新時(shí)代水利監(jiān)管體系建設(shè)研究

程鵬

摘 要：本文以水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管實(shí)踐發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合現(xiàn)行體制機(jī)制，分析當(dāng)前監(jiān)管工作存在的主要問(wèn)題，并從頂層設(shè)計(jì)、法規(guī)制度、隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)管方式、科技支撐等方面提出對(duì)策建議，以期促進(jìn)強(qiáng)監(jiān)管工作常態(tài)化、規(guī)范化、法制化。

關(guān)鍵詞：水利;強(qiáng)監(jiān)管;問(wèn)題;體制機(jī)制

中圖法分類(lèi)號(hào)：TV213.4? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0305

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，水利作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要組成部分，面臨著新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求。針對(duì)這一變化，水利部明確了“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水利改革發(fā)展總基調(diào)，全力加強(qiáng)監(jiān)管體系建設(shè)，推動(dòng)水利監(jiān)管，從“有限準(zhǔn)入+處罰”轉(zhuǎn)向“全過(guò)程監(jiān)管”。

經(jīng)過(guò)實(shí)踐，水利系統(tǒng)組建了“四位一體”監(jiān)督隊(duì)伍和“2+N”制度體系，搭建了行業(yè)監(jiān)管的工作框架。從2019年工作成效來(lái)看，水利部共派出4391組次，通過(guò)明查暗訪發(fā)現(xiàn)河湖管理、農(nóng)村飲水安全、工程運(yùn)行管理等方面問(wèn)題51020項(xiàng)。通過(guò)各類(lèi)問(wèn)題整改，水利工程運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)被有效降低，涉水事務(wù)管理逐漸規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。但水利作為傳統(tǒng)行業(yè)，長(zhǎng)期存在重建輕管思想，監(jiān)管缺失問(wèn)題積弊很深，而強(qiáng)監(jiān)管工作處于起步階段，影響監(jiān)管體系建設(shè)的體制、政策以及工具等基本要素尚需挖潛和優(yōu)化，進(jìn)一步釋放監(jiān)管效能，推進(jìn)水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1? 水利監(jiān)管體系重點(diǎn)問(wèn)題分析

1.1? 監(jiān)管體制機(jī)制不夠順暢

科學(xué)合理的工作機(jī)制是水利行業(yè)監(jiān)管得以順利實(shí)施的根本。綜合有關(guān)流域機(jī)構(gòu)、省水利廳、水管單位及其他行業(yè)的調(diào)研成果發(fā)現(xiàn)，從權(quán)責(zé)關(guān)系上來(lái)看，水利行業(yè)與地方政府之間的監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分不夠明確，相關(guān)法規(guī)也未將地方政府納入監(jiān)督范圍和追責(zé)范圍，部分監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題僅依靠水行政主管部門(mén)難以有效解決。

從多級(jí)聯(lián)動(dòng)上來(lái)看，水利部、流域機(jī)構(gòu)均設(shè)立專(zhuān)門(mén)督查機(jī)構(gòu)、組建監(jiān)管隊(duì)伍，省市縣級(jí)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員落實(shí)較困難，目前水利部和流域機(jī)構(gòu)承擔(dān)著行業(yè)主要的強(qiáng)監(jiān)管任務(wù)，而省市縣獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)管工作較少，分級(jí)負(fù)責(zé)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成。從監(jiān)管鏈條上來(lái)看，水利監(jiān)管屬“事后”節(jié)點(diǎn)檢查，對(duì)事前、事中情況不掌握，加之現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)設(shè)備落后或缺失，無(wú)法科學(xué)指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)題，動(dòng)態(tài)監(jiān)管鏈條的完善還需持續(xù)發(fā)力。

1.2? 法律法規(guī)體系不健全

完善的法律法規(guī)體系是水利監(jiān)管得以順利實(shí)施的依據(jù)。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分涉水法律法規(guī)修訂滯后，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)，如《水庫(kù)大壩安全鑒定辦法》《水閘注冊(cè)登記管理辦法》等文件的部分條文的執(zhí)行主體為縣級(jí)水行政主管部門(mén)，但新一輪機(jī)構(gòu)改革后，部分區(qū)縣已撤銷(xiāo)水行政主管部門(mén)，相關(guān)業(yè)務(wù)已并入其他行業(yè)主管部門(mén)，存在法規(guī)對(duì)應(yīng)執(zhí)行主體錯(cuò)位或缺位。部分涉水法律法規(guī)制度欠缺，不利于工程運(yùn)行管理和監(jiān)管，如《水庫(kù)大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》《水庫(kù)調(diào)度規(guī)程編制導(dǎo)則》等大中型水利工程的管理規(guī)章制度較為完善，但小型工程多參照大中型工程執(zhí)行，無(wú)獨(dú)立的運(yùn)行管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，其管理機(jī)制體制的差異性無(wú)法得到體現(xiàn)。上述問(wèn)題易導(dǎo)致運(yùn)管單位執(zhí)行方向偏差、水利監(jiān)管問(wèn)題定性依據(jù)不足。

1.3? 小型水利工程底數(shù)不夠清晰

準(zhǔn)確完整的工程信息是水利行業(yè)監(jiān)管得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)。現(xiàn)距第一次全國(guó)水利普查已有十年，國(guó)內(nèi)水利工程的數(shù)量、規(guī)模等均發(fā)生了較大變化。從監(jiān)管現(xiàn)場(chǎng)來(lái)看，小型水利工程存在數(shù)量不準(zhǔn)確、信息不準(zhǔn)確、位置不準(zhǔn)確等問(wèn)題。在小水庫(kù)和水閘監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)，部分小型水利工程已不具備運(yùn)行功能或無(wú)實(shí)體，所謂小水庫(kù)實(shí)際為坳地、溶洞、水田;部分規(guī)模以上水閘的定等定級(jí)實(shí)際以河道流量為指標(biāo)，而非過(guò)閘流量，部分所謂的水閘實(shí)際只是數(shù)根木樁的搭建物;部分山區(qū)工程坐標(biāo)嚴(yán)重失準(zhǔn)，地圖標(biāo)注的平面位置與實(shí)際位置不符。上述問(wèn)題極大增加了暗訪中“直奔現(xiàn)場(chǎng)”的難度，不利于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作的順利開(kāi)展。

1.4? 督查隊(duì)伍人員和經(jīng)費(fèi)保障不足

適宜的人員和經(jīng)費(fèi)保障是水利行業(yè)監(jiān)管得以順利實(shí)施的關(guān)鍵。在人員方面，水利部依托督查大隊(duì)、建安中心和各流域機(jī)構(gòu)開(kāi)展大范圍監(jiān)管，人員技術(shù)力量較為雄厚，但各級(jí)地方單位受編制、財(cái)政等因素影響，難以建立一支人員充沛的專(zhuān)職監(jiān)管隊(duì)伍，阻礙了地方自主督查工作開(kāi)展。

在經(jīng)費(fèi)方面，水利監(jiān)管經(jīng)費(fèi)投入不足，預(yù)算資金中各項(xiàng)指標(biāo)均偏低，個(gè)別工作需支撐單位（二類(lèi)事業(yè)單位、企業(yè)）用創(chuàng)收資金補(bǔ)貼方式解決。二類(lèi)事業(yè)單位財(cái)政劃撥人員經(jīng)費(fèi)有限，監(jiān)管人員工資待遇水平較低，與承擔(dān)的高強(qiáng)度、長(zhǎng)時(shí)間、艱苦環(huán)境的出差任務(wù)不匹配，不利于激發(fā)工作人員的積極性。企業(yè)除派技術(shù)骨干參與監(jiān)管任務(wù)外，有時(shí)還需承擔(dān)部分差旅、租車(chē)等費(fèi)用。

同時(shí)，監(jiān)管工作裝備投入不足，暗訪人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，一般是通過(guò)目測(cè)、詢問(wèn)和經(jīng)驗(yàn)判斷來(lái)開(kāi)展監(jiān)管工作，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的檢測(cè)技術(shù)設(shè)備，無(wú)法及時(shí)獲取科學(xué)的技術(shù)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，監(jiān)管工作的科學(xué)性和權(quán)威性得不到充分體現(xiàn)。

1.5? 監(jiān)管信息化水平滯后

方便快捷的信息化手段能顯著提高水利監(jiān)管工作效能。從監(jiān)管成果填報(bào)、上傳、應(yīng)用角度來(lái)看，水利監(jiān)管缺乏連通、高效的信息化平臺(tái)。盡管水利部建立了部一級(jí)的15類(lèi)水利信息管理平臺(tái)，部分流域機(jī)構(gòu)也建立了“一張圖監(jiān)管系統(tǒng)”，部分省市各自建立了一級(jí)水信息監(jiān)管平臺(tái)，但平臺(tái)之間難以做到市域連通、省域連通、流域連通，更無(wú)法接入部一級(jí)水利監(jiān)督平臺(tái)，各級(jí)平臺(tái)間成為信息孤島，存在信息不共享、數(shù)據(jù)反復(fù)報(bào)、監(jiān)管不透明等問(wèn)題，水利監(jiān)管信息化手段應(yīng)用不暢，難以形成高效、連通的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)管體系。

同時(shí)，少數(shù)信息系統(tǒng)存在功能設(shè)計(jì)問(wèn)題，發(fā)生信息系統(tǒng)對(duì)問(wèn)題自動(dòng)定性不準(zhǔn)確，網(wǎng)上審核結(jié)果與導(dǎo)出成果不一致，出現(xiàn)大面積錯(cuò)誤，不僅沒(méi)有為水利督查工作開(kāi)展提供便利，反而增加了數(shù)據(jù)核實(shí)和上報(bào)工作量。

2? 對(duì)策建議

2.1? 加強(qiáng)監(jiān)管工作頂層設(shè)計(jì)

進(jìn)一步明確中央、流域、地方監(jiān)管事權(quán)，理順流域監(jiān)督與屬地監(jiān)督責(zé)任邊界，協(xié)調(diào)上下左右同時(shí)發(fā)力，對(duì)于不具備條件設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和人員的省市區(qū)，應(yīng)明確河湖長(zhǎng)在監(jiān)管工作中的地位和作用。逐步細(xì)化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，以避免出現(xiàn)真空地帶或發(fā)生重復(fù)性檢查，切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)。

同時(shí)，要厘清綜合監(jiān)管和專(zhuān)業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，劃清專(zhuān)門(mén)監(jiān)管部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)的責(zé)任邊界，處理好不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管分工。在保證“查、認(rèn)、改、罰”四個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)獨(dú)立的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)交流溝通，全面掌握基層實(shí)際困難，避免“一刀切”，真正達(dá)到“懲前毖后、治病救人”的目的。

2.2? 健全法規(guī)制度體系

完善“2+N”監(jiān)管制度框架體系，制定出臺(tái)《水利建設(shè)項(xiàng)目信息化監(jiān)管辦法》《水利行業(yè)建設(shè)管理考核評(píng)價(jià)辦法》等制度文件，修訂《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》《水庫(kù)大壩安全鑒定辦法》《小型水利工程養(yǎng)護(hù)修理規(guī)程》《小型水利工程運(yùn)行管理技術(shù)規(guī)范》等行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使現(xiàn)行政策法規(guī)與業(yè)務(wù)實(shí)際相匹配。各流域機(jī)構(gòu)、省級(jí)水行政主管部門(mén)根據(jù)自身情況，加緊制訂適合本區(qū)域的監(jiān)管制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保障基層水利監(jiān)管部門(mén)有法可依、有章可循。

2.3? 強(qiáng)化監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)

嚴(yán)格監(jiān)管人員選拔，注重其知識(shí)結(jié)構(gòu)和處事方式，針對(duì)不同層次的監(jiān)管人員設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)教育課程，并采取先培訓(xùn)后實(shí)習(xí)、合格者持證上崗的方式，提高監(jiān)管隊(duì)伍整體素質(zhì)。建立監(jiān)管人員激勵(lì)機(jī)制，制定監(jiān)管人員績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，把監(jiān)管工作能力與工資待遇、提拔任用掛鉤，調(diào)動(dòng)監(jiān)管人員的積極性、主動(dòng)性。為監(jiān)管支撐機(jī)構(gòu)搭建檢測(cè)檢驗(yàn)、安全評(píng)價(jià)、工程咨詢等技術(shù)平臺(tái)，便于技術(shù)深化拓展和二類(lèi)事業(yè)單位創(chuàng)收。或考慮結(jié)合事業(yè)單位分類(lèi)改革，將專(zhuān)門(mén)從事監(jiān)管工作的二類(lèi)事業(yè)單位納入一類(lèi)事業(yè)單位管理，足額撥付人員待遇經(jīng)費(fèi)，確保監(jiān)管人員集中精力從事監(jiān)管工作。

2.4? 優(yōu)化監(jiān)管工作方式

堅(jiān)持“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)明查與暗訪有機(jī)結(jié)合，既要采取明查方式，全面了解被監(jiān)管對(duì)象情況，又要結(jié)合“四不兩直”“飛檢”等暗訪方式，印證相關(guān)情況真實(shí)性，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。推廣采用問(wèn)題清單式的監(jiān)管方式，統(tǒng)一工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量空間，提升督查工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化程度，保障監(jiān)管工作公平公正。注重構(gòu)建跨行業(yè)聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管機(jī)制，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、交通等相關(guān)主管部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合督查，減輕基層應(yīng)對(duì)檢查負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù)，協(xié)調(diào)解決深層次問(wèn)題。同時(shí)，考慮引入第三方監(jiān)管力量，賦予部分監(jiān)管權(quán)力，通過(guò)外部途徑增加監(jiān)管力量。

2.5 提升監(jiān)管科技應(yīng)用水平

推動(dòng)水利大數(shù)據(jù)監(jiān)管，在完善水利部監(jiān)管信息系統(tǒng)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，接入水旱災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)、水雨情預(yù)警信息、山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警等相關(guān)信息化平臺(tái)，建成覆蓋各級(jí)水利工程、各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的信息網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)水利部、流域機(jī)構(gòu)、省級(jí)主管部門(mén)的共建共管共享，進(jìn)行可視化、在線檢測(cè)、平臺(tái)監(jiān)管、追溯體系監(jiān)管，推動(dòng)監(jiān)管觸角時(shí)空延伸，由靜態(tài)監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)監(jiān)管。加大監(jiān)管經(jīng)費(fèi)投入，提升監(jiān)管裝備技術(shù)水平，運(yùn)用遙感、無(wú)人機(jī)、水下探測(cè)儀、超聲波檢測(cè)儀等科技手段，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)水利工程實(shí)體的質(zhì)量和安全問(wèn)題，通過(guò)科技手段的創(chuàng)新運(yùn)用，提升發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的精準(zhǔn)度，提高督查科學(xué)性、時(shí)效性、權(quán)威性。

2.6? 建立信用懲戒和信息披露機(jī)制

探索將監(jiān)管成果運(yùn)用于信用系統(tǒng)的機(jī)制，打通各部門(mén)、各地區(qū)、各環(huán)節(jié)信息壁壘，做到監(jiān)管獎(jiǎng)懲結(jié)果全行業(yè)共享，使存在問(wèn)題的單位和個(gè)人在水利建設(shè)市場(chǎng)一處違規(guī)、處處受限，發(fā)揮監(jiān)管的震懾和遏制作用。

探索信息披露機(jī)制，借鑒生態(tài)環(huán)境等部門(mén)做法，與中央電視臺(tái)等中央媒體聯(lián)合制作專(zhuān)題片，對(duì)水利工程存在的普遍問(wèn)題和重大問(wèn)題進(jìn)行披露，放大監(jiān)管成果效應(yīng)，呼吁全社會(huì)重視、關(guān)注水安全，推動(dòng)新老水問(wèn)題的解決。充分利用各種文化載體和宣傳手段，做好正面宣傳和輿論引導(dǎo)，持續(xù)釋放嚴(yán)監(jiān)管、嚴(yán)問(wèn)責(zé)的強(qiáng)烈信號(hào)，引導(dǎo)全行業(yè)重視監(jiān)管、支持監(jiān)管、配合監(jiān)管。

3? 結(jié)語(yǔ)

水利監(jiān)管作為一種政策工具，實(shí)質(zhì)就是“調(diào)整人的行為、糾正人的錯(cuò)誤行為”。當(dāng)前階段，水利監(jiān)管力量和層次水平有限，應(yīng)按照輕重緩急原則，重點(diǎn)任務(wù)是抓住最薄弱、風(fēng)險(xiǎn)最大、必須保底線的領(lǐng)域進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，但還應(yīng)著眼達(dá)成更高目標(biāo)，循序漸進(jìn)，借鑒吸納國(guó)內(nèi)外政府監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，探索推進(jìn)社會(huì)協(xié)同監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、行業(yè)自我監(jiān)管等新的模式，不斷完善與健全水利監(jiān)管體系，推進(jìn)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新，為水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

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