我國產業政策實踐及“十四五”產業政策預研

張學俊 欒群 王夙

【提??要】黨的十八大以來，我國全面貫徹新發展理念，推動經濟高質量發展，建設現代化經濟體系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，需要更加精準有效的產業政策。面對歷史與未來、國際與國內等多種因素相互交匯，我國產業政策轉型迫在眉睫。當前階段，如何既應對好疫情帶來的各種挑戰，做好“十三五”各項任務目標收官，又整理好有效政策工具、重整旗鼓為“十四五”開局做好準備，成為本文研究的初衷。

【關鍵詞】?產業政策;“十四五”規劃;新發展理念;市場與政府

學術界認為產業政策作為“看得見的手”可以彌補市場失靈，如在發生新冠疫情等特殊情況下對產業經濟進行強有力的規制和支持;有的國家經濟狀態不完善，需要強有力的產業政策，特別是對于發展中國家而言，要提高產業國際競爭力，也可以借助產業政策工具。

當前，全球經濟進入深度調整期，逆全球化思潮特別是貿易保護主義、單邊主義持續蔓延，國際經濟秩序和經貿規則面臨重塑調整，新一輪科技革命和產業變革日新月異，國際產業分工與競爭格局加速改變，產業政策也要與時俱進。另一方面，2020年初突發的全球性新冠疫情公共衛生事件，給國際經濟社會發展帶來巨大挑戰，產業政策有望再次成為保穩定、促發展的重要手段或工具。

一、為什么產業政策亟需轉型

當今世界正在經歷百年未有之大變局。全球經濟進入深度調整期，逆全球化思潮特別是貿易保護主義、單邊主義持續蔓延，國際經濟秩序和經貿規則面臨重塑調整，新一輪科技革命和產業變革日新月異，國際產業分工與競爭格局加速改變。黨的十八大以來，我國全面貫徹新發展理念，推動經濟高質量發展，建設現代化經濟體系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，需要更加精準有效的產業政策。面對歷史與未來、國際與國內等多種因素相互交匯，我國產業政策轉型迫在眉睫。

（一）國際發展環境發生深刻變化

1.國際經濟秩序和經貿規則加快重塑。2008年國際金融危機以來，全球經濟深度調整，世界經濟重心加速向東半球和新興經濟體轉移，大國的競爭和博弈比以前更激烈。一些國家力圖推動貿易政策從WTO倡導下的自由貿易導向轉為具有保護主義特征的“公平貿易”導向，重構有利于維護西方發達國家壟斷利益的全球經濟秩序，打壓和遏制我國產業升級和高技術產業發展。經濟學界預測，未來全球產業鏈、價值鏈、供應鏈可能會出現本地化、區域化、碎片化、分段式的格局。我國以往的產業政策，特別是進入21世紀以來的產業政策是在自由貿易為導向的多邊貿易體制下形成的，面對國際經貿規則的調整重塑和世界經濟逐漸增多的不確定因素，迫切需要產業政策加快轉型。

2.全球經濟競爭格局發生重大調整。國際分工已演進成以“產品差別化分工”“生產工序型分工”為主的新型全球價值鏈縱向分工體系，全球產業布局形成鏈狀鏈接，虛擬鏈接的產業鏈、供應鏈和價值鏈使得經濟聯系更具黏性和依賴性，企業之間、國家之間的競爭不再是單純的產能數量競爭，而是包括創意、研發、價值創造和分配、知識產權等全方位、全鏈條的競爭。各國在產業發展過程中，積極向產業鏈利潤高的環節靠攏。發達國家實施“再工業化”戰略，重塑制造業競爭新優勢，引發全球范圍內制造業格局調整。一些新興經濟體也在積極參與全球產業再分工，承接產業及資本轉移，打造新一代“世界工廠”。我國在全球經濟競爭格局中面臨“前有圍堵、后有追兵”和自身產業升級轉型的三重挑戰。以往的產業政策是在我國經濟體量較小、結構水平較低以及國際產業、技術、資本向我國大量轉移的背景下形成的，在當前高端回流、低端轉移、技術封鎖、規則排斥的新形勢下，為提升我國在全球產業分工合作體系中的位勢，必須加快產業政策轉型。

3.全球新一輪科技革命與產業變革蓬勃發展。以數字化、智能化、網絡化、綠色化為特征的新技術正加速向各個產業領域滲透，催生新的生產方式、商業模式和產業生態，大大改變了以往的資源配置方式、生產組織方式和價值創造方式，正在引發影響深遠的產業變革。把握新科技革命和產業變革帶來的歷史機遇，應對新的挑戰，不可能再依靠模仿和引進發達國家的先進適用技術，而主要依靠對前沿性關鍵核心技術的自主創新、原始創新乃至顛覆性創新。以往的產業政策已難以適應新科技革命和產業變革的要求，必須加快轉型，推動我國制造業整體邁入一個新的臺階。

（二）國內發展與改革進入深水期

1.經濟結構性矛盾越來越突出。我國經濟正處在轉型升級關鍵階段，產業“低端化”“碎片化”“空心化”“同質化”等問題突出，大量產能過剩與有效供給不足并存的結構性矛盾十分尖銳。以往的產業政策主要是基于某些產業產能產出數量不足、以擴大數量規模為導向制定的，面對供給結構性矛盾和需求結構升級，產業政策需要加快轉型。我國經濟發展中存在的問題，更多的是多年累積下來的結構性問題。要解決這類結構性問題，不能只按需求側管理政策來應對，問題的根本在于供給側，需要采取深化供給側結構性改革之策。

2.資源與生態環境約束進一步強化。長期以來，我國依靠高投入、高消耗、高排放實現高增長的發展方式帶來巨大資源環境壓力，產業發展與資源環境之間的矛盾日益突出。無論從順應國際大勢看，還是從破解資源環境約束、適應人民群眾對美好環境的期盼看，綠色發展都是必然選擇。為形成產業發展與資源環境相協調的局面，產業政策必須加快轉型。

3.經濟進入高質量發展新階段。推動經濟高質量發展必須把著力點放在產業轉型升級上，加快建設實體經濟、科技創新、現代金融服務、人力資源協同發展的產業體系。以往的產業政策是在經濟高速增長、依靠低成本要素投入驅動的背景下形成，當前高質量發展和現代化經濟體系建設對產業政策提出了不同于以往的新要求，政策調整與轉型十分迫切。

4.?要全面深化體制機制改革，攻堅克難。黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定。經濟體制改革核心問題是處理好政府和市場的關系。黨的十九大強調，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這為我國產業政策制定實施指明了方向。以往的產業政策是在社會主義市場經濟體制不完善情況下形成的，當前在充分發揮市場決定性作用的前提下，要更好地解決“有效市場”與“有為政府”有機結合、優勢互補的問題，因此產業政策亟待轉型。

二、對我國產業政策的幾點反思

盡管國內外對產業政策的作用存有較大爭議，在實施中也暴露出不少的不足和問題，但無論是發達國家還是后發趕超國家，在發展過程中都廣泛地運用了產業政策。實踐證明，在市場經濟條件下，產業政策仍是政府干預、調控經濟的重要工具之一，運用得好，可以有力推動經濟發展、促進產業結構優化。

自20世紀80年代開始，我國根據經濟發展和體制轉軌的階段性特征，借鑒日本、韓國、新加坡等國的產業政策理論和實踐經驗，將產業政策作為政府促進產業發展的重要工具全面推行運用，逐步形成了由產業結構政策、產業技術政策、產業組織政策、產業布局政策及行業專項政策構成的龐大復雜的產業政策體系。該政策覆蓋范圍廣、內容全面細致、體系相對完整，政府干預力度大、手段直接，呈現出明顯的差異化、選擇性、管制性、廣泛性等特征。

我國作為世界上運用產業政策較多、較頻繁的國家，有多個比較成功和不成功的案例，既不能夸大其積極作用和成效，也不能全盤否定，應在總結經驗教訓的基礎上，得出客觀、科學的認識和評價。應當充分肯定的是，在短短40年內，產業政策在快速推進工業化、促進產業結構調整優化、擺脫短缺經濟束縛、實現經濟趕超等方面發揮了重要作用。同時我國過去制定和實施的產業政策存在不少不足和問題。主要表現在以下幾個方面。

（一）側重規模擴張不利于提升產業競爭力

改革開放以來，我國在不同時期選擇若干支柱產業、先導產業、“瓶頸”產業及幼稚產業，運用政府投資、財政補貼、貸款貼息、稅收減免、低價供地等措施予以重點扶持，促使其優先發展、快速擴張。在后發追趕的早期階段，這種差異化、選擇性產業政策確實起到了一定的積極作用，但政策取向偏重于所選擇產業的產能規模擴張和產業間數量比例關系調整，對提升產業素質和競爭力提升明顯不足。

例如，20世紀80年代初對輕紡工業實施“六優先”政策，對調整輕重比例關系和解決工業消費品普遍短缺問題取得了明顯成效，但導致了較低水平的重復建設問題。許多政府計劃支持投資的企業因缺乏市場競爭力被淘汰，一些民營企業卻脫穎而出，成為后來具有較強市場競爭力的行業龍頭。

20世紀80年代后期至90年代，加強基礎產業和培育支柱產業的扶持政策，促進了能源、鋼鐵、汽車等行業規模快速擴張甚至出現產能過剩，但產業素質和國際競爭力提升并不快，總體上“大而不強”。國際經驗證明，移動通訊專用設備制造、手機、互聯網、電子商務等行業，主要不是靠產業政策扶持，而是靠市場機制作用，實現技術突破與快速發展，且形成較強的國際競爭力。同時，產業政策在企業選擇上注重“扶大限小”，這個現象較嚴重，易產生尋租問題。許多大企業尤其是國有大企業由于受扶持保護而缺乏競爭壓力，一些中小企業卻受到政策限制，導致大量資源配置效率低下，抑制了市場競爭，不利于產業競爭力的提升。

（二）我國產業政策涉及領域過寬過細

總體上看，我國產業政策涉及領域過寬，幾乎覆蓋一、二、三次產業各行業產品、工藝和技術，涉及生產、流通、消費全過程乃至產業鏈各個環節。進入21世紀，產業政策文件數量顯著增加，政策內容更加繁瑣，具體措施多表現為對市場的直接干預。特別是2008年國際金融危機以來，產業政策密集出臺，數量遠高于改革開放以來的任何一個時期，且被作為逆周期調節的宏觀經濟政策來運用，政策泛化、碎片化傾向明顯，多頭管理，政策頻繁出臺。初步統計，2009年陸續頒布實施十大重點產業調整振興規劃，與之配套的實施細則多達160余項。政策領域過寬的結果是“胡子眉毛一把抓”，有限的政策資源過于分散，重點不突出，如同給產業發展編織了一張巨大的管制之網，嚴重束縛了市場微觀主體的活力。

（三）多部門管理手段偏多而創新工具不足

盡管我國產業政策工具正從行政手段為主向經濟手段為主轉變，但總的來看，各個部門行政手段仍然過多過度，并在部分領域有強化傾向。例如，2003年以抑制產能過剩為主要目標的產業政策，行業準入和投資核準、項目審批等直接行政干預的措施被顯著強化。在近年的鋼鐵、有色金屬、建材、煤炭等“去產能”政策中，雖然各方面明知經濟手段應是政策工具的優先選項，但為確保完成目標任務，實際操作中仍依賴對地方政府層層下指標的行政手段，并配以問責制，以期達到快速見效的效果。這與轉變政府職能的要求不相適應，造成資源配置的扭曲和浪費，與市場經濟規律不符。在經濟手段運用方面，偏重財政補貼、貸款優惠、要素投入傾斜等傳統支持方式，缺乏創新。例如，為支持戰略性新興產業，過于注重補貼生產企業，導致多晶硅、風能設備等部分新興產業過度投資，造成了新一輪產能過剩，并頻繁遭遇國外反補貼調查和制裁。對新能源汽車的財政補貼政策，受到社會各界的質疑，還帶來了腐敗和騙取補貼等諸多問題。

（四）前瞻性不足和后續政策多變

我國產業政策往往偏重服務服從于短期宏觀調控目標，長遠謀劃不足，預見性前瞻性較差，政策時常多變，導致公信力下降和大量資源浪費。這與我國的政績考核制度也有一定關系，時任領導往往關注其任期內的成績，容易忽視經濟和社會長遠發展利益。例如，2004年煤化工在我國能源中長期發展戰略中被確定為重點產業，2005-2007年相繼出臺若干鼓勵措施，大批項目陸續開工建設;2008年9月開始，煤化工產業政策突然轉向，多項約束性、限制性措施陸續出臺，審批權上收，進入門檻抬高;2009年9月政府明確提出未來3年內禁止現代煤化工新項目建設。短短幾年內，煤化工產業政策經歷了“鼓勵-引導-控制-嚴管”的蛻變過程，很多煤炭企業面對政策多變無所適從，造成巨大的投資和資源浪費。再比如，2003年以來政府把抑制鋼鐵、電解鋁行業鎖定為產業政策目標之一，但到2009年大規模刺激經濟時，這兩個行業又赫然躋身十大振興產業。

（五）“一刀切”做法造成產業結構同質化

我國幅員遼闊，各地區自然資源稟賦和產業結構具有相當大的差異性。到目前為止，政府“一刀切”的做法尚沒有形成比較好的解決辦法。長期以來，我國產業政策實施通常是“一刀切”，各地區在執行國家產業政策時，不顧自身客觀實際，不注重發揮比較優勢和區域分工協作，往往按照本地區局部利益和判斷“對號入座”，大多簡單套用國家產業政策來選擇本地的重點產業、支柱產業，導致地區產業結構趨同化和重復建設，影響了國家產業政策實施的整體效果。例如，1994年國務院頒布《90年代國家產業政策綱要》，將機械電子、石油化工、汽車制造和建筑業列為國民經濟支柱產業予以重點發展。實際上，“九五”時期，汽車、電子、機械、石化等被大多數省份列為支柱產業。將汽車工業作為支柱產業的省份有22個，而且整車又成為絕大多數省份發展的重點;將機械作為支柱產業的省份有16個;將化工作為支柱產業的省份有16個，其中又以石化為重點;24個省份將電子列為支柱產業，通訊設備、計算機、電子音像等成為發展的重點。

（六）機制不健全影響產業政策落地效果

我國產業政策制定主要是政府官員和專家參與，行業組織、地方政府、企業及其利益相關方參與程度較低，且存在重政策制定、輕監督評估的問題，制定政策的科學性不足。政策制定部門化嚴重，一些產業政策與其他政策時常出現相互掣肘甚至明顯沖突。地方政府通常會根據本地需要有選擇地執行國家產業政策，符合本地利益的政策就“放大”執行，不符合的就“打折”或不執行。政策實施還缺乏一套科學嚴謹的激勵約束、評估機制、退出機制。產業政策法治化程度不高，缺少體現法律權威的責任制度作保障。

三、我國產業政策的全流程治理

根據十九屆四中全會和近年來的《政府工作報告》要求，治理現代化成為未來的著力方向。實踐證明，產業政策的效果很大程度上取決于政策制定實施的機制與措施。我國產業政策從前期評估、制定、實施及后期評估和退出，都存在各種各樣的不足，因此新時期要加強產業政策全流程治理，提升政策制定、實施和評估的精準化程度，加快完善政策實施機制和配套措施。

（一）建立產業政策全流程治理機制

我國產業政策制定與實施，要充分吸納各利益相關方參與，形成“政策前期研究-制定—實施—督察—評估—反饋—修改完善—退出”的全流程一體化治理機制。一是加強組織統籌與協調，解決多部門協調和行業管理問題。針對產業政策制定主體和實施主體分散問題，需要有專門機構對產業政策制定實施全過程進行指導、質詢、監管和綜合評估。從國家層面看，建議由國務院指定相關負責部門，牽頭成立由其他有關部門參加的產業政策協調委員會，負責綜合性產業政策的制定、實施、協調、調整、廢止等工作，并統籌各類專業性產業政策的設立。專業性產業政策由委員會委托一個或幾個部門具體負責制定和實施。二是提高社會參與度。建立產業政策審議制度，建立由中央政府（部門）、地方政府、行業協會、學術機構、企業和公眾等共同參與的政策制定、評議機制，甚至也可以邀請和聽取國外專家的意見，充分反映利益相關者訴求。三是健全中央與地方政府聯動機制。中央政府負責制定全國性普惠化、功能性產業政策和有最低限度必要性的選擇性產業政策，維護產業整體安全，并督導地方在不違背全國性產業政策基本要求的前提下因地制宜有效實施。地方政府負責落實和執行國家產業政策，加強對企業服務，完善市場環境，并定期向中央政府報告政策實施情況、效果、問題及改進建議。四是完善督察評估機制。強化人大督察職能，加強政府監督責任，對付諸實施的產業政策及相關部門行為進行監督。建立政策執行獎勵和問責機制。支持行業協會分擔“準產業政策”職能，制定行業發展規劃、行業質量和技術標準，開展人才培訓，引導行業有序發展。引入第三方機構對產業政策實施效果進行獨立評估，提高政策實施精準性，適時淘汰無用的過時的產業政策，增加產業發展活力。五是完善產業政策退出機制。在產業政策執行后期，支持的產業發展起來以后，根據評估結果及時退出或淘汰過時的產業政策，進一步發揮市場作用，增強產業競爭力。

（二）完善產業政策相關配套措施

加強政策協調，促進產業政策與創新政策、競爭政策、財政政策、金融政策、開放政策等聯動。一是加強產業政策與創新政策協調。圍繞實現“在重要科技領域成為領先者，在新興前沿交叉領域成為開拓者”的戰略目標，產業政策要在關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新的突破上，強化對重大基礎研究和源頭創新的政策支持，突出對關鍵產品、關鍵基礎元器件和零部件、關鍵軟件系統、關鍵材料、關鍵核心技術研發、“卡脖子”技術和人才培養的支持。二是做好產業政策與競爭政策協調。強化競爭政策的基礎性地位，在產業政策內容和實施方式上更加注重引入競爭機制，使產業政策助力市場競爭機制充分發揮作用，使競爭政策促進產業政策有效實施。三是注重產業政策與宏觀經濟政策協調。逆周期調節的宏觀經濟政策應為產業中長期健康發展創造良好外部環境，慎用產業政策作為實現短期宏觀調控總量目標的政策工具。加強財政政策調結構功能，財政政策取向應兼顧短期經濟總量平衡和結構優化升級的要求，支持產業中長期發展目標的實現。發揮金融政策促進產業轉型的重要作用，切實把審慎性金融監管、政策性投融資和產業政策協調起來。四是促進產業政策與開放政策協調。產業政策要更好體現高水平開放要求，加快產業轉型升級和提高國際競爭力，努力構建以我為主的全球產業鏈、供應鏈，進而提高我國價值鏈含金量。借助“一帶一路”倡議，積極參與全球經濟治理，讓符合國際規則的產業政策更多發出中國聲音、闡釋中國方案。突破某些現有的國際約束框架，引導和倡議改革過時的國際規則。五是加強產業政策與生態環保政策協調。產業政策要對標生態文明建設體系，促進形成產業生態化和生態產業化的綠色政策體系，以環境承載力約束倒逼產業轉型升級，推動綠色產業發展。

（三）強化產業政策實施的制度保障

充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，精準化政策作用方式，營造公平市場競爭環境，為產業政策實施提供制度保障。一是加快政府職能轉變。深入推進“放管服”，創造優質營商環境，健全和完善事中事后監管體系，完善市場公平競爭規則，消除政府對微觀經濟不必要的直接干預。二是深化要素市場化改革。深入推進金融業改革，打破現有大銀行壟斷格局，支持金融創新和中小銀行、互聯網金融規范發展，鼓勵更多社會資本進入，通過強化競爭和金融創新降低制造業融資成本。深化土地、資源能源等領域改革，消除地區、部門分割，清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，促進要素更大范圍更廣程度優化配置和自由流動。三是深化壟斷行業和國企改革。堅持“兩個毫不動搖”，繼續在能源、交通、電信等行業和非自然壟斷環節，推進產權結構多元化和國有企業混合所有制改革，積極引入優勢互補并能提供戰略支持的非國有資本。堅持“競爭中性”原則，把絕大多數國有企業納入競爭政策體系。放開民間投資市場準入，明確市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。廢除對非公有制經濟的不合理規定，消除各種隱性壁壘，加強各類所有制經濟產權保護。四是放寬服務業和新興產業的進入管制。放寬教育、醫療、金融等現代服務業和大數據、“互聯網+”等新興產業領域進入管制，吸引更多社會資源通過創新提升產業發展層次和水平。五是加快完善市場競爭的優勝劣汰機制。優化破產程序，完善破產企業資產負債管理人相關規定，減少破產清算成本。制定和完善破產企業信貸、資產處置、人員安置政策，加快僵尸企業、嚴重危及人民健康安全和生態安全等違法企業、嚴重資不抵債企業的破產清算，為企業正常發展創造條件。

（四）提高產業政策法治化水平

加快完善規范市場行為的法律體系及其執行機制。進一步完善公平競爭的法律法規體系，將非必要的行政性壟斷、不合理的經濟性壟斷、地方保護等有損公平競爭的行為列入禁止范圍，切實保障各類所有制企業參與市場競爭的公平性。加快制定《產業政策法》，建立和完善產業政策體系，修訂《產品質量法》《消費者權益保護法》《反不正當競爭法》，完善相應執法體制機制，加大對不正當競爭行為懲處力度。落實公平競爭審查制度，審查清理現有產業政策中違反公平競爭原則、排除競爭、限制競爭的政策條款。完善與知識產權保護相關的法律體系及其執行機制，建立嚴格知識產權保護的長效機制。

（五）加快構建區域協調發展機制

當前，我國區域發展差距依然較大，地區間產業結構趨同帶來同質化競爭現象相當普遍，發展不平衡不充分問題和矛盾依然突出。黨中央、國務院明確提出實施區域協調發展戰略，加強東中西協調發展，這是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要舉措。產業政策的制定實施，如果忽視地域差異性和區域協調發展，采取“一刀切”辦法，再好的政策也難以取得預期效果。新時期產業政策必須適應實施區域協調發展戰略需要。

四、“十四五”產業政策建議

由于受2020年新冠疫情全球蔓延影響，“十四五”規劃時期我國經濟和社會發展面臨巨大挑戰。面對新形勢、新任務、新挑戰，我國產業政策需要解決的不是存廢問題，而是亟須重大轉型。“十四五”時期，深入貫徹新發展理念，必須加快由差異化、選擇性產業政策向普惠化、功能性產業政策轉變，從偏重替代市場、限制競爭的產業政策向以競爭政策為基礎、更能發揮創新作用和增進有效市場的產業政策轉變，從政策功能定位與立足點、政策取向與手段、政策實施機制與政策支持方式等方面加快轉型。

（一）功能定位

“十四五”時期，產業政策要從政府干預市場向增進市場功能轉型。實踐表明，產業政策能否有效發揮作用，關鍵在于能否妥善處理好政府與市場的關系。發揮市場對資源配置的決定性作用和更好發揮政府作用，構建“市場友好型”政策體系，應是今后產業政策功能定位的基準。在經濟體制轉軌過程中，由于市場體系、市場機制尚不完備、不健全，產業政策在一定程度、一定時段替代市場配置資源，既有其必要性和合理性，也有明顯的局限性和“政府失靈”帶來的弊端。隨著供給側結構性改革日益深化，產業政策功能定位必須盡快從替代市場向增進市場功能、彌補市場缺陷轉變，使“有效市場”與“有為政府”更好地有機結合起來。“十四五”時期，產業政策要確保“市場機制有效”，把該由市場決定的事項全部交給市場，市場能解決好的結構性問題，就不用產業政策來干預。即使在某些領域為彌補市場缺陷而需要制定產業政策，也應力求少而精準，從直接干預為主轉向間接引導為主。政府要堅持“有所為、有所不為”，減少對微觀經濟的直接干預，努力做到不越位。在一般競爭領域和非自然壟斷行業，要徹底改變由政府主導資源配置的做法，不應由政府事先挑選“贏家”和“輸家”，避免尋租的可能。政府要更多地運用普惠性、功能性產業政策，提供必要的公共服務、基礎設施和制度基礎，為產業發展創造良好市場環境。

（二）立足點

“十四五”時期，產業政策要從采用差異化選擇方式扶持產業向維護和促進市場公平有序競爭轉型。長期以來，我國采取對所有制、產能規模等設計準入門檻限制競爭的差異化做法，選擇特定產業、特定企業加以重點扶持。這種差異化、選擇性產業政策，帶來市場扭曲和不公平競爭，導致資源配置低效。隨著社會主義市場經濟體制日趨完善，產業政策立足點應轉向以競爭政策為基礎，保障市場公平有序競爭，充分發揮市場配置資源的決定性作用。要完善公開透明開放的市場規則，實行統一的市場準入制度，打破所有制歧視和行業壟斷，完善市場監管，加快形成統一開放、競爭有序的市場體系。要從“扶大限小”轉向主要以市場競爭推動產業組織結構優化調整，從過度關注市場集中度、企業規模轉向創建大中小企業協同協調發展的良好環境，從支持國有企業、大企業為主轉向保障各類企業依法平等使用生產要素、同等受到法律保護，實現公平競爭。

（三）未來取向

“十四五”時期，產業政策要從偏重追求數量規模向注重產業高質量發展轉型。在經濟趕超特別是供給普遍短缺時期和工業化初期、中期階段，我國產業政策的主要目標是做大產業規模、健全傳統產業體系、彌補國內供給不足缺口。隨著新時期主要矛盾的變化，面對產能過剩與有效供給不足并存、資源環境約束加劇、創新能力和國際競爭力不強、產業體系“大而全”但“不強不優”的問題，繼續實施趕超階段的產業政策，已不再適應產業并跑和領跑階段的新要求。今后，產業政策取向應從過去偏重產能產量的數量規模擴張和低水平比例關系調整轉向注重產業轉型升級和質量效率提升，構建新的國際動態比較優勢和競爭優勢。要把產業高質量發展、現代產業體系建設作為今后制定實施產業政策的核心目標，把增強自主創新能力、實現由“中國制造”向“中國創造”轉化作為政策重心。產業政策應由過去重點扶持供給側尤其是加工制造環節，轉向支持產業基礎再造及各領域產業基礎能力的薄弱環節，包括基礎關鍵技術、先進基礎工藝、基礎核心零部件和關鍵基礎材料等工業“四基”和人工智能、工業互聯網、5G等新型基礎設施建設，轉向支持關鍵核心技術、“卡脖子”技術、前沿引領技術和顛覆性技術創新，轉向支持營銷網絡、品牌培育、供應鏈管理等制約產業高質量發展的關鍵環節，推動先進制造業與現代服務業融合發展，促進產業邁向中高端，實現生產型大國向創新型強國轉變。同時，要注重更好實現供給和需求互促互動，以供給創新適應和推動需求升級，以需求升級引導和拉動供給創新，使產業發展從生產驅動向創新和消費驅動轉變。

（四）采用手段

“十四五”時期，產業政策要從行政直接干預為主向經濟和法律等間接手段為主轉型。長期以來，我國更多采取行政化的直接干預手段實施產業政策，產生了不少負面效應。今后政策手段要更好體現市場化、法治化要求，更加突出規范性、間接性，重視運用經濟手段、法律手段，防止過度運用行政手段，最大限度減少行政干預，更多地采用立法司法、環境營造、信息整合發布、質量技術環保標準等間接引導手段。要創新政策工具，采用專項投資基金、重大項目工程包、產業引導基金等經濟手段，發揮政府政策性資金引導作用，帶動更多社會資本參與產業高質量發展。積極探索政府資金與商業信貸、債券、基金、保險等相結合的多種融資組合，有效擴大基礎設施、人力資本培育、關鍵共性技術研發等領域投資。財政資金使用方式應由項目事前扶持為主改為事后結果獎勵為主。統籌運用政策性、開發性金融，調動商業性金融，提高金融服務實體經濟效能。

（五）實施條件

“十四五”時期，產業政策要從“易變多變”“一刀切”向“適時適度”“區別對待”“科學合理”轉型。產業發展的短期問題和長期問題往往交織在一起，相互影響、相互制約。今后產業政策制定實施要正確認識和處理好產業政策與宏觀經濟逆周期調控政策的關系，做好前瞻性預判，注意遠近結合，立足當前，著眼長遠，保持政策穩定性和連續性。但不能簡單、機械地把政策穩定性、連續性理解為一成不變。要明確政策實施的時限和終止、調整的條件，準確把握政策調整時機和力度，避免政策“緊急調整”和“一刀切”的做法。一段時期內，關注政策臨時或緊急調整后的后期效應，做好評估工作。要把握產業生命周期和發展變化趨勢，增強產業政策的預見性、前瞻性，防止局部問題演化成全局性問題，適時對產業政策進行調整，避免被動調整和硬著陸。要堅持因地制宜、分類指導、因地施策，切實把國家產業政策與區域政策有機結合起來，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，推動形成優勢互補高質量發展的區域產業布局。

（六）支持方式

“十四五”時期，產業政策要從單純考慮保護國內產業和國內市場向符合國際規則的產業安全保障和提升產業國際競爭力轉型。我國經濟已深度融入世界經濟，與全球產業相互聯系程度超過以往任何時期，在國際產業分工體系中的地位和影響力大幅提升。一方面，我國是全球第二大經濟體、貨物貿易第一大國和WTO重要成員，國內產業政策毫無疑問會受到國際上的更多關注和國際有關規則約束。因此，要高度重視遵守國際規則和國外利益相關者的可能反應，把符合國際規則作為制定和實施產業政策的必要約束條件。另一方面，在推進高水平開放的制度環境下，國內競爭國際化、國際競爭國內化的趨勢更加明顯，過去那種單純考慮保護國內產業和國內市場的產業政策已不合時宜。

“十四五”及未來一段時期，制定實施產業政策時，必須統籌國內國際兩個大局，既要全面把握國內產業發展情況，也要準確了解國際產業發展動向，將國內產業升級、產業安全保障與全球產業競爭格局聯系起來。面對技術封鎖和貿易保護主義對全球產業鏈、供應鏈、創新鏈、價值鏈構成的嚴重威脅，要充分發揮國內集中力量辦大事的制度優勢和超大規模的市場優勢，以夯實產業基礎能力為根本，以自主、可控、安全高效為目標，堅持以應用為牽引、以問題為導向，堅持政府引導和市場機制相結合，堅持獨立自主和開放合作相促進，打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰，推動產業鏈向國際化延伸、供應鏈在全球范圍內整合、價值鏈含金量提升。增強產業鏈韌性，提升產業鏈水平，向國家價值鏈轉型，在開放合作中打造具有戰略性和全局性的產業鏈。要加強全球化布局，打造世界級產業集群，不斷提升我國產業的全球影響力、競爭力和治理能力，從根本上保障我國產業安全。

（責任編輯：吳思）

*?張學俊、欒群、王夙，賽迪智庫產業政策研究所。

PRACTICE?OF?CHINA'S?INDUSTRIAL?POLICY?AND

PRE-RESEARCH?ON?INDUSTRIAL?POLICY?OF?THE

"14TH?FIVE-YEAR?PLAN"

Zhang?Xuejun，Luan?Qun，Wang?Su

Abstract：?Since?the?18th?National?Congress?of?Chinese?Communist?Party，?China?has?fully?implemented?the?new?development?concept，?promoted?high-quality?economic?development，?and?built?a?modern?economic?system.?In?order?to?enable?the?market?to?play?a?decisive?role?in?resource?allocation?and?the?play?the?role?of?the?government?better，?the?industrial?policies?should?be?more?precise?and?effective.?In?the?face?of?mutual?intersection?of?many?factors?such?as?history?factors，?future?factors，?international?factors?and?domestic?factors，?the?transformation?of?China's?industrial?policy?is?extremely?urgent.?The?original?intention?of?this?paper?is?how?to?deal?with?the?challenges?brought?by?the?epidemic，?complete?the?completion?of?tasks?and?objectives?of?the?"13th?Five-year?Plan"，?organize?effective?policy?tools，?and?get?ready?for?the?start?of?the?"14th?Five-year?Plan"?in?the?current?stage.

Keywords：?Industrial?Policy;?"14th?Five-year?Plan";?New?Development?Concept;?Market?and?Government