整體性治理理論下提升黨全面領導農村工作的能力和水平研究

文超 馬浩風

[摘 要] 我國在中央農村工作會議多次提出要大力提升新時代黨全面領導農村工作的能力和水平。隨著社會經濟的發展，鄉村勞動力不斷外流，在城市虹吸效應不斷放大的背景下，鄉村地區持續朝著人口空殼化、生產要素細碎化、組織功能重疊化、村民價值觀原子化方向發展。傳統的“增人不增地，減人不減地”的村集體土地分配方式已難以滿足鄉村地區未來的發展需要，鄉村地區的發展迫切需要實現調動勞動力回流這一目標。而要想達到這一目標，需要以建立一個具有全面領導鄉村工作能力和水平的黨組織為突破口。本文從整體性治理理論視角出發，揭示提升黨全面領導農村工作的能力和水平面臨的困境，為提升黨全面領導農村工作的能力和水平提出整體性治理策略。

[關鍵詞] 整體性治理;碎片化;農村工作

[中圖分類號] D267.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）26-29-3

黨的十九大以來，黨中央對農村發展的主題改革為鄉村振興，對農村發展的總要求從生產發展、生活寬裕、管理民主、村容整潔和鄉風文明進一步深化為產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕。鄉村組織是實現鄉村振興的組織保障和堅實壁壘，是實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的抓手和載體[1]。鄉村組織的主體主要包括農村基層黨組織、專業合作經濟組織、社會組織及村民自治組織，其中基層黨組織是農村各項事業發展進步的領導者、推動者和實踐者，是鄉村治理的核心[2]。我國中央農村工作會議多次提出要大力提升新時代黨全面領導農村工作的能力和水平。從歷史維度看，中華人民共和國成立以來，鄉村地區經歷了從分到合再到分的土地制度變革，與之相伴的是牽一發而動全身的系統體制改革，從土地革命中的農民土地所有制的私人化發展到農村合作化運動和人民公社化運動的集體化發展，再到改革開放后家庭聯產承包責任制所帶來的集體土地分化的現況。隨著社會經濟的發展，鄉村勞動力不斷外流，在城市虹吸效應不斷放大的背景下，鄉村地區持續朝著人口空殼化、生產要素細碎化、組織功能重疊化、村民價值觀原子化方向發展。傳統的“增人不增地，減人不減地”的村集體土地分配方式已難以滿足鄉村地區未來的發展需要，鄉村地區的發展迫切需要找到一個調動勞動力回流的突破口。而要想達到這一目標，需要以建立一個具有全面領導鄉村工作能力和水平的黨組織為突破口，以土地制度改革為基礎，以培養一支懂農村、愛農業、愛農民的人才隊伍作為保障。那么，如何從鄉村工作中找到提升黨全面領導農村工作的能力和水平的切口，筆者就這一問題為導向，以整體性治理理論為視角，揭示鄉村黨組織現有的碎片化表征，為提升黨全面領導農村工作的能力和水平提出整體性治理策略。

1 整體性治理理論：鄉村黨組織提升的理論視角

整體性治理理論是由佩里·希克斯在1997年出版的《整體性政府》一書提出的，其后在《圓桌中的治理——構建整體政府的策略》《邁向整體性治理——新改革議程》等著作中對整體性治理的理念內涵、整體性治理體制機制等方面進行了初步探討，他認為整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化，而不是專業化。希克斯將整體性治理定義為以公民需求為導向，以協調、整合和責任為機制，運用信息技術對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關系及信息系統等進行有機整合，從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[3，4]。克里斯托弗·波利特認為，整體性治理是指通過橫向與縱向的協同思想與行動，來實現預期利益的政府治理范式，并提出消除不同政策之間的矛盾，以增加政策的效力;整合稀缺資源;整合特定政策領域不同利益主體，增進協作;為顧客提供無縫隙而非分離的服務[5]。曾凡軍認為，整體性治理的主要內容包括強調預防導向、公民需求導向和結果導向;強調整體性整合;強調整合信息技術，簡化網絡，提供一站式服務;注重協調目標和手段的關系;注重信任、責任感和制度化[6]。彭錦鵬則從制度化角度提出，必須通過線上治理—科技基礎、整合性組織—組織基礎、主動型文官體系—人員基礎3種途徑對政府進行改革[7]。胡象明等認為，整體性治理的關鍵在于協調機制、整合機制和信任機制的構建和落實[8]。

整體性治理理論與新時代背景下加強黨全面領導農村工作的能力和水平的提升具有較高的耦合性。首先，在治理理念上具有一致性。整體性治理理論強調以顧客需求為導向，而黨全面領導農村工作能力和水平的提升同樣要以保護農民的根本利益為根本原則，工作的方式和政策的執行要以農民的需要為指向，用農民聽懂的話來解釋政策，工作流程的設計要以農民的實際需要為導向。其次，在治理方式上具有同向性。整體性治理理論強調通過整合稀缺資源和不同利益主體，為顧客提供無縫隙服務，而黨全面領導農村工作能力和水平的提升同樣需要在新時代中國特色社會主義發展的背景下重新厘清鄉村工作范疇，確定其指導思想，通過設立綜合執法部門、成立鄉村供銷合作社、強化農村信用社的惠農導向等方式，為鄉村地區經濟發展、社會治理等方面提供綜合性服務。

2 提升黨全面領導農村工作的能力和水平的困境

2.1 經濟功能過度凸顯

黨的十八大提出五位一體的總體發展布局為大家指出發展不僅僅是要看到經濟的發展，也要看到政治、文化、生態文明、社會4個方面的發展，但這一思維的實踐存在一定的難度。趙光勇指出，鄉村地區存在經濟利益顯化的問題，經濟利益嚴重影響著農民的行為和選擇[9]。鄉村村民的行為往往以經濟利益為主導，而不考慮這些行為對社會、生態、文化等方面帶來的不利影響。例如，為了提高農作物產量，過度使用化學肥料導致土地貧瘠，而進一步使用化肥，最終陷入經濟利益遞減和環境破壞的惡性發展境況。類似于土地污染、植被破壞、環境污染等現象的出現，只要沒有直接影響村民的生產生活，鄉村組織便不會出面處理，通常貫徹著在發展中解決問題這一事后處理的思維進行治理。有的地區更是鄉村組織主要負責人帶頭發展此類產業，旨在發展當地經濟，帶動村民共同致富。

不可否認，經濟利益是一種最為直接、最為顯性的利益形式，最易引起村民的關注。但是，利益本身是一種多元化概念，黨的十八大提出五位一體的總體發展布局，為大家揭示了鄉村村民利益應包含經濟、政治、文化、社會和生態文明5個方面，這5個方面是一個有機整體，其中經濟建設是根本，政治建設是保證，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態文明建設是基礎。在鄉村社會發展過程中，應實現經濟、政治、文化、社會和生態文明5個方面綜合發展。

2.2 黨組織權威削弱

中華人民共和國成立以來，鄉村黨組織作為鄉村地區經濟、政治的總抓手，對于貫徹黨中央和政府的相關政策精神發揮了重要作用。隨著市場經濟的發展、農業稅的取消，城市中優質的社會服務使得村民對城市生活充滿向往，鄉村人才不斷外流。此外，社會經濟的快速發展使得鄉村黨組織難以應對各種新的鄉村治理問題，如鄉村環境污染問題，最終使得鄉村黨組織權威一落千丈，有些鄉村黨組織不得不依附于當地的經濟能人或宗族關系提供經濟或社會資源，來發揮自身職能。

稅改之前，鄉村黨組織管理著由農民上繳的農業稅和各種費，其中農民所繳納的費用包括“三提五統”和各種集資。“三項提留”是指由村級組織的管理費、公積金和公益金，這一部分是由村級組織直接管理的;“五項統計”是指鄉鎮政府用于鄉村道路、鄉村兩級辦學、計劃生育、民兵訓練和優撫等民辦公助事業的款項，此時的鄉鎮政府與鄉村黨組織共同履行著“要錢、要糧、要命”三大職能。“三項提留”與“五項統計”之間是合作共贏的關系。稅改之后，國家希望通過公共財政反哺農村，建設服務型政府，運用轉移支付的方式承擔地方公共建設和基層組織的運營成本，目的在于減輕和消除農民的負擔。鄉鎮政府和鄉村黨組織財政來源由原來的自下而上轉變為自上而下，這一轉變不僅僅削弱了鄉村黨組織對鄉村主體的控制，也使得其與鄉鎮政府在經濟上的關系從合作轉變為鄉村黨組織依賴鄉鎮政府的關系，進一步削弱了鄉村黨組織的權威。

2.3 黨組織人力資源斷層

黨組織全面領導農村工作面臨著嚴重的勞動力流失困境。改革開放后，全國的經濟得到大力發展，但是呈現出東部、中部、西部之間以及城鄉之間的區域經濟發展差異，人力、物力、財力資源在發展水平高的地區呈現蝴蝶效應。大量鄉村勞動力為我國市場經濟起步發展提供了充足的人口紅利，勞動力背井離鄉，外出務工所帶來的收入遠高于在家務農，使得農民工隊伍不斷擴大。與勞動力流入帶來的人口紅利帶動當地經濟快速發展的發展中心相比，勞動力流出鄉村不僅僅降低了當地經濟發展活力，還給其帶來了留守兒童、空巢老人等社會問題。

3 黨組織全面領導農村工作能力和水平提升整體性治理策略

3.1 經濟上：樹立整體性發展理念

整體性發展理念是指在社會發展的過程中，應著眼于經濟、政治、文化等方面的協同發展，而不是單純通過某一項社會功能的發展而發展。事實證明，單純的某一項社會功能的發展不利于實現社會長久、可持續發展。黨的十八大提出通過經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設形成五位一體的發展體系，正是在整體性發展理念的指導下提出的。鄉村黨組織在全面領導農村工作的過程中，應以規劃為指導，統籌經濟發展與環境保護之間的矛盾，堅持綠水青山就是金山銀山的治理理念，以鄉村地區基礎設施短板為突破口，以鄉村振興戰略為契機，通過集體土地制度調整整合鄉村土地、人力和財力等資源，促進鄉村經濟、環境、社會、文化和政治綜合發展。

3.2 政治上：整合組織功能，重構黨組織權威

組織的存在必然需要提供一定的服務職能，在新時代鄉村振興戰略背景下，鄉村黨組織是鄉村組織的排頭兵，鄉村黨組織的振興對于鄉村組織振興發揮著重要的帶頭作用。在目前的城市治理中，城市政府在城市治理中仍然占主導地位，一方面通過多種手段和治理工具開展跨界運作，利用非公有制的多方主體及其掌握的資源不斷改進公共服務體系，實現加快經濟社會發展的目的;另一方面威權體制也在發展并強化隱形控制機制，提供另一種公共服務。在加速推進鄉村振興的背景下，鄉村黨組織作為基層政府在鄉村社會的代表人，對于貫徹落實黨中央鄉村政策有著重大意義，重樹鄉村黨組織權威是促進鄉村振興戰略在鄉村社會中實現政治嵌入的有效途徑，可以從賦予基層黨組織一定治理權力和治理責任、增強農村基層黨組織和黨員內生動力著手。

3.2.1 賦予鄉村黨組織一定治理權力和治理責任。鄉村黨組織振興的要點在于掌握一定的治理權力和履行一定的治理責任，治理的權力既來自上級黨組織的正式委任而產生的正式權力，強化鄉村黨組織的嵌入，也來自鄉村黨組織根據當地鄉村社會的發展尋求新的治理領域而產生的非正式權力，在非正式權力形成的過程中要積極發揮黨員的先鋒模范帶頭作用，強化鄉村社會環境的嵌入。治理權力的賦予必然會以足夠的物質資源作為保障，鄉村黨組織應抓住其對于承接國家資源的落地優勢，帶領村民共同嵌入新時代鄉村振興的道路上，積極投入鄉村社會物質、精神文明建設。

3.2.2 增強鄉村黨組織和黨員內生動力。稅改所帶來的事權的變遷需要鄉村黨組織自身在轉型過程中跟上社會發展步伐，找準自身的發展定位，通過自身努力將有限的資源利用到極致。鄉村振興戰略的實施，為鄉村黨組織的發展提供了新的機遇。鄉村地區的振興，說到底是為了滿足鄉村地區人的需求實現人的全面發展，在提高村民綜合素質、實現村民全面發展的過程中，既需要鄉村黨員、黨組織起到承接國家戰略目標的作用，加強原有黨員的思想政治教育、思想道德建設和榮譽感的培養，實施嚴格的獎懲機制，也需要創新鄉村黨組織的組織形式，加大黨員的發展力度，吸納優秀的鄉村精英，為鄉村黨組織的建設提供優質的人才供給，增強鄉村黨組織發展的內生動力。

3.3 人才上：實施內外結合的整體性人才提升策略

3.3.1 提高鄉村人才待遇。堅持政策指引，對于能扎根鄉村或者服務鄉村的勞動力給予一定的財政補貼，提高其工資收入。繼續加強“三支一扶”、大學生志愿服務西部計劃、東西部人才扶貧協作等政策扶持，增加支持名額和支持金額。

3.3.2 加強村民職業技能培訓，提高村民學習能力。學習能力是指適應社會變化的能力，所以在強調村民的學習能力時應從村民自身適應新的生產工具、運用新的政策等方面進行評價。鄉村組織、政府等社會服務組織通過各種途徑將信息傳達給村民，最終的落腳點在于村民自身對于鄉村組織發布信息的理解，所以村民學習能力的提升是突破原有認知不足的根本途徑。鄉村組織在提高村民學習能力方面，應本著學以致用的原則，循序漸進地引導村民，結合地區發展的實際情況，嘗試運用互聯網技術進行遠程職業技能培訓或者學習相關政策網絡視頻、關注微信公眾號推送等互聯網學習方式，提升村民對相關政策的學習和解讀能力，提升村民參與鄉村社會治理的積極性，提升村民的認知水平。

參考文獻

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