黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理研究

付景保

（河南工程學(xué)院 南水北調(diào)與黃河流域生態(tài)環(huán)境研究中心，鄭州 451191）

0 引 言

【研究意義】2019 年9 月18 日習(xí)近平總書記在河南考察期間從中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計著眼，把“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”上升為重大國家戰(zhàn)略（簡稱“黃河戰(zhàn)略”），為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與治理指明了方向。“黃河戰(zhàn)略”是完善新時代區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要棋局[1]。目前，環(huán)境、資源與人口三大問題越來越受到全球人類的關(guān)注，尤其隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境問題越來越突出，目前已經(jīng)成為制約人類社會發(fā)展的主要因素。因此，積極開展黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理研究具有重要的現(xiàn)實意義。【研究進展】黃河是中國第二大河，也是中華民族的母親河。黃河流域生態(tài)環(huán)境問題始終是社會各界廣泛關(guān)注的熱點問題。近年來，隨著人類活動的日益加強及全球氣候的變化，黃河流域也出現(xiàn)了不少環(huán)境問題，流域生態(tài)環(huán)境惡化、土地荒漠化、水土流失嚴重、生物多樣性受損等等，這些都嚴重影響了黃河流域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展以及高質(zhì)量發(fā)展，黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與治理迫在眉睫。【切入點】水生態(tài)、水治理、水問題情況十分復(fù)雜，受到經(jīng)濟、社會、政策等各方面因素的影響，各種水問題不是孤立存在，不同水問題之間存在引發(fā)和共存等關(guān)系[2]。【擬解決的關(guān)鍵問題】黃河流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護與治理涉及政府、企業(yè)、居民及社團組織，如何正確協(xié)調(diào)與處理流域內(nèi)各主體要素之間的博弈關(guān)系，打破條塊壁壘，加強區(qū)域協(xié)同，從全區(qū)多主體協(xié)同治理視角出發(fā)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同保護與治理體系，對黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展具有重要價值。

1 黃河流域生態(tài)環(huán)境概況與特征

黃河流域地處我國北中部，位于東經(jīng)95°53′— 119°05′，北緯32°10′—41°50′之間，主要作物有玉米、小麥、棉花、油料等[3]。黃河流域靠近歐亞大陸腹地，屬典型的溫帶大陸性季風(fēng)氣候，夏季炎熱多雨，冬季寒冷干燥，地勢西高東低，落差大，地貌、氣候、土壤、植被等自然環(huán)境因素各地差異明顯，是我國生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)之一。黃河中段的黃土高原地區(qū)是我國水土流失最嚴重的地區(qū)，下游泥沙大量沉積形成世界著名的“地上河”。黃河流域的生態(tài)環(huán)境問題，主要表現(xiàn)在徑流量逐步減少、水體污染嚴重、土壤侵蝕加劇、土地荒漠化、植被退化等。

1.1 徑流量逐步減少

賈紹鳳等[4]從我國1919—1975 年、1956—2000年、1956—2010 年不同時段水文序列調(diào)查評價來看，黃河多年平均天然年徑流量由原來的580 億m3降低到535 億m3再到482 億m3，說明黃河天然來水量呈顯著減少趨勢。余瑯宏[5]研究表明1961—2013 年黃河源區(qū)年平均流量以每10 年23.6 m3/s 的速率減少，一年四季中以秋季減少最為顯著。造成黃河中上游徑流量較少的原因，一方面是自然因素，全球氣候變化、大氣增溫、降雨減少、蒸發(fā)量增加；另一方面是人為因素，人類活動增加、植被退化、人為用水量增多等。

1.2 水體污染嚴重

孫浩等[6]研究表明，黃河流域劣Ⅴ類水質(zhì)占總評價河長比重呈上升趨勢，水質(zhì)污染程度為中度，而且有加劇趨勢。黃河流域水體污染產(chǎn)生的因素，主要在國家“中部崛起”、“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的實施，黃河流域地區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)等人為活動因素不斷增強，流域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益加劇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，面源污染嚴重，高污染高能耗產(chǎn)業(yè)比重過大，從而導(dǎo)致流域內(nèi)地表水資源質(zhì)量呈下降趨勢。另一方面，呂振豫等[7]研究表明，隨著國家重點流域水體污染防治戰(zhàn)略的實施，黃河流域整體水質(zhì)達標率明顯上升，2015 年已經(jīng)達到77.4%，尤其是Ⅱ類水質(zhì)達標率增長最快。從水質(zhì)空間分布上，上游與下游水質(zhì)狀況基本良好，多為Ⅱ、Ⅲ類水質(zhì)標準，中游水質(zhì)較差，部分河流斷面常年處于劣Ⅴ類水質(zhì)標準。

1.3 土壤侵蝕加劇

黃河流域生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)面積大，黃土高原地區(qū)水土流失問題非常嚴重。楊磊等[8]認為黃土高原生態(tài)環(huán)境脆弱，是中國乃至全球土壤侵蝕最為嚴重的地區(qū)，是黃河泥沙的主要來源區(qū)和重點治理區(qū)，是中國核心的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)之一。在黃河流域水土流失的類型中，水蝕區(qū)所占面積最大，風(fēng)蝕區(qū)次之，凍融區(qū)最小；黃河中上游的西北干旱地區(qū)主要是風(fēng)蝕分布區(qū)，黃河流域中游的黃土高原地區(qū)主要是水蝕分布區(qū)。截至2002 年，在黃河源地區(qū)風(fēng)力侵蝕與水力侵蝕面積約為3.1 萬km2，其中水力侵蝕強度以輕微為主, 風(fēng)力侵蝕強度較大；黃河源地區(qū)的凍融侵蝕面積較大，約為7.1 萬km2，至20 世紀90 年代初，黃河源地區(qū)凍融侵蝕與水力侵蝕面積加劇，主要分布在鄂陵湖、扎陵湖、達日地區(qū)[9]。

1.4 土地荒漠化

近年來，黃河流域尤其中上游地區(qū)土壤荒漠化趨勢有所增加。一方面，全球氣候的變化，降水減少，干旱增加，降水與氣溫的不穩(wěn)定因素增加；另一方面，人類活動的增加，毀林開荒、過度放牧、盲目墾荒、不合理利用水資源等現(xiàn)象日益加劇。除此之外，人類生產(chǎn)與生活活動的加劇也是土地荒漠化發(fā)生的重要原因。孫永軍等[10]研究表明，黃河流域土地荒漠化具有明顯的地域性特征,主要分布在黃河流域的西北部地區(qū)，包括黃河源區(qū)、龍羊峽水庫周邊地區(qū)、諾爾蓋地區(qū)、甘肅北部以及寧夏、內(nèi)蒙古、山西和陜西交界地帶。黃河流域荒漠化土地面積變化總體呈增加趨勢，從1975 年到2000 年增加了10 653.22 km2。

1.5 植被退化

黃河中上游地區(qū)由于徑流減少、水體污染、水土流失以及土地荒漠化加強，致使黃河流域植被退化呈不斷增加趨勢。溫小潔等[11]研究表明，黃河流域中、上游地區(qū)的植被覆蓋在整體上呈由東南向西北逐步減少的趨勢。植被覆蓋狀況與人類活動強度具有較高的相關(guān)性，雖然國家采取了退耕還林政策，但生態(tài)恢復(fù)與植被退化、生態(tài)惡化現(xiàn)象并存。楊建平等[12]通過研究長江黃河源區(qū)高寒植被變化的NDVI 記錄表明，黃河源頭的扎陵湖與鄂陵湖周邊地區(qū)、多曲源頭地區(qū)NDVI 數(shù)值減少明顯，植被退化程度明顯。近年來，隨著中國生態(tài)環(huán)境保護制度政策的加強，退耕還林還草措施的實施，黃河流域植被覆蓋整體有向好趨勢的發(fā)展。賀振等[13]研究表明黃河流域植被覆蓋率呈上升趨勢，尤其是黃土高原地區(qū)的生態(tài)環(huán)境改善明顯，植被覆蓋率有了明顯提升。

2 國內(nèi)外多主體協(xié)同治理理論與實踐研究

“協(xié)同治理”最早是由Dohahue[14]在2004 年提出。協(xié)同治理是以問題解決為導(dǎo)向，由受益相關(guān)的多元利益者全過程參與，共同承擔(dān)跨界責(zé)任的公共行政的治理活動[15]。協(xié)同治理基于互惠原則，開展跨邊界工作，解決單一組織不能或難以解決的問題，在公共行政活動中，政府、企業(yè)、公民與社會組織等不同的利益相關(guān)者形成合作伙伴的關(guān)系[16-17]。從相關(guān)研究可以看出，國外協(xié)同治理主要從協(xié)同治理的背景、產(chǎn)出、機制等方面開展研究[18-19]。我國協(xié)同治理研究雖然起步較晚，但已初具規(guī)模，并在近幾年呈迅速上升趨勢。近年來，伴隨現(xiàn)代社會管理的日益復(fù)雜，治理主體逐漸呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，我國協(xié)同治理理論與實踐研究越來越受到學(xué)者的重視。內(nèi)容涉及公共服務(wù)、社區(qū)管理、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境治理等眾多方面。李少惠等[20]借鑒三重螺旋理論模型建構(gòu)了一個以政府、企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等多主體協(xié)同合作提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)模式，并就政府、企業(yè)、合作社等主體在公共服務(wù)中優(yōu)勢互補、互利共贏的合作邊界、互動機制和行為規(guī)范進行分析，對多主體協(xié)同合作服務(wù)模式中的協(xié)同治理開展探討。何繼新等[21]以5 省市626 份社區(qū)樣本實地調(diào)查數(shù)據(jù)，深入分析城市社區(qū)公共物品多主體協(xié)同供給現(xiàn)狀及影響主體間有效協(xié)同的制約因素。張鳳太等[22]以貴州省為研究對象，構(gòu)建水資源-經(jīng)濟-生態(tài)環(huán)境-社會系統(tǒng)耦合評價指標體系，經(jīng)過主客觀綜合權(quán)重法賦權(quán)后，對2000—2011 年水資源-經(jīng)濟-生態(tài)環(huán)境-社會系統(tǒng)進行定量評價并分析其耦合協(xié)同特征。目前，環(huán)境協(xié)同治理已成為協(xié)同治理研究的一個重要應(yīng)用方向。在中國知網(wǎng)上以“環(huán)境”并含“協(xié)同治理”為關(guān)鍵詞進行檢索，2010 年以來的期刊文獻就有130 多篇，從文獻數(shù)量可以看出，我國環(huán)境協(xié)同治理相關(guān)研究起步較晚，但發(fā)展勢頭非常迅猛，尤其是在跨區(qū)域、大范圍的生態(tài)環(huán)境治理中越來越受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。

協(xié)同治理是未來現(xiàn)代社會管理的發(fā)展趨勢，是推進國家治理現(xiàn)代化的有效路徑。協(xié)同治理是應(yīng)對現(xiàn)代社會大范圍跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與治理的良好手段。黃河流域面積廣大，區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境影響因素多，生態(tài)環(huán)境保護與治理從單一的政府公共管理層面很難充分發(fā)揮有效作用，黃河流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理勢在必行[23-24]。

3 黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理的困境與必要性分析

3.1 黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理的困境

3.1.1 生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益突出

隨著人類活動對環(huán)境干預(yù)的日益加劇，人類活動及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響越來越突出，人類的社會生產(chǎn)力水平越高，生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)間的依存程度就越來越高，關(guān)聯(lián)性就越來越強。鄒偉進等[25]認為從環(huán)境與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角來看，環(huán)境污染物的種類與數(shù)量在一定程度上受當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其發(fā)展的控制，地方經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是影響當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的重要因素，地方經(jīng)濟的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成在生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟活動之間發(fā)揮著重要的橋梁紐帶作用。隨著我國中西部經(jīng)濟的發(fā)展，黃河流域中上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾越來越突出，人類活動對環(huán)境的干預(yù)與破壞，正在加劇影響生態(tài)環(huán)境的變化。

3.1.2 環(huán)境多主體協(xié)同治理體系行政管理碎片化嚴重

黃河大跨度的流域區(qū)為生態(tài)環(huán)境綜合多主體協(xié)同治理增加了難度，尤其是流域內(nèi)行政化的政府單位、職能化的行業(yè)管理部門使流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理體系行政管理碎片化，這些嚴重影響了黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理的綜合治理能力。從區(qū)域行政管理角度來看，由于各行政單位機制與制度的不同，使得環(huán)境治理的權(quán)威性只有在區(qū)域行政管理的范圍內(nèi)有效，當涉及跨區(qū)域大范圍的生態(tài)環(huán)境治理時，各行政區(qū)域之間往往因為各自的利益關(guān)系而相互推諉，難以協(xié)同。從行業(yè)管理角度來看，由于環(huán)境、水利、交通、農(nóng)業(yè)、資源、林業(yè)等各職能部門管理各自為政，業(yè)務(wù)條塊化，內(nèi)容專業(yè)化，使得各職能部門在流域生態(tài)環(huán)境治理上出現(xiàn)嚴重的碎片化。

3.1.3 行政劃分的剛性約束導(dǎo)致各地本位主義突出

基于行政管轄權(quán)和行業(yè)部門考慮的本位主義是造成大范圍流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理失敗的主要原因。黃河流域大部分地區(qū)處于我國的西北內(nèi)陸地區(qū)，地方管理傳統(tǒng)性強，行政部門管理本位主義突出，使得黃河流域在生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理上難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的綜合治理效能、協(xié)同治理效能。黃河流域涉及9 個省市，區(qū)域面積廣大，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題較多是跨區(qū)域、大范圍、長時間內(nèi)積累而來，這種區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的“非行政性”特征，使得在條塊分割、行政主導(dǎo)的各級環(huán)保部門、監(jiān)測部門系統(tǒng)內(nèi)很難有效協(xié)作。不僅如此，各級地方政府部門較多在以財政收入、GDP 為主要考核目標的“本位主義思想”影響下，很難從根源上重視與根治環(huán)境問題。

3.1.4 政府管理與公共服務(wù)的供給模式傳統(tǒng)與低效

黃河流域面積大、各地自然環(huán)境差別明顯，其生態(tài)環(huán)境保護與治理問題涉及政府管理、公共服務(wù)、社區(qū)管理、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境整治、大氣污染防治等眾多方面。目前我國多數(shù)地方政府管理與公共服務(wù)仍然受到歷史傳統(tǒng)與慣性因素影響，政府管理與公共服務(wù)仍然受到計劃經(jīng)濟時代形成的政府傳統(tǒng)管理與服務(wù)模式影響，多數(shù)政府管理與公共服務(wù)的供給模式傳統(tǒng)與低效，缺乏現(xiàn)代的技術(shù)手段，生態(tài)環(huán)境信息獲取慢，及時性、系統(tǒng)性、整體性差，應(yīng)急響應(yīng)機制不健全，缺乏統(tǒng)一的協(xié)同管控。

3.1.5 政府、企業(yè)、社會之間的協(xié)同治理機制失衡

區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護與治理需要政府、企業(yè)、社會組織與公民之間的廣泛參與、通力協(xié)作，單一地區(qū)、單一部門已很難適應(yīng)現(xiàn)代大尺度、跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題的治理。全區(qū)域多主體協(xié)同治理已成為大范圍生態(tài)環(huán)境治理的必然趨勢。但是，多主體協(xié)同治理模式往往因為治理過程中利益與權(quán)力的沖突、責(zé)任與義務(wù)劃分不明等因素使協(xié)同治理的能力大大降低。許多地區(qū)在生態(tài)環(huán)境治理方面，政府、企業(yè)、公民與社會組織之間的協(xié)同治理機制失衡，甚至缺失，缺乏統(tǒng)領(lǐng)合作、相互協(xié)同的機制與制度。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的核心是環(huán)境利益如何在地方政府、社會、企業(yè)、社會組織與公民之間實現(xiàn)最大限度的普惠性與共享性[26]。

3.2 黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理的必要性

黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與治理、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展是未來國家重點建設(shè)與發(fā)展的方向，也是未來學(xué)術(shù)界研究與關(guān)注的焦點。在過去黃河生態(tài)環(huán)境保護與治理研究中，不同學(xué)者從不同視角開展了相對廣泛的研究，但總體相關(guān)文獻較少，從研究內(nèi)容及研究視角上看均有較大的局限性，缺乏從流域整體、多主體協(xié)同的視角開展研究。“生態(tài)文明”建設(shè)是實現(xiàn)黃河生態(tài)環(huán)境保護與治理的有效途徑，但針對黃河生態(tài)文明的研究文獻較少，而且缺乏高水平高層次系統(tǒng)性強的期刊文獻研究，僅有王建華等[27]、管筱牧等[28]對黃河生態(tài)文明建設(shè)進行了初步研究。“河長制”研究是目前河流流域治理研究的熱點內(nèi)容，在政府主導(dǎo)下的河流多主體協(xié)同治理方面發(fā)揮了重要作用。目前黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的相關(guān)研究已很難適應(yīng)黃河流域的國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理是黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的必然選擇。

3.2.1 生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理是時代發(fā)展的需要

近年來，隨著全球氣候的變化以及高密度、高強度人類活動的影響，黃河中上游地區(qū)生態(tài)問題種類多、危害大，影響范圍廣、發(fā)生頻率高，嚴重影響到流域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，開展黃河流域生態(tài)環(huán)境治理，尤其是多主體協(xié)同治理是時代發(fā)展的需要。黃河流域生態(tài)環(huán)境的優(yōu)良與否，直接關(guān)系到整個黃河流域廣大居民的生存環(huán)境與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，黃河流域生態(tài)保護與治理意義重大。習(xí)近平總書記提出的“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”這一重大國家戰(zhàn)略，指出“既要謀劃長遠，又要干在當下，一張藍圖繪到底，一茬接著一茬干，讓黃河造福人民”。這一重大國家戰(zhàn)略布局充分體現(xiàn)加強黃河游流域生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理的必要性。

3.2.2 傳統(tǒng)的流域管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代管理需要

關(guān)于黃河流域生態(tài)環(huán)境治理研究過去較多從理論、定性方面開展，缺乏具有可操作性的定量模型與方法研究。因此，積極開展黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理機理與模擬研究，構(gòu)建定量模型與模擬方法、提出基于宏觀尺度的多主體系統(tǒng)治理的調(diào)控方法與管控體系，可以在未來的黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理中發(fā)揮重要的具有可操作性的技術(shù)功能。

3.2.3 多主體協(xié)同治理已成為現(xiàn)代水生態(tài)管理的方向

近年來，伴隨現(xiàn)代社會管理的日益復(fù)雜，治理主體逐漸呈多元化的發(fā)展趨勢，多主體協(xié)同治理理論與實踐研究越來越受到學(xué)者的重視，內(nèi)容涉及公共服務(wù)、社區(qū)管理、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等眾多方面。可見，多主體協(xié)同治理是未來現(xiàn)代社會管理的發(fā)展趨勢，是推進國家治理現(xiàn)代化的有效路徑。雖然我國學(xué)者已經(jīng)開展了環(huán)境協(xié)同方面的研究，但目前多主體協(xié)同治理理論在流域生態(tài)環(huán)境治理方面的成果數(shù)量、研究視角、研究深度都依然不足，相關(guān)理論與實踐應(yīng)用研究亟待加強。通過黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理理論研究，可為相關(guān)研究提供理論補充。

3.2.4 多主體協(xié)同治理是生態(tài)環(huán)境治理的戰(zhàn)略選擇

黃河流域廣大區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理之間的矛盾十分突出。目前黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的相關(guān)研究已很難適應(yīng)黃河流域的國家戰(zhàn)略發(fā)展需要，黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理是黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與治理的戰(zhàn)略選擇。如何正確處理好黃河流域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的博弈關(guān)系，打破條塊壁壘，加強區(qū)域協(xié)同，從全區(qū)協(xié)同治理視角出發(fā)，開展以國家治理為主導(dǎo)的黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理體系研究，從形成機理上分析影響黃河流域生態(tài)環(huán)境發(fā)展的各主要相關(guān)因子的博弈關(guān)系、協(xié)同動力、演化規(guī)律，對黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體長效協(xié)同治理具有重要的理論指導(dǎo)意義。

4 黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理的發(fā)展理念與體系構(gòu)建

黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與治理必須要強化全流域空間管控，樹立正確的發(fā)展理念，為從根本上改善黃河流域的生態(tài)環(huán)境，保證黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展的良好發(fā)展，達到長治久安，就必須從全流域?qū)用嫔辖ⅫS河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理的長效綜合管控體系。黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理要走“5666”發(fā)展治理模式，即要注重“協(xié)同發(fā)展、人水和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代技術(shù)管理”五大發(fā)展理念，要建立“利益協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同、評價協(xié)同”六大協(xié)同體系；要通過完善“動態(tài)管理、會商管理、市場管理、危機管理、責(zé)任管理、補償管理”等六大保障措施調(diào)動黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理各地區(qū)各部門的積極性；要依靠“頂層設(shè)計、聯(lián)防聯(lián)治、公眾監(jiān)督、常態(tài)長效、利益驅(qū)動、路徑引領(lǐng)”等六大建議對策提高黃河流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理各地區(qū)各部門的責(zé)任感與工作效率（圖1）。

4.1 黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理發(fā)展理念

4.1.1 多主體協(xié)同治理發(fā)展理念

黃河流域涉及的區(qū)域行政單位分割復(fù)雜，區(qū)內(nèi)環(huán)境、水利、交通、農(nóng)業(yè)、資源、林業(yè)等各職能部門管理往往各自為政，業(yè)務(wù)條塊化，職能專業(yè)化，使得各區(qū)域、各職能部門之間治理通過單一的政府管理手段難以達到有效的結(jié)果。黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理必須樹立多主體協(xié)同治理發(fā)展理念，充分調(diào)動影響黃河生態(tài)環(huán)境發(fā)展各要素的積極性，開展多主體協(xié)同合作，綜合治理，充分發(fā)揮集體力量與集體智慧。可見，黃河流域生態(tài)環(huán)境的治理要遵循多主體協(xié)同治理發(fā)展的理念。

4.1.2 人水和諧發(fā)展理念

人水和諧理論指―人文系統(tǒng)與水系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的良性循環(huán)狀態(tài)，即在不斷改善水系統(tǒng)自我維持和更新能力的前提下，使水資源能夠為人類生存和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供久遠的支撐和保障‖[29]。人水和諧理論是堅持以人為本、全面、協(xié)同、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，是可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、綜合發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)文明發(fā)展的重要體現(xiàn)。黃河流域人水生態(tài)系統(tǒng)是水與社會、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境等諸多要素相互作用、協(xié)同耦合而成的復(fù)合巨系統(tǒng)。黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理要以人水和諧發(fā)展理論為指導(dǎo)，尊重人水和諧發(fā)展規(guī)律，走人水和諧發(fā)展之路。

4.1.3 可持續(xù)發(fā)展理念

可持續(xù)發(fā)展理念是黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展的根本保證。黃河流域上、中、下游生態(tài)環(huán)境單元結(jié)構(gòu)各不相同，上游高寒高原地區(qū)、中游黃土高原地區(qū)、下游地上河，各河段流域生態(tài)環(huán)境復(fù)雜多樣，尤其是中上游生態(tài)環(huán)境十分脆弱，這就要求黃河流域的經(jīng)濟發(fā)展必須建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理必須以可持續(xù)發(fā)展理論為基礎(chǔ)，遵循經(jīng)濟、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展規(guī)律，黃河流域生態(tài)環(huán)境的管理與治理必須走可持續(xù)發(fā)展的道路，樹立可持續(xù)發(fā)展理念。黃河流域的發(fā)展要把生態(tài)環(huán)境的保護放到最重要的位置，人類的活動要以對自然環(huán)境不產(chǎn)生破壞，不污染環(huán)境、不影響生態(tài)平衡的正常發(fā)展，不損害后代人為滿足其需求的可能性。黃河流域生態(tài)環(huán)境的良好發(fā)展也是黃河流域社會進步、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)文明的綜合體現(xiàn)。

圖1 黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理體系框架圖 Fig.1 Framework of multi-agent collaborative management system for ecological environment in the Yellow River Basin

4.1.4 高質(zhì)量發(fā)展理念

高質(zhì)量發(fā)展是習(xí)近平總書記河南講話的中心內(nèi)涵，是國家未來發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。高質(zhì)量發(fā)展是指一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，為提高全要素生產(chǎn)率和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系而采取的轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力等重大舉措，以實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。黃河流域生態(tài)保護是高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理必須以黃河高質(zhì)量發(fā)展為目標，以黃河流域生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，政府、企業(yè)、公民與社會組織必須要目標一致，凝心聚力，協(xié)同各方面的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)處理好黃河流域各地山、水、林、田、湖、草之間的關(guān)系，注重綜合發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、協(xié)同發(fā)展，把高質(zhì)量發(fā)展作為黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理的終極目標。

4.1.5 現(xiàn)代技術(shù)管理理念

黃河流域區(qū)內(nèi)行政、生態(tài)環(huán)境單元復(fù)雜，流域生態(tài)環(huán)境保護與治理問題十分復(fù)雜。傳統(tǒng)的公共管理手段已很難適應(yīng)黃河生態(tài)環(huán)境保護與治理的需要。3S技術(shù)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析技術(shù)、現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在現(xiàn)代大區(qū)域政府管理方面具有廣闊的應(yīng)用空間。加強“流域生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代技術(shù)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用”研究勢在必行，是未來流域治理的研究方向。

4.2 黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理體系構(gòu)建

4.2.1 生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理六大協(xié)同體系

黃河流域面積大，涉及的區(qū)域行政單位分割復(fù)雜，區(qū)內(nèi)環(huán)境、水利、交通、農(nóng)業(yè)、資源、林業(yè)等各職能部門管理往往各自為政，業(yè)務(wù)條塊化，職能專業(yè)化，使得各區(qū)域、各職能部門在流域生態(tài)環(huán)境治理上出現(xiàn)嚴重的碎片化，這些都大大增加了流域生態(tài)環(huán)境全面治理的難度。黃河流域生態(tài)環(huán)境的綜合治理必須打破條塊壁壘，加強區(qū)域協(xié)同，從黃河全流域視角出發(fā)，構(gòu)建以政府管理為主導(dǎo)的黃河全流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同長效治理體系，從頂層設(shè)計上構(gòu)建流域內(nèi)各級行政管理部門、行業(yè)主管部門通力協(xié)作的管控體系；要建立流域內(nèi)各級行政管理部門、行業(yè)主管部門的利益共同體，在此基礎(chǔ)上建立起全區(qū)統(tǒng)一的利益協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同、評價協(xié)同等六大多主體協(xié)同治理體系措施，形成黃河流域內(nèi)各區(qū)域各部門生態(tài)環(huán)境保護與治理的長效統(tǒng)一的綜合多主體協(xié)同治理體系，充分調(diào)動黃河流域內(nèi)各區(qū)域各部門生態(tài)環(huán)境保護與治理的積極性，大力發(fā)揮集體力量、集體智慧與通力協(xié)作的合作精神。要以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，協(xié)調(diào)黃河流域生態(tài)環(huán)境各主體影響因素之間的利益關(guān)系。

4.2.2 生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理六大保障措施

為加強黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理的效果，要出臺動態(tài)管理、會商管理、市場管理、危機管理、責(zé)任管理、補償管理等六大管理保障措施。要建立動態(tài)管理保障措施，黃河流域自然環(huán)境類型復(fù)雜、環(huán)境問題千變?nèi)f化，要從黃河流域全局動態(tài)變化的視角構(gòu)建各項動態(tài)管理措施，建立起應(yīng)對黃河全流域各種環(huán)境變化的各項聯(lián)防聯(lián)動措施；要建立流域內(nèi)各級行政管理部門、行業(yè)主管部門的會商管理措施，通過集體會商處置各種環(huán)境事件的發(fā)生；要建立市場調(diào)節(jié)與管理措施，遵從市場規(guī)律，按市場規(guī)律辦事，能夠通過市場解決的事情盡量交給市場解決，以此來調(diào)動各相關(guān)部門、企業(yè)與社會團體的積極性；要建立危機管理措施，設(shè)立生態(tài)環(huán)境危機事件處理預(yù)案，提高各項生態(tài)環(huán)境違紀事件的處理能力；要建立責(zé)任管理措施，合理劃分責(zé)任主體，明確責(zé)任追究制度，加強“誰負責(zé)、誰管理、誰落實”制度政策，要把責(zé)任擔(dān)當融入業(yè)績評價、績效考核中去；要建立起補償管理措施，制定科學(xué)合理的生態(tài)補償機制，通過生態(tài)補償激勵作用、遵照―誰污染誰付費‖、―污染多付費多‖的原則，從根源上調(diào)動各部門生態(tài)環(huán)境保護的積極性。

4.2.3 生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理六大對策建議

黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理要依靠頂層設(shè)計、常態(tài)長效、聯(lián)防聯(lián)治、公眾監(jiān)督、利益驅(qū)動、路徑引領(lǐng)等六大有效建議措施來保證多主體協(xié)同治理的有效進行。首先，要做好頂層制度與機制的設(shè)計工作，要從頂層制度上建立起一整套常態(tài)長效的制度與機制體系；其次，要注重平時的常態(tài)管理、長效管理，各項環(huán)境保護、生態(tài)治理的制度與措施的落實要重在平時，長期堅持；第三，要建立各區(qū)域、各部門的聯(lián)防聯(lián)治措施，要強化各區(qū)域、各部門通力協(xié)作，群防群治的合作精神，生態(tài)環(huán)境治理問題往往不是一個區(qū)域的問題，也不是一個部門的問題，要通過廣大公民的共同參與才能完成與實現(xiàn)；第四，要重視公眾監(jiān)督的作用，生態(tài)環(huán)境問題涉及方方面面，時時刻刻，無處不在，要充分調(diào)動社會各界、廣大公民參與環(huán)境監(jiān)督的積極性，建立起“監(jiān)督有功，舉報有獎”的獎勵監(jiān)督制度，讓廣大公民人人成為監(jiān)督環(huán)境污染、環(huán)境違法的千里眼；第五，要充分利用利益驅(qū)動原理，充分考慮生態(tài)環(huán)境保護與治理各相關(guān)利益主體的作用，尊重各方面的利益關(guān)系，合理處理各方面的利益需求，通過利益杠桿撬動各方面的積極性；第六，要加強路徑引領(lǐng)，政府要為社會各級部門、企業(yè)、公民與團體機構(gòu)提供便捷的生態(tài)環(huán)境保護與治理的路徑渠道，做到參與有路徑，監(jiān)督有渠道，事事有反饋，為環(huán)境保護參與者提供便捷的引領(lǐng)路徑。

5 結(jié) 論

目前傳統(tǒng)的流域管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代大尺度、跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護與治理的需要，流域多主體協(xié)同治理已成為現(xiàn)代水生態(tài)管理的一種趨勢，黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理的必然性與戰(zhàn)略性選擇。生態(tài)環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益突出，政府、企業(yè)、社會組織與公民之間的協(xié)同治理機制失衡，生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理體系行政管理碎片化嚴重，政府行業(yè)劃分的剛性約束導(dǎo)致各地本位主義突出是制約黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理發(fā)展的瓶頸。黃河游流域生態(tài)環(huán)境的治理要走“5666”治理發(fā)展模式，即要注重“協(xié)同發(fā)展、人水和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、現(xiàn)代技術(shù)管理”五大發(fā)展理念，要建立利益協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同、評價協(xié)同六大協(xié)同體系；要通過完善動態(tài)管理、會商管理、市場管理、危機管理、責(zé)任管理、補償管理等六大保障措施調(diào)動黃河流域生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理各地區(qū)各部門的積極性；要依靠頂層設(shè)計、聯(lián)防聯(lián)治、公眾監(jiān)督、常態(tài)長效、利益驅(qū)動、路徑引領(lǐng)等六大建議對策提高黃河流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境多主體協(xié)同治理各地區(qū)各部門的責(zé)任感與工作效率。