法律規(guī)定的漏洞與短板，也要加強(qiáng)前瞻性研究，為未來可能出現(xiàn)的問題提供制度準(zhǔn)備，確保在法治軌道上做好各類突發(fā)事件應(yīng)對工作?！辩婗┍蛘f。

（摘自《中國人大》2020年第17期。作者為該刊記者）