計劃生育與當今農村人口健康新動向

李俊平 孫海珍

關鍵詞：人口政策;農村生育;人口健康

一、研究背景與意義

（一）研究背景

我國是一個人口大國，人口總數占世界人口數的近1/3。人口，總數過大造成我國經濟生活和社會生活的種種問題，也成為制約我國經濟、社會生活快速發展的一個重要因素。1980年9月25日，中共中央就我國的人口問題發布的《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，尤其是計劃生育于1982年被確定為我國的基本國策以來，我國的計劃生育工作取得了舉世矚目的成就。中共中央國務院《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》明確指出：“人口和計劃生育工作的重點、難點在農村。”強調“必須堅持統籌城鄉經濟社會發展，把農村作為穩定低生育水平、統籌解決人口問題的重中之重，將農村人口和計劃生育工作納入建設社會主義新農村的總體部署，進一步開創我國人口和計劃生育工作新局面。”

隨著改革開放30年來我國經濟、社會等各方面發生了天翻地覆的變化，人們的思想觀念也發生了重大變化，同時也深刻影響著國人的生育觀念和生育狀況。與此同時，經過30多年的艱苦努力，農村的人口和計劃生育工作實現了歷史性轉變，婦女總和生育率從實行計劃生育初期的5. 8降至目前的更替水平以下，有效緩解了人口對資源環境的壓力，為全國實現和穩定低生育水平作出了重大貢獻，對解決我國“三農”問題、促進農村人口與經濟社會的協調發展發揮了重要作用，為農村邁向全面小康創造了良好的人口環境。近年來，隨著農村人口計生工作體制機制的改革創新，尤其是宣傳教育、優質服務和利益引導工作的加強，農村生育水平和人口變動態勢基本平穩，人口增長繼續得到有效控制。但面對新的形勢，也出現了一些新情況、新問題。尤其是在我國廣大農村地區，新的社會經濟條件下產生和演變出的各種計劃生育的問題，仍然值得我們悉心研究。深切了解當前農村人口和計劃生育工作的現狀，有針對性地做好新時期農村的人口和計劃生育工作，這是人口和計劃生育部門面臨的新課題。

（二）研究意義

目前，由于國家政策的制約和社會發展的推動，人們的生育行為和生育意愿都發生了本質的變化，中國在經歷著由傳統生育文化向現代生育文化的轉變。這種轉變在農村尤為明顯，我國人口第一大省在實行計劃生育30年來，累計少出生3400萬人，平均每年少生100多萬人。這一數據對促進農村經濟的發展和整個社會的安定和諧有著舉足輕重的作用和意義。但是，就中國的現實人口狀況看，還面臨著不容回避的矛盾和問題，而繼續做好人口和計劃生育工作仍然具有極端的重要性。

當前我國人口問題的性質、目標、地位、作用發生了重大的戰略性變化：持續的人口增長、過高的出生人口性別比、加速的人口老齡化、和過大的人口總數已成為阻礙經濟發展和現代化建設的“負面因素”和“沉重包袱”，人口和計劃生育還是我國經濟發展過程中不可回避的重大政治、經濟和國家發展戰略性問題。

第一，人口總量的持續增長影響了全面建設小康社會目標的實現。受人口結構影響，20世紀80年代第三次人口出生高峰期（1985年一1992年）出生的孩子，已陸續進入婚育期，形成第四次人口出生高峰。所以在相當長的時期內人口與資源、環境的矛盾將會越來越突出。

第二，人口發展的結構性矛盾對和諧社會建設的影響日益加劇。人口老齡化進程加速;出生人口性別比持續升高;人口在地區間、產業間分布不盡合理、均勻;流動人口的增加使人口調控和管理難度不斷加大，低生育水平面臨反彈風險。

第三，研究農村人口計劃生育現狀是做好全國人口和計劃生育工作的關鍵和切入點。認真研究農村人口和計劃生育現狀，認識影響農民生育行為的因素，有針對性地采取適當對策，進而把人口壓力轉化為人力資源優勢，把人口大省逐步轉化為人才強省，做好農村的人口和計劃生育工作，具有重要意義。

二、研究綜述

（一）國內研究現狀

自我國實行計劃生育政策以來，關于農村的人口和計劃生育管理工作，我國學者主要從以下幾個方面進行了相關研究：

（1）農村流動人口的計劃生育服務方面。高永紅在《提升流動人口計生管理水平》中認為，隨著大量農村人口涌向城鎮，各種社會問題隨之顯現，特別是流動農民的計劃生育現狀不容樂觀，需要社會關注，合力解決流動農民計劃生育管理與服務問題。李柯在《城鎮流動人口計劃生育管理問題與對策》中認為，在農村計劃生育管理問題上認為農村是流動人口的主要流出源，但鄉鎮缺少專項經費，只能從其他經費撥出，在計劃生育改革的大背景下，鄉鎮計劃生育管理工作缺乏人員和經費成為眼前的一大問題。鄭玉撣、林榮勝在《深化農村計劃生育管理體制改革，實現人口現代化目標》中提出加強農村流動人口計劃生育管理，要求全面落實屬地管理體制，依法明確社會各方職資，實現無縫隙服務，建立和完善經費保障新機制，確保流動人口計劃生育管理和服務工作的落實，建立和完善優質服務新機制，優化流動人口享受居民化服務，建立科學務實的考核評估制度，促進流動人口管理服務上水平。

（2）農村計劃生育行政執法方面。黃志勇在《農村計劃生育行政執法中存在的問題及對策初探》中認為，計劃生育相關法律法規的頒布和實施，標志計劃生育工作實現了從“人治”到“法治”的轉變，但在當前的計劃生育執法中存在這認識上的思想誤區使得部分干部認為法的實施削弱了計劃生育管理手段，部分群眾沒有充分認識計劃生育法律法規的實際效力，沒有完全地運用法律進行管理。彭希哲、任遠在《我國農村計劃生育管理社區運行模式的探討》中認為，法律、法規的頒布和實施，使新時期計劃生育執法工作面臨著新的機遇和挑戰。實踐證明，在計生執法過程中仍然存在著違反執法程序、執法不到位等諸多的問題。

（3）農村計劃生育管理機制方面。李傳旭在《新時期鄉鎮計劃生育工作探討》中認為，在“三個代表”重要思想和科學發展觀為統領下，應該將改革的切入點放在農村管理體制和運行機制的轉型上，通過農村計劃生育管理體制的改革推進計劃生育工作的自覺性和主動性。楊旭東在《我國農村計劃生育工作中需要解決的幾個問題》中認為，在農村的計劃生育管理中，普遍存在基層干部和計劃生育管理者放任甚至希望對象戶超生的現象，這一現象嚴重破壞了基本國策的執行，逐步消除這一現象，基本的出路在于制度的建設。趙曉峰在《農村計劃生育工作面臨失控危機》中認為，隨著一系列計劃生育相關的法律法規的陸續出臺，標志著我國，特別是農村社區計劃生育、生殖健康服務與管理進入了一個新的歷史時期。但不容回避的事實是，我國東、中、西部地區的計劃生育服務與管理仍存在著許多的差別。

（二）國外研究現狀

（1）日本，曾在全球率先實行限制生育率與人口增長。二戰以后，相對穩定的生活環境和逐步提高的醫療條件使得日本國內出現嬰兒潮，人口增長過快，為此，日本于1948年通過了《優生保護法》。經過10年實施，日本的出生率就比實施前減半了。但隨后，日本的人口老齡化、勞動力稀缺等一系列社會經濟問題使得政府轉而實行獎勵生育的政策，結束了多年從緊的人口政策。

（2）澳大利亞，最早開始采用獎勵新生兒來提高生育率。早在1912年，澳大利亞獎勵新生兒制度可以追溯到1912年。從2008年1月開始，每出生一個嬰兒就可以從政府處得到金額為5000美元的一次性獎勵。澳大利亞政府這一作法，是為了鼓勵民眾生育，提高出生率，減少因年齡結構對整個社會帶來的影響。在澳大利亞，當媽媽的并沒有帶薪產假，雖然有較高的新生嬰兒獎勵金。

（3）美國實施“靜止人口”策略。美國對生育實行不干預政策，在眾議院還設有專門研究國內外人口問題的“人口選擇委員會”，各州可以根據自己實際情況采取不同政策。美國人口政策重要組成部分是移民政策。推行“進口人才”政策，為定居到美國的全世界有成就的專家提供豐厚待遇和良好的環境，以此吸引人才向其聚攏。

（4）俄羅斯實行鼓勵生育的政策。在俄羅期，設有“社會人口問題委員會”，專門普查俄羅斯兒童，內容包括數量、性別、發育狀況等;婦女每生育1個嬰兒，政府獎勵1萬盧布補貼，每月補貼800-1000盧布給18個月以下的嬰兒，以此激發民眾的生育積極性;赦免來自獨聯體的100萬非法移民。這些措施的實施旨在提高人口出生率、降低死亡率，改變目前的人口形勢，以彌補在最近10年里減少的1000萬人口。

在國外各種不同人口政策研究基礎上，對于分析我國人口政策與生育管理有借鑒意義，開闊了思維，以便我們能更好的分析與預測我國相關政策與管理措施。

中國人口和計劃生育工作的發展歷程，大致可劃分為以下三個階段：

一是嚴格控制人口增長階段。上世紀50年代，中央領導人就曾多次指出人口要有計劃地增長，以應對人口增長過快的態勢。到上世紀70年代初，我國逐步在全國上下推行計劃生育政策，抵制人口過快增長。1971年國務院國民經濟發展指標中首次增加了控制人口增長指標。1975年，毛澤東在國家計委《關于一九七五年國民經濟計劃的報告》上批示：人口非控制不可。國家制定了“晚、稀、少”和“提倡一對夫婦最好生育一個子女，最多兩個”的生育政策。90年代以后，計劃生育全面鋪開，如火如茶，中國人口特點由高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長狀態轉變。

二是穩定低生育水平階段。2000年，《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》中指出在社會主義初級階段，人口問題仍然長期存在，人口過多是中國首先要解決的問題。在人口增速放緩，實現人口再生產類型轉變后，國家繼續堅持從緊從嚴生育的政策，積極轉變計劃生育工作思路和工作方法。“九五”和“十五”期間，總和生育率在1. 8左右，也就是說平均每對夫婦生育1. 8個子女，把生育水平保持在較低狀態，為經濟建設打造良好的人口環境。

三是穩定低生育水平、統籌解決人口問題、促進人的全面發展階段。中共中央、國務院作出了《關于全國加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出我國人口和計劃生育工作進入了穩定適當低生育水平、統籌解決人口問題、促進人的全面發展的新階段。這一階段的主要任務是千方百計把生育水平維持在較低水平;大力推廣優生優育，提高出生人口素質;嚴打“兩非”，綜合治理出生人口性別比偏高問題;實施全國一盤棋，完善流動人口管理服務;積極應對老年人口增多而帶來的一系列社會問題。

三、研究內容

人口問題決定著我國社會主義現代化建設成功與否，也影響著整個社會的協調發展。計劃生育與環境保護、耕地保護、科教興國等共同構成我國的基本國策，也是一項最重要的國家公共政策。占全國人口80%以上農村的計劃生育工作對整個我國計劃生育工作起著決定性作用。原因是農村人口比重大，全國面積的三分之二是農村。如果計劃生育沒有在農村實施，國家的計劃生育工作便是一句空話。

計劃生育主要是為廣大群眾提供生殖健康保健、孕前優生、避孕節育等公共產品和服務，以純公共產品形式出現。當前，農村群眾生育愿望依然強烈，農村各地區之間又有各自特點，基礎不同，缺乏有效管理流動人口手段，發展極不平衡。生育水平不能保持在一個較低穩定狀態，另外諸如人口老齡化、勞動力減少、失獨家庭出現等一系列的問題隨之而來，且日漸嚴重。因此，要把農村戰場作為解決我國人口問題的重心，穩定保持低生育水平、合理優化人口結構等，這一重要前提是要以經濟建設為中心，使得農村經濟發展能跟得上城市發展步伐，從而使得廣大群眾能轉變生育觀念。

本文立足農村計劃生育管理工作實際，依據公共管理學相關理論，結合工作實際，選取某地區一個點，就新形勢下對其農村計劃生育管理工作進行調查、分析和研究，提出針對性較強的建議和措施，對我國農村人口和計劃生育管理理論而言，是一種豐富和發展，從全省和全國層面完善我國農村計劃生育公共政策。首先，本文在國內外計劃生育管理問題研究與政策實踐的基礎上，介紹該縣農村計劃生育管理工作的概況;其次，分析了該縣農村計劃生育存在群眾生育意愿與現行政策存在較大差異、人口老齡化、出生人口性別比失調等問題，從一個基層計劃生育管理一線工作者的角度，就上述問題分析成因;最后，對該縣農村計劃生育未來發展提出對策和建議：改善農村公共產品和服務的供給;優化農村計劃生育管理的社會環境;創新農村計劃生育管理的模式;完善農村計劃生育管理的利益導向體系;重點整治出生人口性別比失衡問題。

四、研究方法

1.文獻法：通過CNKI期刊、各科相關理論著作和網上資源等途徑對相關的發展背景和理論依據等相關資料的收集、整理和進一步地分析，更好地了解國內學者們的研究現況與成果，從中得到啟發。

2.訪談法：在調查中，通過事先擬定好的開放性的問題，對被調查地進行面對面的訪談，通過與之交談的方式搜集能夠客觀反映研究對象的材料，真實把握管理方面的問題，并且通過分析提出更好的建議。

3.行動研究法。結合課題方案定期開展專題研究、課題論壇、撰寫研究反思、研究隨筆等。

五、研究結果

2003年10月我黨召開的十六屆三中全會提出了科學發展觀，基本內涵概括為“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，堅持“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求”。2004年9月16日，在黨的十六屆四中全會上，我黨首次提出“構建和諧社會”，強調要實現人與自然的和諧發展。由于歷史原因，我國的人口基數非常巨大，我國人口數占世界人口數的近1/3，黨和國家一直以來都非常重視我國的人口問題，人口問題一直以來都是我們的頭等大事。

論文以科學發展觀為指導，結合我國農村的實際情況，采用科學的方法，綜合運用統計、公安、衛生、教育、人口計生等部門數據，對農村人口和計劃生育事業發展現狀進行了客觀評價，對人口發展和計劃生育工作的重點領域分別進行了深入分析評估，找準了目前政策實施中的主要問題，理清了下一步工作思路和重點，全面反映了農村人口和計劃生育發展的現狀和特點。

通過本次調查研究，可以清楚的看到，多年來我國計劃生育政策的實施，新型生育文化建設的推行以及生育文明的倡導，不僅有效地控制了農村人口數量的增長，實行了人口再生產類型的歷史性轉變，也影響了農村居民生育觀由傳統向現代的進步，這本身就是農村經濟文化走向現代文明的一大步。雖然這個過程的完成還需要花費很長一段時間，但是在不久的將來，農村的計劃生育工作必然要發生全面轉變。我們一定要清醒認識目前的狀況和問題，這就是社會經濟變化的必然結果，也預示了面對未來農村人口和計劃生育發展我們需要做好各項工作的準備。

課題編號：2018年編號：ZGYGC3154??? 課題級別：國家級知網收錄

課題鑒定單位：中國管理科學研究院咨詢部工程技術課題管理委員會