中國優勢地區的空間約束：特質及其根源

林拓 虞陽

摘 要：“使優勢地區有更大發展空間”戰略命題的提出，直面中國優勢地區的空間約束問題， 這一問題在優勢地區的部分中心城市得到集中體現。空間約束的特質通過反映城市形態特征的政區與實體維度以及反映城市本質特征的人口與經濟維度等多維呈現且相互交織疊加。實際上，中國優勢地區中心城市的發展受限于城市設置的歷史方式，受制于目前優勢地區的緊湊型城市空間格局，受控于當下施加給城市內生成長的某些空間管制措施。三者之間復雜關聯、彼此掣肘，構成了中國優勢地區空間約束的主要根源。空間約束的破解不僅要解決行政區劃體系與體制長期累積形成的深層結構性問題，還要以更加科學的空間管控提高空間利用效率，但從根本上講，必須依托于現代化經濟體系的構建與提升，從而為全面優化中國生產力總體布局和國家治理整體格局奠定更加完善的空間基礎。

關鍵詞：優勢地區;中心城市;空間約束;多維特征;主要根源

中圖分類號：D63;TU984 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）10-0011-12

作者簡介：林 拓，華東師范大學城市與區域科學學院教授;虞 陽，上海中創產業創新研究中心 （上海 200063）

習近平在中央第五次財經工作會議明確提出“使優勢地區有更大發展空間”。這一戰略命題直面中國優勢地區的空間約束問題，更意味著中國生產力布局與城市格局將進行必要的戰略調整，從而開啟了中國城市與區域科學的新論域。世界范圍的城市發展充分表明，一些核心城市和城市群往往是國家經濟命脈的戰略支撐，如何適應這些城市和地區發展的空間需求是不少國家普遍面臨的問題。當前，京津冀、長三角、珠三角等優勢地區已經和正在形成一批中心城市，這些中心城市及其輻射帶動的城市群，不僅是中國先進生產力的重要承載和經濟發展的關鍵引擎，而且承擔著中國參與國際競爭與合作的重要使命。近年，這些一線核心城市的經濟規模持續壯大，人口規模不斷增長，展現出巨大的規模效應。

毋庸諱言，中國不少一線核心城市存在著交通擁擠、住房緊張、能源緊缺等問題，尤其是在高集聚、高密度、高流動的背景下，公共衛生、自然災害等城市風險激增。城市人口與經濟規模不斷擴大導致空間不足，為尋求空間擴容的破解路徑，無意中可能掀起城市行政區劃的合并浪潮，反而妨礙了優勢地區的空間治理優化進程;其關鍵正在于忽視了優勢地區空間約束的實質性特征及其深層次根源。為此，本文試圖探究優勢地區空間約束特質的多維呈現，進而揭示空間約束的多重根源及其邏輯圖景，為破解中國優勢地區的空間約束難題提供科學依據與決策參考。

一、既有研究及其未盡之處

通常而言，狹義上的城市空間約束主要是指城市發展空間規模受到的約束;廣義上的城市空間約束不僅包括城市發展空間規模，還涉及地方權力空間、社會空間、政策空間等內容。本文主要聚焦于狹義上的城市空間約束。“使優勢地區有更大發展空間”作為新的戰略命題，學術界的直接研究并不多。但中國學者對與之相關的城市規模問題卻已經展開了眾多探討，并形成了不同觀點，包括“大城市發展論”“小城鎮發展論”“多元發展論”“超大城市控制論”和“中等城市發展論”等。學界關于城市規模的認識主要涵蓋城市人口規模和城市地域規模這兩個基本方面，而最優規模則一直是城市規模研究的關鍵主題。

一方面是以城市人口規模為主導的城市規模研究。絕大部分學者將城市規模理解為城市常住人口總量，這不僅與中國嚴格的戶籍制度在城市人口規模控制中發揮的關鍵作用密切相關，也受到數據準確性和可獲得性的影響。陳釗、陸銘通過跨國數據研究得出影響首位城市人口規模最為重要的因素就是一個國家的總人口，同時指出上海作為中國的首位城市，其人口規模并沒有像很多人所認為的那樣“太多了”，并提出上海的人口規模應當為4146萬。高健、吳佩林通過對城市人口規模與經濟增長分析后得出，城市人口規模對于經濟增長有明顯的促進作用，但當城市人口規模達到一定數值后，人口規模與經濟增長將呈現負向關系，這種現象在東部地區最為明顯。柯善咨、趙曜通過研究產業結構和城市規模對我國城市經濟效益的協同影響，提出中國城市從產業結構轉變中獲得產出效率增長的門檻規模以市區總人口測度大約為43.5萬人，以市區非農人口測度是13萬人，低于門檻規模的城市無法使上下游關聯的諸多產業同時實現集聚經濟。

城市人口密度也是城市人口規模研究的重要關注點，相關研究認為城市發展效率與城區人口密度有密切關聯。蘇紅鍵、魏后凱研究發現以城區總人口比建成區面積核算的最優城市人口密度約為1.3萬人/平方公里，同時指出最優城市人口密度標準下城市節地潛力巨大，從全國城市總體來看，最優城市人口密度標準下可節地1.21萬平方公里，只要達到最優密度值便可以節約將近27.84%的總建成區面積。 趙曜對中國地級及以上城市面板數據的實證估計顯示，當前中國集聚密度對生產率的影響表現為倒U型關系，其頂點密度隨城市規模增加而上升。由于集聚密度和集聚規模的最優值不同步，因此在推動人口和產業集聚的過程中，需分類調整其在城市內部的布局。

另一方面是以城市地域規模為主導的城市規模研究。部分學者將城市地域面積特別是建設用地面積視為城市規模的重點內容，并對城市面積差異與交通距離、通勤成本、貨物運輸成本等影響進行了分析，較多討論用地面積擴張對于各類效率的影響。趙可等對于全國、中部和西部地區的城市用地擴張與規模效率間的關系進行分析后，發現城市用地擴張通過規模經濟路徑對全要素生產率的影響都為負，表明在這些地區的城市用地擴張已使各區域突破最優規模經濟狀態，土地要素投入存在冗余現象，與資本、勞動等要素的配置比例非最優。賀斌等研究了2003—2013年間的城市規模擴張與生產效率提升的相互關系，發現東部地區保持了持續增長態勢，2008年后中部及西部地區出現不同程度下降，城市中心地區繁榮和外圍蔓延現象更為明顯，綜合導致中國城市效率整體處于較低水平，城市發展對生產要素投入產生依賴，資源利用效率整體偏低。

綜上，城市規模尤其是城市最優規模研究產生了豐碩成果，其中，城市規模與發展效率的關系更是集中關注的焦點。當然，已有成果所探討的城市規模是以城市行政區劃作為當然的對象區域，并在既定的空間限定前提下開展研究，忽略了行政區劃對城市規模的基礎作用。不僅如此，人口集聚、用地開發、經濟密度、市轄區設置、建成區狀況等要素相互關聯、相互掣肘，構成城市空間約束的整體現實，但由于研究取向的不同，這些要素卻往往被相對疏離。既有研究傾向于從研究的對象城市中直接抽取若干關鍵變量并分析其關系進而形成規律性認識，至于城市的具體狀況則經常被忽略，而中國城市規模問題研究恰恰需要兼顧區域差異、發展歷程相異等多方面的因素。

二、空間約束的特質：多維呈現及其交織疊加

眾所周知，在中國的現行體制下，行政區劃是城市與地區發展范圍及規模最為基本的空間限定;行政區劃的確是人為劃定的，但絕不是可以隨意變更的，特定城市的行政區劃是在長期的歷史演化進程中不斷形成的，深刻受制于行政區劃演化的內在規律，從而構成城市空間的政區維度。從政區維度觀測城市空間，多個指標經常被混雜使用。城市“行政區域”即轄區內（含代管縣或縣級市以及特殊地區）的全部陸地和水域，對于設區市來說，其行政區域就是下轄的區、縣（市）等全域;“市轄區”即城市市轄區的全部陸地和水域面積;“城區”即市本級街道辦事處所轄地域，以及城市公共設施、居住設施和市政公用設施等連接到的其他鄉鎮地域，以及常住人口在3000人以上獨立的工礦區、開發區、科研單位、大專院校等特殊區域。上述三項指標本質上均是以政區為單元來劃定城市范圍，差異主要在于是以設區市為基礎進行界定，還是以市轄區或街道為基礎進行界定。

當然，城市發展本身是歷史成長的自然過程，城市實體地域是城市發展最為直接的空間現實，這構成城市空間的實體維度。城市實體地域通常以“建成區”指代，對核心城市來說，建成區包括集中連片的部分以及分散的若干個已經成片建設起來，市政公用設施和公共設施基本具備的地區;對一城多鎮來說，建成區由幾個連片開發建設起來的，市政公用設施和公共設施基本具備的地區組成。與建成區密切相關的是建設用地，即城市（鎮）內各類建設用地的統稱，包括居住用地、公共管理與公共服務設施用地、商業服務業設施用地、工業用地、物流倉儲用地、道路與交通設施用地、公用設施用地、綠地與廣場用地等，建設用地下達的指標及其配比在不同城市行政區各不相同，直接影響建成區的實際狀況。事實上，城市行政區與城市建成區正是一對公認的經典關系。

如果說政區與實體這兩個基本維度反映了城市發展的形態特征，那么，人口維度與經濟維度則反映了城市發展的本質特征。人口集聚是城市發展的前提，經濟水平是城市發展的支撐。人口維度的主要觀測指標為常住人口與人口密度，而經濟維度指標主要是人均與地均GDP等。城市政區與城市實體、城市人口與城市經濟這四個基本維度，既相對獨立又相互關聯。

優勢地區究竟包含哪些城市和區域，目前并沒有明確公認的界定。比較明確的是2019年8月中央財經委會議提出的，優勢地區主要是指中心城市和城市群，城市群的核心往往也是區域性中心城市，因而解決優勢地區發展空間問題的關鍵就是中心城市。至于中心城市的范圍，根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》《全國城鎮體系規劃（2010—2020年）》等的界定，中心城市大致包括了4個直轄市、28個省會城市、5個計劃單列市和重要節點城市等，此外，還有國家住建部和發改委批復的9個國家中心城市。考慮到中心城市的定位主要是從城市承載的戰略和功能角度進行設定，發展空間不足并不是所有中心城市的通病，而主要集中在經濟發展水平相對較高的地區，因而本文又結合GDP萬億級城市以及一些權威機構的公認名單在中心城市中進行篩選，統籌考量城市發展綜合實力等情況，選出17座研究對象城市，分別為北京、上海、廣州、深圳、重慶、天津、蘇州、成都、武漢、杭州、南京、青島、無錫、長沙、寧波、鄭州、佛山。

（一）城市政區維度的呈現

作為中國優勢地區典型代表的中心城市，不僅是區域乃至全國經濟增長的關鍵引擎，而且是人口流入的主要目的地以及交通和文化樞紐，也是先進生產力的重要承載。從城市政區維度觀測，本文所篩選出的17座中心城市擁有相當高的行政等級，直轄市4個，副省級市8個，其余的或是由省委常委兼任市委書記，或是擁有部分省級權限，或擁有部分副省級權限。就此而言，這些城市似乎應當擁有充足的發展空間，但現實情況是，這些城市的行政區域規模卻普遍較小。

目前，中國優勢地區中心城市行政區域面積的平均值為13544平方公里，中位數為8569平方公里（武漢市行政區劃面積），僅相當于全國地級市平均面積的68.8%，相差6144平方公里（約為上海市面積）。這些城市內部的行政區域差異明顯，行政區域面積最大的是重慶（82400平方公里），是行政區域面積最小的深圳（1997平方公里）的41倍。由表1可見，實際上，不僅是這些城市，中國34個GDP萬億級城市和省會城市行政區規模普遍偏小，沒有一個城市的行政區面積位列全省第一，其中21個城市排名處于中位數以后，22個城市的行政區域面積低于全省平均水平。

其中，比較典型的是深圳，深圳經濟總量和常住人口總量分別位居全省第一位和第二位，行政區域面積規模在省內卻僅排名第19位，即倒數第三;武漢和鄭州作為所在省份的省會城市和常住人口第一市，行政區域面積規模也僅居省內第10位;無錫經濟總量位居江蘇省第三，行政區域面積規模在全省僅排名第11位。總體而言，中國中心城市在一定程度上存在著行政等級、經濟體量、人口規模與行政區規模的倒掛現象。

（二）城市實體維度的呈現

在不少人看來，盡管上述優勢地區城市的行政區域面積規模并不大，但是，近年來隨著撤縣（市）設區進程的加快，大批相對獨立的縣或縣級市改為市轄區，這一行政區劃調整在這些城市的實施尤為集中，而市轄區規模的擴張在相當大程度上擴大了發展空間。的確，21世紀以來，中國主要城市進入“撤縣（市）設區”的快車道，市轄區面積大幅擴張。2002—2018年間，市轄區面積擴大1倍的城市有12座，擴大2倍的有9座，擴大3倍的有6座。市區面積擴大最快的城市為武漢，2018年的市區面積是2002年的7倍;其次為深圳和佛山，市區面積是2002的5.4倍。16個城市的市轄區建制率（市轄區數量/縣級行政區總數）均超過50%，12個城市的市轄區面積占比（市轄區面積/市域總面積）超過50%。更加具有標志性意義的是，北京、上海、武漢、南京、廣州、天津、青島等城市已經進入“全區時代”。這些城市撤縣（市）設區的進程已經進入中后期，除了已經實現“全區化”的城市以外，還有不少城市所存留的縣（市）或是因經濟實力較強（或較弱）而需要慎重調整，或是位于山區、林區、生態保護區，即便是再進行撤縣（市）設區的調整也未必有助于增加可供城市建設的發展空間。未來5—10年，通過撤縣（市）設區擴大城市發展空間的模式基本上已經觸及“天花板”。

然而，城市政區規模并不能直接代表城市實體規模，與市轄區規模相比，建成區規模更能夠反映城市化的真實程度。從這些城市建成區面積的絕對增長來看，2002—2017年間，建成區面積超過1000平方公里的有上海、北京、廣州、重慶和天津等5座城市，其余的均超過500平方公里，上海作為其中行政區域最小的城市，建成區面積卻遠高于其他城市，足見上海城市化水平之高。除北京外，其余中心城市建成區面積都擴大了1倍以上，擴大2倍以上的城市有3座，分別為深圳、上海和青島，其中深圳建成區面積增長最為迅速，2017年是2002年的5.5倍（見表2）。

將建成區與市轄區進行面積規模比較，可以從一個側面反映城市空間拓展和城市化之間的關系。與市轄區的快速擴張相比，建成區的實質性增長卻相對滯后。截至2017年，北京、鄭州、杭州等11座城市的市轄區規模增速明顯快于建成區，杭州市轄區規模增速更是建成區增速的3.3倍。這種現象表明，這些城市實體地域的規模并不會隨著市轄區的擴大而等速擴張，建成區擴展是連續性的，市轄區擴張是跳躍式的。換言之，即便是撤縣（市）設區，也不意味著城市發展的實體地域空間就會同步發生根本變化。事實上，撤縣（市）設區的變化更多地體現在地區發展權力調整和資源要素的配置等方面，城市實體地域空間難以隨著市轄區的擴張而同步拓展。從一定意義上講，撤縣（市）設區擴大城市發展規模遭遇“天花板”的問題歸根結底在于建成區的質量不夠高。

（三）城市人口維度的呈現

人口狀況是反映城市本質特征的關鍵維度之一，而人口狀況首先關注的是人口規模的增長。2002—2017年間，中國優勢地區中心城市的人口規模普遍出現了大幅上升。城市人口規模增長速度最快的城市是深圳，2017年是2002年的5.4倍;其次是蘇州，為2002年的4倍;增速最慢的城市為北京，是2002年的1.8倍，但絕對人口數量增長量也超過了1000萬。當然，城市人口規模的統計口徑主要是基于城市行政區劃的全域范圍，僅考察城市人口規模難以揭示城市內部的集聚狀況，我們還需要對城市內部的人口密度作出分析，并深入比較市轄區和建成區人口密度。

在市轄區方面，這些城市的平均人口密度為0.1萬人/平方公里，其中，深圳密度最高，達到了0.63萬人/平方公里，其次為鄭州和長沙，分別為0.43萬人/平方公里和0.48萬人/平方公里。這些城市市轄區人口密度不但在我國中心城市中遙遙領先，對比東京都市區、巴黎大區、大倫敦區也不遜色（見圖1）。

在建成區方面，城市人口密度最大、高度集中，表明這些城市人口在中心城區和郊區新城等地區高度集聚的特征十分明顯。從統計數據來看，這些城市建成區平均人口密度達1.0萬人/平方公里，高于我國2018年發布的《城鄉用地分類與規劃建設用地標準GB50137（修訂）（征求意見稿）》中新建城市居民點人口密度推薦標準。這些城市中共有9座城市人口密度高于1.0萬人/平方公里，其中北京、深圳、武漢和長沙建成區人口密度超過1.3萬人/平方公里。就此而言，中國優勢地區中心城市的人口集聚效應更為明顯，建成區內人口更為“擁擠”。

更加不可忽視的是，這些城市的建成區建設并未與城市人口集聚同步擴張，北京、杭州、蘇州、佛山等8座城市的建成區規模的增速反而低于人口增速，其中佛山城區人口增速是建成區增速的2.7倍。這意味著，不少中心城市的城區正在變得越來越擁擠，而城市市轄區的擴張尚未充分實現人口從中心區向外圍的疏解，這也是當前交通擁堵、人居環境欠佳等“城市病”出現的重要原因。

（四）城市經濟維度的呈現

與城市人口維度密切相關的是城市經濟維度。一般情況下，城市經濟體量和人口規模越大，經濟開發強度也越高，并集中體現在建設用地使用狀況上。中國優勢地區大多數中心城市的建設用地已接近或者達到國務院批復的土地利用總體規劃的限定，建設用地指標成為多數城市空間擴張的“緊箍咒”。從城市行政區域的土地開發強度來看，上海、深圳土地開發強度達50.0%和48.5%，遠高于“30%”這一開發強度警戒線;廣州、武漢、無錫、佛山、鄭州行政區域土地開發強度超過20%。這些城市適宜作為生產生活開發的新增建設用地已經所剩無幾。

不僅如此，中國城市往往呈現“一市多城，城中有鄉”的格局，相應地，城市行政區劃全域（含縣或縣級市）和市轄區土地開發強度存在差異。在“弱縣”城市中，市轄區土地開發強度則遠高于本市行政區劃全域，重慶、成都、杭州、長沙、鄭州便是其中的典型代表，這些城市市轄區開發強度是本市行政區全域平均水平的1.5倍以上。其中鄭州市的市轄區開發強度更是高出2.3倍，像鄭州這類市轄區過小、市轄區土地開發強度又過高的城市，“撤縣設區”目前仍不失為一種有效的策略。在“強縣”城市中，現有縣（縣級市）開發強度已經很高，市轄區的土地開發強度甚至低于本市行政區全域開發強度，蘇州、無錫和寧波就是典型代表，這類城市未來即便是撤縣（市）設區，在國家和省自然資源部門不放開建設用地指標限制的前提下，城市建設用地總規模也難以有很大的提高。

綜上，中國優勢地區中心城市的空間約束并不僅僅是人口與經濟規模擴大而導致空間不足，倘若僅就此而言，甚至已經存在相應的破解之道，這些城市具備較高的行政等級，擁有公共服務優質資源的配置空間;市轄區的擴張較快，有的已經“全區化”，擁有較大范圍市域統籌的發展空間。然而實際上，優勢地區的空間約束是多維呈現且相互交織疊加的。這些城市行政等級較高，但行政區域實際面積偏小，市轄區擴張較快，但建成區的實體增長卻偏慢，這已經給高度集聚的人口與高強度經濟造成相當程度的空間限制，加之城市人居的實然容量偏于狹小等，致使這些城市過于“擁擠”。

三、空間約束何以形成：主要根源及其相互掣肘

探尋我國優勢地區空間約束的形成根源，首先必須將空間約束與低效益的蔓延式規模擴張所導致的空間不足相區別，否則，空間約束易于成為盲目擴張的托辭，反而掩蓋或扭曲了空間約束的實質性根源。過去數十年來，中國城市普遍存在土地開發利用效率偏低的現象，主要體現在土地畝均產出偏低、低效用地規模較大、土地批而未用現象突出等方面。這些現象是由多方面因素共同造成的，土地供應雙軌制是其中的重要原因之一。相當長一段時間以來，城市規模擴張成為中國中心城市的主要動力來源，由于城市內部建成區土地征收和更新成本較高，而城市外圍郊區地價低廉，新征地的成本要遠低于舊城改造，且地方政府可以從征地中獲得土地出讓金。因此，不少城市為了滿足發展需要，過快過度推動城市“攤大餅”，在郊區建設新城和園區，而忽視了城市空間效益的內涵式提升。近年來，自然資源部門實行新增用地與建設用地存量增減掛鉤的政策，同步審核已批準用地的供應情況，要求對過去三年批準用地供地率達不到50%的，相應核減申報用地規模，倒逼城市提高土地利用效率，活化利用存量批準建設用地已經成為不少地方內部挖潛的重要來源。

實際上，除去低效益蔓延式擴張所導致的空間不足，追問優勢地區中心城市空間約束的形成根源，需要回歸城市設立及其成長的具體過程，探查城市空間格局究竟產生了怎樣的限制，還要將其納入國家治理體系加以考察。空間約束的現象發生于城市，但其根源卻不僅僅是城市本身。因此，對空間約束形成根源的探尋從空間生成、空間格局、空間管控這三個環環相扣的方面漸次展開。

（一）關于空間生成方面

一般說來，空間生成具有雙重涵義，既是指城市自然成長的初始實體空間形態，又是指城市正式設立時的初始行政區劃狀況，前者是城市與區域發展史津津樂道的議題，后者卻經常被忽視，而后者恰恰是空間約束的重要根源之一。中國早期“切塊設市”的設置模式是造成城市初始行政區域面積普遍較小的關鍵所在。1908年，晚清頒布《城鎮鄉自治章程》，由此拉開我國近代市制的帷幕，開創了市制的雛形。1921年，北洋政府頒布《市自治制》后，全國市制正式確立，當時相對發達地區的設市進程相繼開啟。本文重點關注的17座城市中，最早設市的是廣州。1918年廣州設立市政公所，1921年廣州政府頒布《廣州市暫行條例》，成為我國行政區域建制意義上設立的第一個市，當時的廣州市行政區域僅僅由舊屬番禺、南海兩縣各一部分“切塊”組成。其他的城市除了深圳之外均設立于上世紀20、30年代，反映了這些優勢地區中心城市擁有雄厚的歷史基礎，但同時也受制于當時城市的設置方式，具有一定的歷史局限性。其中，上海市于1927年設立，當時行政區域僅以租界為中心（實際未能接管租界），包括城市內華人區域和周邊的一些鄉村地區;南京市于1927年設立，初定以原明外郭以內及浦口商埠區為市域，1945年才劃定市界;杭州市于1927年設立，行政區域為杭縣所屬城區和部分郊區;北平特別市于1928年設立，市轄區范圍大致相當于今日北京市的城六區略小范圍;鄭州市于1928年設立，行政區域僅涉及鄭縣城區;重慶市于1929年設立，編制為國民政府二級乙等的四川省轄市，水陸總面積僅93.5平方公里;青島市于1929年設立，市區外的其他青島地域為山東省即墨縣、平度縣、膠縣等轄屬，直至1935年7月山東省政府與青島市政府協商決定，才將即墨的嶗山東部土寨河、聚仙河（惜福鎮河）以南村莊由即墨縣劃歸青島市管轄，統稱市郊區。可以說，如今我國優勢地區中心城市除深圳之外都起始于當時的“切塊設市”模式，設市時的管轄范圍僅限于城區一小塊，城市地域空間狹小。不僅如此，上海、天津、廣州、漢口、青島等不少城市是早期開埠城市，是中國近代由于列強入侵形成的租界或通商口岸，所劃定的地域范圍原本就比較小，這也直接影響了設市之初的空間體量。

由于這些城市的設立以原縣域城鎮或特定城市化地區為基礎，地域較小，經過一段時間的發展，市的發展空間受到限制，與周邊的縣不可避免地會發生種種矛盾與沖突。20世紀50年代末期，為了適應中國社會主義建設事業迅速發展的需要，直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣，從而擴大了一些市域范圍。為進一步解決城市發展空間以及市縣關系等問題，20世紀80年代初期，中國逐步探索“整縣改市”模式和“撤地設市”模式，實行“切塊設市”和“整建制改市”兩種模式并行。1983年以后整建制改市模式漸成主流，這極大地減少了市縣、市地矛盾，對城市發展起了積極的促進作用，但也使得之后新設立的大批建制市的區或縣級市地域面積往往較大。與此同時，70年代末80年代初，中國全面推行“市領導縣”體制，當前全國僅有少數地級市不領導縣或縣級市，在此后的撤縣（市）設區進程中，不少設市較晚的地級市反而通過整建制設市設區擁有更大的行政區域。以中國經濟體量和人口數量最大的城市上海為例，1958年原屬江蘇省的青浦、嘉定、金山、川沙等縣被劃歸上海，但即便如此，上海現有行政區域面積在17座城市中排名第14位，僅相當于長三角地區江蘇、浙江、安徽地級及以上城市平均面積的77.9%、66.6%、72.6%。至于深圳市，當時由于特殊政策、集中管理、風險控制等要求，這些承載經濟與開放等特殊功能的城市面積都相對較小，深圳、珠海、廈門、汕頭4個經濟特區中面積最大的汕頭也只有2123平方公里，而1979年1月撤銷寶安縣設立的深圳市行政區域面積僅1997.47平方公里。換言之，作為公認的一線核心城市的深圳，其行政區域小于我國沿海地區不少縣的面積規模。但倘若就此認為，這些優勢地區的中心城市可以超越歷史局限性，通過行政區劃的合并式調整進行跨市域的空間重組，恐怕未必妥當。

（二）關于空間格局方面

在經濟發達的優勢地區尤其是沿江沿海地區，自然環境與經濟人文等優越條件推動了一批中心城市的壯大，但相伴而生的是，眾多城鎮具備了發育成長為城市的要件。近現代以來不少城市相繼設立，致使設市數量較多、平均面積偏小，從而形成了當前優勢地區的緊湊型城市空間格局，而這一空間格局恰恰是造成中國優勢地區中心城市空間約束的又一重要根源。

地處長三角的江蘇省在長江沿岸密布著南京、揚州、鎮江、泰州、常州、無錫、蘇州、南通等8個地級市以及18個縣級市。其中，蘇南5個地級市的平均面積為5584平方公里。珠三角同樣具有類似特征，珠三角9市的平均面積為6222平方公里，其中，珠江口最發達的深圳、東莞、中山、珠海4市平均面積僅為1975.5平方公里，在全國所有地級市和副省級市中面積均處于倒數位置。東莞市甚至由于面積過小而沒有設區，采取了地級市直接轄鎮的“直筒子”城市管理方式。不過，與長三角相比，珠江口地區城市規模偏小問題的來源有所不同，主要是改革開放后深圳、珠海兩大特區設立，東莞、中山兩個沿海城市又分別由惠州、佛山等地析出，成為改革開放探索的先行先試區域，緊湊型城市空間格局由此演化而成。

正是優勢地區城市空間格局的這一基本特征，加之地區內許多城市各自擁有強勁的經濟支撐與厚重的地方認同，每每為了擴大中心城市發展空間而試圖通過習慣上的“以強帶弱”等策略進行跨地市級的空間重組，均難以奏效;倘若以“強強聯合”的思維進行整合，又易遭受拉郎配的詬病，難免產生貌合神離或整而難合的風險以及公眾輿論壓力的尷尬，曾經醞釀過的種種方案也往往只能因此而擱淺了。

（三）關于空間管控方面

加大城市空間管控力度，是應對過去中國城市空間“粗放式”擴張，推動可持續發展和實現生態文明的重要舉措。當前，不少優勢地區中心城市通過增量空間滿足發展需要的難度日益加大，于是加快推動存量內部盤整，調整或限制低效空間，進一步釋放空間活力，集約化的空間利用將是城市高質量發展的必由之路。但與此同時，這些城市又面臨著某些空間管控的深度限制。一般說來，空間管控具有豐富內涵及多種手段，核心是土地管控。當前中國的土地管控及土地管理制度在實現國土資源的優化配置和合理利用上發揮了重要作用，但隨著形勢的變化，特別是當前國際宏觀形勢劇變的情況下，也體現出對優勢地區發展的限制。

一方面是中心城市建設規模普遍“鎖死”。絕大部分中心城市都遭遇了城市開發邊界鎖死、剩余容量不足的問題。例如，《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》指出，北京市城鄉建設用地規模2020年要減至2860平方公里左右，2030年減至2760平方公里左右;《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》提出，2035年全市規劃建設用地控制在3200平方公里，而目前已經達到3185平方公里;《廣州市國土空間總體規劃（2018—2035年）》提出“嚴格控制建設用地規模，實現2020年后新增建設用地逐步遞減”。優勢地區中心城市城鄉建設用地的邊界已經“鎖死”，中心城市發展空間從以增量擴張為主轉變為以存量挖潛和城市建設邊界外低效用地減量化為主。這有利于提高中心城市的空間利用效率，遏制土地低效無序開發，但與此同時，也難以避免地帶來產業用地價格上漲，進而提高這些城市的生活和商務成本，并直接影響城市的創新力和競爭力。

另一方面是新增建設用地指標限制了優勢地區的發展速度。目前中國采用編制土地利用年度計劃的方式，向地方下撥新增建設用地指標。自然資源部會同國家發展改革委每年編制全國土地利用年度計劃草案，報國務院批準，提交全國人民代表大會審議確定后，下達各地執行。省級以下的自然資源主管部門，則會將上級下達的土地利用年度計劃指標予以分解，經同級人民政府同意后一次性下達給所屬市縣。新增建設用地計劃指標實行指令性管理，不得突破。目前，跨省域的建設用地指標流轉尚未打通，為支持部分中西部貧困地區發展的特殊政策不足以解決優勢地區的發展需求。城市建設邊界和建設指標的雙重約束下，優勢地區綜合成本不斷攀升，而欠發達地區則守著土地難以獲得優質項目，且項目的投資回報率也相對較低。總之，中國優勢地區中心城市在設立伊始就受限于城市設置的歷史方式，具有一定的歷史局限性，這是空間生成問題;而優勢地區的優越條件在推動中心城市壯大的同時，也催生了一大批具有發展后勁的新城市，形成當前優勢地區緊湊型城市空間格局，致使中心城市的發展空間再度受制，這是空間格局問題;當這些城市“向內轉”力圖有效釋放城市空間活力，卻又受控于施加給城市內生成長的某種空間管制措施，這是空間管控問題。正是這三者之間復雜關聯、彼此掣肘，構成了中國優勢地區空間約束的主要根源。

四、結語：中國優勢地區空間約束的再思考

“使優勢地區有更大發展空間”是具有重要戰略意義的時代命題。回望優勢地區的歷史進程，倘若沒有20世紀初葉這些中心城市率先設市，沒有20世紀中葉中華人民共和國成立不到10年就大手筆地將為數可觀的周邊縣域劃入北京、上海等城市，沒有20世紀后半葉深圳等經濟特區的創設與大城市撤縣設區進程的開啟，如今的京津冀、長三角、珠三角城市群等優勢地區的發展，幾乎無從談起。百年之后的今天，優勢地區空間約束的歷史難題再度橫亙在我們面前。

中國優勢地區空間約束并不僅僅是人口與經濟規模擴大而導致的空間不足，更不宜認為兼并式擴容便可以一蹴而就地破解難題。優勢地區空間約束的實質在于行政區劃體系與體制長期以來的問題累積而導致的深層結構性束縛，僅囿于中心城市本身的擴大，可能會給未來發展埋下更大的隱患。相反地，應該以優勢地區中心城市為重點，從省域及更大區域范圍進行長遠考量，以完善空間格局與功能布局、提升治理能力等為導向，建立相應機制及評價體系，通過跨地市級調整、代管關系調整、撤縣設區調整、鄉鎮重組調整、飛地型調整等多種方式的“組合拳”，集成多種配套措施，探索分階段、分類型、分片區的推進模式，適時適度地撬動中心城市及相關地區的行政區劃結構體系優化，為全面優化中國生產力總體布局和國家治理整體格局奠定更加完善的空間基礎。

不僅如此，過于嚴厲的空間管控是造成空間約束的重要根源之一，有悖于提升城市空間利用效率的初衷，今后的空間管控應該更科學地把握空間利用效率的客觀規律。事實上，空間利用效率具有階段性的差異特征，不同等級和不同區域的城市所處的規模報酬階段存在明顯差異，中國大部分城市處于規模報酬遞增階段，經濟發達地區高于欠發達地區，大城市的效率高于小城市。中小城市土地利用粗放低效問題遠甚于大城市，盡管優勢地區中心城市也存在土地低效利用的問題，但這主要是由經濟發展階段決定的，隨著理念更新、模式轉變、產業升級，經濟產出會不斷提高。相比之下，大量研究表明，城市規模越小，用地增長幅度越大，中國中西部地區小城市人均建設用地規模已經超過了國標規定的120平方米的最高標準。因此，進一步加強土地利用效率提升的同時，應適當放寬對優勢地區中心城市的管控，“以空間換時間”，穩步推動中心城市空間高質量發展。

更重要的是，與開發強度偏高不同，中國優勢地區中心城市的經濟密度仍然有待提升。截至2017年底，本研究涉及的17座中心城市GDP總量達26.9萬億，行政區域的地均GDP為1.2億/平方公里，建設用地的地均GDP為9.9億/平方公里。有13座城市的行政區域地均GDP超過2億/平方公里，7座城市的建設用地地均GDP超過9.9億/平方公里。可以看出，這些城市的經濟密度差異巨大。無論是行政區還是建設用地的地均GDP，深圳都是當之無愧的冠軍，兩項指標分別達11.2億/ 平方公里和23.0億/ 平方公里，分別是上海的2.3倍和2.4倍，北京的6.5倍和2.4倍。不過，深圳與國外大都市相比仍有不小差距，而經濟密度在相當程度上反映了生產方式的現代化水平。

實際上，中國優勢地區空間約束已經涉及到社會生產方式這一更深層次的核心問題。城市作為社會生產方式的產物在馬克思主義思想體系中一直占據著主導地位，當年馬克思和恩格斯將現代城市理解為資本主義工業化的場所和產物，將城鄉分離視為歷史的發展動力，分析了城市在資本主義框架中如何發揮作用。當前中國優勢地區已經成為先進生產力發展的重要場域和必然產物，其中心城市相應成為經濟發展的重要動力和關鍵引擎。從根本上講，優勢地區空間約束的破解需要站在新時代的歷史新起點上瞭望前行，必須依托于中國現代化經濟體系的構建與提升，使優勢地區擁有更大的發展空間并在中國特色社會主義建設發揮更大作用，從而為全面優化中國生產力總體布局和國家治理整體格局奠定更加完善的空間基礎。

（責任編輯：彤 弓 羅 燕）