治理技術及其運作邏輯

摘 要：現代國家的興起及其權力運用推動了治理技術的創新及其應用。治理技術就是國家以社會為面向的解決問題的手段和方法。具體的治理技術與國家治理形態之間具有相互建構的性質。治理技術具有多樣性，可根據其焦點問題分為以國家、社會、互動和問題等為中心的治理技術，不同治理技術的邏輯起點、技術參數、治理圖景、知識基礎以及性能標準等都不一樣。治理技術的建構及其應用主要是為了清查、盤點、分類、描畫和計算社會事實，從而使社會事實變得可看見、可操作、可量化、可計算和可處置，最終實現國家意志。對治理技術及其運行邏輯的分析，有助于深入理解國家治理的操作性維度，也深化了對于國家與社會關系的分析。

關鍵詞：治理技術;國家治理;國家與社會;技術屬性;技術參數

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）10-0032-11

作者簡介：韓志明，上海交通大學國際與公共事務學院、中國城市治理研究院教授 （上海 200240）

在這個治理概念滿天飛的時代，治理似乎有著天然的正當性，以至于各個領域都被廣泛地貼上治理的標簽。在當今科學技術發展日新月異的社會中，技術仿佛帶著無往而不勝的姿態，被應用到社會生活的各個層面。曾幾何時，“治理技術”的概念橫空出世，以一種清新而靚麗的形象出現在人們的面前，成為政治學、行政學以及社會學等學科研究中的時髦概念。圍繞治理技術的研究產出了大量的研究成果，帶來了改進和優化治理的憧憬和想象，更是為各種技術尤其是新一代信息技術的應用開辟了廣闊的空間。

“治理技術”包含了“治理”和“技術”兩個詞，其中，“治理”區別于“統治”，規避了“統治”概念所固有的暴力性元素和強制性色彩，顯得更加溫和;“技術”也不像常用的手段和方法，似乎總是飽含著別有用心的陰謀色彩，而具有更多的中立性和科學性。這兩個概念組合在一起，整體上顯得更加中性和溫和，因而能夠獲得不同立場的認可和接受，變成今天常用的概念。在國家權力不斷擴張的時代，在技術深度應用到國家治理的進程中，理解治理技術及其運作邏輯對于理解國家治理是非常重要的。

一、治理技術的興起及其問題指向

自世界銀行1989年提出“治理”的概念以來，治理的話語風生水起，成為社會科學領域時髦而重要的議題。雖然對于治理的定義富有爭議，但其比較公認的含義是指包括國家機構、社會組織和公民等在內的多元社會行動者共同承擔公共治理的責任，在多邊和平等的溝通互動中解決影響彼此的公共問題。治理打破了國家機構單邊施治的神話，突破了國家與社會截然二分的傳統，致力于通過行動者之間的互動協作來解決問題。這就意味著治理不是單方面的意志和行動，而是社會多元行動者集體行動的過程，包含了復雜而密集的互動。

從統治邁向治理是人類政治發展的普遍趨勢，也正在逐步成為社會現實。“多一些治理，少一些統治”是21世紀世界各國政治和行政改革的重要特征。有效的國家治理涉及三個基本問題，即誰治理、如何治理以及治理得怎么樣，其中，如何治理對應于治理機制的問題，也就是手段和方法的問題，具體包括聽證制度、一站式服務、問責制度、新聞發言人制度、參與式治理等。這些“都是直接或間接地從西方發達國家引入的”、向西方先進經驗學習的結果。這里所說的治理機制基本上是治理技術的同義詞。

根據治理理論的權威學者格里·斯托克（Gerry Stoker）的觀點，治理意味著政府之外的社會機構和行動者也參與到治理中來，其中，國家將過去由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，國家與社會行動者之間不僅存在著權力依賴，而且界限和責任也日益變得模糊不清。特別是治理意味著把事情辦好不僅需要政府的發號施令或運用權威，還需要應用其他的管理方法和技術，從而更好地對公共事務進行控制和引導。這里的方法和技術正是我們所理解的治理技術層面的東西，也就是操作層面上如何進行或展開治理的問題。

目前，來自法學、政治學、公共管理學等多學科的學者圍繞治理問題展開了廣泛的研究，掀起了治理研究的熱潮。其中，有關治理工具的研究分別探討了治理的途徑、手段、方法以及影響行動者及其關系的制度和機制等問題。這些說到底是操作層面上如何治理、用什么辦法治理以及治理應該怎么做的問題。這也正是中國政治傳統的重要癥結，即往往有目標沒路徑、有想法沒辦法、有熱情沒設計，理想很高遠很美好，但現實很骨感很凌亂，所以，想得到和想得好是很重要的，但如何貫徹和落實下去也是很重要的。

現代國家治理既需要宏大的理想、戰略與想象，也需要恰當的治理技術將其付諸現實。國家治理現代化就是在維持國家政體基本制度框架不變的前提下，將現代政治和行政的一些技術、程序和機制，引入國家治理的實際過程中來。目前的研究主要集中在國家治理的應然性問題上，闡述了治理應該堅持什么樣的價值觀、建立什么樣的權力結構和制度安排，也探討了什么是善治、應該怎么樣的問題等，對于究竟應該怎么去做、使用什么手段和方式去做以及如何才能做好等操作性問題，還沒有提上研究議程。

當今社會的生產生活都出現了前所未有的變化，社會的復雜性程度日益提高，政府權力的擴張也愈演愈烈，各種新現象新情況新問題對治理體系提出了挑戰，也倒逼國家治理的革新和發展，其中，如何治理的問題變得尤為現實和緊迫，推動了治理技術的轉型升級。特別是新的價值規范對沖著國家治理的方方面面，不斷衍生和建構出新的治理技術。同時，各種經世濟用的理論不斷提出以國家為中心的各種治理策略和技術，不同治理技術根據其績效而相互競爭，提供了治理技術的“競技場”，展現出治理變革的可能性及其前景。

我們認為，治理技術是各種治理工具、治理手段和治理方法的統稱，是組織、開展和實施治理活動的操作性行動及其規則系統。相對于文化傳統、行為慣習和制度安排等，治理技術更多是具有“硬知識”特性的操作性知識，既有普遍的和一般性的知識，比如，績效評估技術等，也有間接的和抽象性的知識，比如信息公開、責任明確以及社會力量參與等，可以被大量復制，具有很強的傳播和擴散能力，還包含了大量特殊的和具體的地方性知識，這更多依賴于特定情境下行動者的經驗和技能，比如與群眾進行面對面溝通的技能。

技術也是一個容易混淆的概念。一般意義上的技術是人們改造自然和組織社會的中介，“是在一切人類活動領域中通過理性得到的、具有絕對有效性的各種方法的整體”。技術既是合理和有效活動的總和，也是秩序、模式和機制的總和，包含了多樣而復雜的元素。由于治理內在地包含著多元參與的含義，因此，治理技術的典型特征是參與性和互動性，核心內涵是規范和調節包括國家在內的多元行動者之間的關系，具體表現為有形的或可見的制度、規范、程序、規則、方法、工具、手段等。

國家治理需要應用各種科學技術，但治理技術不是物質或器物范疇的技術，對應于聲光化電意義上的科學技術及其成果，比如電話、傳真機和Internet等，因為國家治理活動不可能簡單依靠先進的機器或技術來自動地進行，而是國家治理過程中規范和處理公共事務的一整套系統化的實踐活動，是規劃國家活動的方案，是協調多元行動者關系的規劃，是“抓握”社會事實的工具。具體的科學技術（如攝像頭、計算機、大數據、物聯網以及云計算等）只有被用于國家治理的實踐，才能構成治理技術的物質性部分，比如，Internet只有被納入電子政務、信息公開或智慧城市的建設、管理和運行框架中，才能成為治理技術的有機組成部分。

技術與制度之間也存在著復雜的關系，兩者既有聯系，又有區別。廣義的制度安排作為一套確定的規范或規則，通常表現為法律制度和政策規范等，它是規范和約束社會活動的原則、規則、禁令、要求以及懲戒性規則。制度安排包含了治理技術，它是對治理技術的規則化、理性化和顯性化，是治理技術的呈現和表達。治理技術也包含了有關行動者及其行為等方面的規則，從而能夠應用和運行，實現其功能。因此，成熟的治理技術應該通過制度定型下來，但很多新興的治理技術并不一定很快就能上升到制度層面，而且，治理技術所內含的原理和機理也未必完全可以通過制度表達出來。

所以，治理技術是操作層面的問題，是解決怎么做的問題的手段和方法。區別于科學技術意義上的技術主要是用于處理物與物之間的關系，治理技術則落腳在處理以人為中心的人與人、人與物以及個人與組織之間的關系，它是一整套涉及價值、制度、知識和機制的完整系統。作為一個充滿矛盾性的概念，這里的治理技術是基于國家視角而提出的概念，是國家治理實踐活動的衍生物。國家治理是由政治統治和社會管理有機組成的，其中，既有統治之“治”，也有管理之“理”，它是以國家權力為中心的“治”與“理”的高度混合。治理技術就是落實或實現國家治理目標和任務的工具組合。

應該承認，社會是復雜的，在高度信息化的現代社會，國家與社會的關系發生了深刻而微妙的變化，兩者的邊界更加模糊，也更加深度地相互嵌入，國家與社會的互動也呈現出新的特點，提出了新的要求。各種新的治理技術不斷被創制出來，也處于持續的調整或優化之中。任何追求治理效能顯著提升的努力都無法回避治理技術之審視;任何治理變革的實踐都意味著要創設和選擇新的治理技術，提高治理的適應性、匹配度和有效性;任何提高治理效率的努力都必須甄選和應用恰當的、可行的治理技術;任何要實現善治的美好藍圖都需要適宜的、有效的治理技術來讓它落地。

根據俞可平的觀點，治理意味著國家權力向社會的回歸，其是國家還政于民的過程。善治的本質是政府與公民對公共生活的合作管理，是國家與社會之間的新穎關系，是政府與公民之間的良好合作。治理是重建國家與社會關系的政治主張，更多是基于社會立場的國家治理方案，為各種社會主體參與國家治理提供了合法性。就此而言，治理技術是國家治理的工具，是國家面向社會的行動媒介，也是國家與社會互動的界面，國家與社會的特性及其關系規定了治理技術的屬性和功能，也提供了理解和闡釋治理技術的基本維度。

第一，國家中心。國家治理關注的是多元行動者，包括政府、市場和企業、公民和社會組織的合作管理，它既要維護公共秩序，又要實現公共利益的最大化。治理技術是實現國家意志的工具，主要由國家來設計和應用，其是國家進入社會的媒介、影響社會的手段、服務社會的方法，包括國家控制、支配、組織、管理和服務社會的手段和方法。但不管具體的目標和任務是什么，治理技術的核心始終是權力應用的特殊途徑和方式，其中的關鍵點是聯結國家與社會、政府與公民的技術和方法。當然，這個意義上的國家并不是鐵板一塊的，治理技術也建構了中央和地方博弈的平臺。

第二，面向社會。治理技術是面向復雜而多樣的社會事實而展開的，始終著眼于社會中的人、財、物、事和行等，其包括三個相互關聯的內涵：首先，治理技術是國家為了滲透、監控、支配、管理和服務社會而采用的;其次，社會也需要通過特定的治理技術來解決內部的矛盾沖突;最后，國家與社會之間也需要合理的途徑和方式來進行交流和互動。因此，治理技術區別于政府組織內部的管理技術，比如人事管理、檔案管理和工作機制等。雖然做好這些工作是為了更好地實現國家治理目標，但它們是邊界分明的組織內部管理。如果將所有的組織管理都算作治理技術，那么治理技術就變得沒有任何意義。

第三，互動媒介。作為人為創設的實踐形態，治理技術是在國家與社會的交互過程中發揮作用的，是跨越國家與社會界面的技術橋梁，也是聯結國家與社會關系的媒介。因此，治理技術始終存在于國家與社會的或顯或隱的互動網絡之中，不管這種互動是激烈的沖突，還是和平的合作，其都包含了技術性元素。這涵蓋了多個層面的含義：首先，國家與社會借助于治理技術而相互關聯起來;其次，國家與社會主體之間通過治理技術交換信息等資源;最后，治理技術也構建了特殊的互動形態及治理效應。但治理技術的特殊性還在于，它使得國家與社會的互動成為看得見或可計算的過程，而不再是隨意或模糊的地帶。

此外，治理技術與國家治理是相互匹配的，也是相互塑造的。一方面，國家治理的形態決定了可能的治理技術，即有什么形態的國家治理，就會采用什么類型的治理技術，比如，正是因為民主治理需要認真對待民意，這才有了各種各樣的民意調查技術;另一方面，有什么樣的治理技術，也就有什么形態的國家治理，比如，信息公開作為現代社會通行的治理技術，具有塑造和強化民主治理的重要功能。國家治理與治理技術實質上是一體兩面的，想要理解國家治理，就要理解治理技術，反過來說也是一樣的。

二、四種類型的治理技術及其比較

有國家就要有治理技術，兩者不可分離，甚至是渾然一體。國家治理技術涉及到方方面面，應用到不同的社會領域。作為國家的代理人，政府及其職能部門也都各有其治理技術，形成了不同的治理風格。具體的治理技術針對特定的社會事實而展開，種類多樣，形式繁多，很難根據統一的標準進行分類。這里主要根據以國家為中心還是以社會為中心來劃分治理技術，從技術要素和運行機理等方面對其進行解讀，以深化對于治理技術概念和類型的理解。

（一）以國家為中心的治理技術

這種類型的治理技術是國家權力及其意志表達、形成和實現的途徑和方式，比如人口統計、土地測繪、資源調查、地名調查、樹立典型等，具體體現為面向社會各個領域的管理信息系統，比如企業稅務系統等。它是國家掌握社會各方面情況的基礎性手段，對于國家形成重大的方針政策具有重要意義，其邏輯起點是既抽象又現實的國家意志和需要，主要目的是“將具體社會事實抽象為數字與圖表，并以此為依據想象與治理社會的實踐”，致力于實現有效的治理。

國家中心的治理技術就像用相機給社會拍照，比如人口數量、土地面積、資源儲量、貿易總量、GDP總量等，其中，既有社會全局性的圖像，比如全國礦產資源分布圖等，也有不同維度的個人畫像，比如個人身份證號碼、個稅清單等，從而使社會事實具有可認知性，甚至僅僅是國家決定去獲取和掌握這些信息，也意味著基于國家理由的關切和重視，呈現出特殊的治理意蘊。由此而進行的計算則構成了國家治理的基礎知識，比如對社會流動人口演變趨勢的判斷等。

這種治理技術以平等而開放的姿勢觀察、俯瞰和凝視龐雜的社會事實。相關的技術參數主要有總量/數、比例、結構、分布、密度以及利用率等，大多具有標準化和數量化等特點。各種畫像以簡化的方式呈現出來，形成了各種清晰可見的社會表情。這其中或者是數字，或者是圖片，或者是其他特定的符號和標簽等，由此而構成各種各樣的社會畫像及其像素。這些參數可放大，也可縮小，既可裁剪，也可運算，還可復制和交易，具有彈性、可變性和不確定性。

這種治理技術的使用者是國家及其代理人，其有鮮明的國家立場，也表達著國家意志。它們都是由國家理由驅動的，是由公共利益給予辯護的，具有主動性、進攻性和滲透性，其目標不是占有相關的社會事實，而是識別、測量、監控和評估社會事實。這包含了國家權力擴張的隱蔽意圖，也支持和推動了國家權力的滲透，當然也是國家治理能力的重要體現。實際上，個人和社會組織沒有動力這樣做，也沒有資源和能力去使用這些治理技術，甚至是國家所不允許的。

在操作上，以國家為中心的治理技術面對大量的治理單元進行作業，規范化和標準化程度比較高。也只有這樣，它們才有可能進行大范圍的應用，避免技術應用中的偏差和走樣。但是，社會事實包括社會行動者更多只是對象化和被動性的存在，不僅參與程度比較低，而且還存在著“反參與”的動機，比如個人為逃避稅負而隱匿其財產收入等。這些過去以人工方式進行操作，現在則通過先進的科學技術（比如衛星）來處理。

（二）以社會為中心的治理技術

以社會為中心的治理技術主要是規范和調節社會主體之間關系的制度及其機制，比如人民調解、行政聽證、協商對話等。這些是社會中最為常見的治理技術，也是基于社會需要而發展起來的，其邏輯起點是社會中的矛盾糾紛。特別是隨著社會復雜性程度的提高，利益關系及其矛盾糾紛等更加錯綜復雜，迫切需要行之有效的治理技術。通常對于不同類型的社會矛盾沖突，比如物業糾紛、勞資糾紛等，都需要建立起相應的治理技術。

相關治理技術著眼于解決社會矛盾糾紛，調節社會主體的利益關系，維護正常的社會秩序。與以國家為中心的治理技術不同，以社會為中心的治理技術主要是公民參與的制度安排。使用者是公民和社會組織等社會主體，而不是國家及其代理人。國家并不直接出場亮相，而是隱身在治理技術的背后，為治理技術及其運行提供權威性的“背書”，保證公民的有序參與。由此而形成的治理表情是“群眾斗群眾”，具體體現為社會主體之間的合作與沖突。

以國家為中心的治理技術大多采用標準化的技術要件，以提高測算的一致性、準確性和通約性。以社會為中心的治理技術則設定不同的參數來描述社會，以不同的技術來解決不同的問題，以適應社會事實的差異性、特殊性和多樣性，特別是注意從地方性知識中尋找靈感。具體的技術參數與社會主體及其關系密切相關，比如社會主體的特點、互動關系的性質以及矛盾糾紛等。相應的治理景觀就是各種各樣的治理創新，雖然很多只是舊瓶裝新酒而已。

這種治理技術是依靠或面向公民參與而建構起來的，大都是在解決矛盾沖突的過程中探索和發展起來的，具有自下而上的發生和發展邏輯，比如當代中國的基層協商民主就是自下而上地發展起來，然后由點及面地普及和推廣開來。這種治理技術主要是各種程序性技術，具有顯著的多樣性、開放性和可見性，標準化程度比較低，地方性氣質明顯。作為使用者，公民利用治理技術維護各自的權益，因此，它們是由個人需要和利益驅動的，是利益博弈的工具。

這些治理技術的要件主要是公民參與的規則和流程，比如參與的范圍、議題的選擇、發言的順序、證成的規則以及結果的達成等，相關治理技術承認公民個人的正當權益，也促進了公民權益觀念的進步和發展，形成的大多是有關特殊情境和特定問題的具體知識，具有差異性和地方性。就其過程而言，這種治理技術往往意味著社會主體的持續互動，包含了巨大的時間成本和過程約束，呈現為復雜的利益博弈過程，因此也是充滿彈性的。

（三）以互動中心的治理技術

這種類型的治理技術主要是處理國家、政府與個人、社會組織之間關系的技術，目標是協調治理過程中的信息、資源、利益及責任等要素，比如行政訴訟、投訴舉報、公民問責、信息公開、來信來訪、群眾路線、新聞發言人（網絡發言人）等。雖然與上述兩種治理技術之間存在著相當的交集，但其側重點是國家與個人之間的互動及其相互影響，比如信息公開使得個人可以深入到政策過程中去，而群眾路線也可以更好地把脈群眾的意愿和訴求。

可以看到，公民權利是現代國家治理的基本立足點，而公民參與也構成了現代國家治理的重要風景線。隨之而來的就是要建立處理雙邊或多邊關系的技術，以分配和約定各自的角色、邊界、權能、責任等。同時，為了保障治理過程的順利進行，也需要保障多元參與者網絡運行的機制，比如信息公開、過錯問責等。這些或者是支持性的，或者是保障性的，其中，針對國家的維度，主要是處理權力和責任問題，針對社會主體尤其是個人的，主要是處理權利和權益問題。

以互動為中心的治理技術主要是解決國家與個人之間關系的緊張性問題，基本的參數主要涉及資格是如何定義的、權力是怎樣配置的、關系是如何建構的、信息是否公開、流程銜接是否順暢等。經典的治理敘事是“民告官”，也就是“行政訴訟”，集中表達了國家權力與個人權利之間“充滿了張力”的“碰撞”。這既包括公民參與公共決策的過程，比如參與行政聽證等，也包括不同層級政府及其職能部門的協同互動，比如各種聯合執法等。

相應的治理畫像就是多元主體的網絡化互動。多元主體的互動不僅具有呈現權利及其邊界的合法性含義，而且也為解決更為復雜的問題提供了可能性。由于參與者帶著各自的偏好、利益和知識進場，互動的過程促進了觀念、意見和訴求的交流，因此，對于呈現、測算、整合和利用個人知識具有重要意義，也包含了創新治理知識的巨大潛力，尤其是可以彌合分歧、形成共識。

由于涉及到不同性質的行動者，要處理不同的事實要素和價值規范，以互動為中心的治理技術具有較高程度的復雜性，而標準化程度則是比較低的，技術性能可能會因人因事因地而不同，充滿了不確定性。在以社會為中心的治理技術體系中，社會主體之間的地位和資源大致是對等的，而在以互動為中心的治理技術中，國家與社會之間具有明顯的不平等性，政府及其官員擁有信息、權力和資源優勢，往往更加主動和能動，它是決定治理技術效用的關鍵變量。

（四）以問題中心的治理技術

以互動為中心的治理技術，著眼點是人及其關系，而以問題為中心的治理技術，著眼點則是各種各樣的事，針對的是需要解決的社會問題。這種類型的治理技術是推動社會問題得到解決的經驗知識、實踐技能和行動策略，比如一票否決、PPP模式、智慧城市、網格化管理、運動式治理、“一個窗口”辦理服務等。它們都是由社會問題驅動的，是根據社會問題的變化而變化的，具有很強的情境性和技術性，往往是國家治理創新的重要內容。

這些治理技術主要通過總結和積累關于有效治理的經驗，形成解決社會問題的系統性方案，其中包含了大量的規范知識和操作技能，也可以說是“打包封裝”的技術集合，比如“一個窗口”辦理服務的治理技術就集成了諸如服務理念、效率機制、簡政放權、信息整合、職能重構、邊界調整等多方面的知識和技能。這些經過實踐的檢驗，顯示出良好的治理性能，得到了學習、推廣和應用，特別體現了國家解決問題的理念和策略。

根據問題解決的邏輯，治理的基本問題是精準地鎖定和定義社會問題。因此，幾乎每一種可能的治理技術都會定位和創建某個特定的問題類型。相應的畫像就是社會問題的譜系，比如入園難、交通堵、治安亂、空氣差等。技術參數就是描述問題的指標，比如失學率、擁堵指數、病床周轉次數、工業廢氣處理率等。問題解決的過程需要建立科學的治理公式，具有強烈的技術色彩，比如，“千分制考核”分項目進行，其非常理性和科學，但也有適用層面的限制。

以問題為中心的治理技術，其重點是實踐技能的系統化、操作化以及有效性問題。比如，“運動式治理”在各個領域普遍存在，得到廣泛應用，它是國家治理的有機組成部分，取得了有目共睹的治理效能，也是探索和建立新的、更為有效的常規治理機制的重要工具，是制度建設過程的重要組成部分。這種意義上的治理技術實際上是個別或局部經驗持續積累的結果，目的是為了提高問題解決的合法性和效率性，包含了漸進試錯的含義。

就問題解決而言，科學技術的性能決定了治理技術的效能。因此，政府往往站在新技術的前沿，大力吸納和應用先進的科學技術，包括生物、化學、工程、交通、通信、計算機等領域的科技，以提高治理的效率和效能，因此，技術的專有性程度很高，針對性和指向性非常強。由于技術投入的巨大成本，治理技術的創新往往意味著巨大的財政投入，可替代性程度也很高，更新換代的速度也很快，比如智能交通系統等。

三、治理技術運作的技術性邏輯

在世界各國的漫長歷史中，治理技術層出不窮，五花八門，令人眼花繚亂，不斷推陳出新，拆分重組，從量變到質變，從幼稚到成熟，又從建立到取消或替換等。其中，既有巨大的進步，比如信息公開、征求民意等，也有換湯不換藥的因循沿襲，比如人口統計、土地統計等。從歷史上的保甲制度到現代的網格化管理，從古代的土地魚鱗冊到今天的土地衛星云圖，從過去的電子政務到如火如荼的城市大腦等，治理技術不可勝數，但都萬變不離其宗，那就是國家權力進入社會，搜集和整理社會事實的信息，對社會進行監測、管控、干預、支配以及服務。

如同統計學是關于國家的科學，治理技術是關于國家的技術，既可以說是“國家之眼”，也可以說是“國家之手”。國家通過治理技術觸及社會元素，包括人口、土地、財產、行為等，以技術的方式“切割”社會事實，對其進行命名、分類和修辭，也對其進行規劃、管理和設計等，賦予其符號/標簽（低保人群）、代碼（身份證號）、形狀（圖表）、位置（中心或邊緣）、權重（分值）和意義（合法或不合法），對它們進行“加減乘除”的復雜計算，使社會事實簡單化、標準化和清晰化，這構成國家治理的基本環節，比如，將城市管理要素細分為事件和要件，給予特定的代碼，設定特定的參數，納入數字化或標準化的管理系統。

現代國家的核心問題就是利用先進技術對信息進行有序化的收集、儲存和控制，為國家對個體和社會的監管與服務提供信息基礎，從而持續提高國家治理能力，拓展國家治理空間。國家與社會相互滲透，國家的治理必須要在人、物與數據之間建立一一對應的關系，系統掌握社會中人、財、物、事、行等信息，相應的做法就是系統化的“國家認證”。國家認證是國家行動的基礎性環節，國家認證能力是國家基礎能力的基礎。社會事實越是復雜多樣，國家就越是需要建構有效的認證體系，建立有關社會事實的統一規范和信息。

正如斯科特所指出的，“促使社會清晰地呈現在統治者面前的技術越來越復雜，然而其政治動機卻基本相同。征收賦稅、控制和操縱（在正面的意義上說）仍然是最重要的。可以設想，如果一個國家沒有可靠的手段了解人口的數量和分布，不能知道人們的財富狀況，不能用地圖表示其土地、資源和居住狀況，那么國家對社會的干預必然是拙劣的”。制作地圖、人口普查和標準化度量單位都代表了國家掌握大型復雜現實的技術。要達到這一目的，只能將無限具體的內容簡化為幾種類型，使之可以進行概括的描述、比較和匯總，其結果往往是粗糙的、模糊的和混亂的。

雖然各有其不同的定位、屬性和維度，治理技術始終是國家治理操作層面的問題，最終體現和落腳在怎樣去做的問題上。不管具體的機構和部門是什么，也不管實施或應用于什么領域，治理技術就是依照其技術原理及其程序，對社會事實進行操作，將具體的變成抽象的，將復雜的變成簡單的，將不可定義的變成可定義的，將不可數的變成可數的，將不可見的變成可見的，將混沌模糊的變成清晰可見的，將不能理解的變成可理解的，將不能計算的變成可計算的，將不可操作的變成可操作的，最終將不可治理的變成可治理的。

定義、分類、簡化、測量、清晰化、國家計算以及可視化，這一系列的工作環節形成可操作的實踐技能，也構成了治理技術運行的基本邏輯。不同的治理技術以不同的方式定義社會事實，以不同的尺度測量和核驗社會關系，以不同的公式開展社會計算，以不同的框架讀取和解釋社會，最后建構出社會事實的特殊圖景。不同的治理技術從不同的路徑進入社會事實，以不同的視角、方法以及算法來測量、描畫和分析社會事實，相應地，社會事實就不斷地被定義/命名、分割/拆分、注視/鎖定、計算/處理等。

在治理技術的操作下，社會事實轉化成不同的符號和標簽。這就如同舵手、醫生、騎師、牧人、建筑師分別依照其技術和知識對船只、病人、馬匹、羊群和房屋進行的治理一樣，個人分別被當作業主、居民、群眾、公民、罪犯、納稅人、上訪者、扶貧對象、行政相對人等，雜亂地嵌入到不同治理技術的框架和鏈條中去，根據技術規則的要求來呈現、設計和安排自己的行動，包括填寫身份信息、提供證明材料、表達個人偏好、調節個人行為以及采取合作或不合作的行動等，成為國家關照、凝視、審查、測量、計算、擺弄、干預和支配的對象。

不同的治理技術形成了截然不同的治理公式，包含了復雜的核算體系，參數的設計、測量和計算也都具有科學的性質，比如給企業劃定信用等級。這種核算不單純是“加減乘除”的計數，而且決定著有區別的對待，即制定和施行差異化的分配方案，就像稅務部門根據不同的稅額級數以及對應的稅率來征收個人所得稅。這些核算既有定性的，比如評選勞動模范的標準包括“作出了卓越的貢獻”，也有定量的，比如“出席人數的三分之二通過”，更多則是定性定量相結合的，比如根據工資性收入、經營凈收入、財產凈收入等測算貧困家庭人均可支配收入。

具體的治理技術依靠嚴格的知識、確定的程序和特殊的方法，對社會事實進行監測和計算，就像制圖術必然要對現實及其細節進行“削減、選擇、合并、扭曲和夸大”一樣。國家甚至變成一種特定的思考方式，僅僅是搜集、整理和掌握相關的信息，對特定的社會事實進行畫像，這也成為國家治理的重要組成部分。然后，社會事實似乎就像我們所了解的那樣呈現在我們面前，我們重視它，了解它，我們已經準備好了，我們可以對它做一點什么。這就順勢帶來某種特殊的自信和沖動——既然我們都已經了解它們了，那也可以對它采取行動了。

治理技術的基本形象是制度化、程序化和數量化。其中，制度化是治理技術結構化、顯性化和正式化的程度，關鍵是能不能成為正式的法律或政策，這實質上是治理技術是否具有合法性的問題;程序化是治理技術的核心，重點是根據時間序列確定不同工序的前后順序及其銜接關系，比如，項目制設置了立項、申報、審核、監管、考核、驗收、評估和獎罰等程序，主要解決的是穩定性或可控性的問題;數量化是指治理技術應用的過程及其結果越來越多地通過量化指標或數量關系予以呈現，從而使得治理過程具有精準和科學的性質，也方便于進行“加減乘除”的核算。

根據埃呂爾的觀點，技術是控制的科學方法，效率是技術的本質內涵。因此，效率是評判技術優劣及其效能的根本準則，也是評價治理技術的基本標準。具體的效率標準籠統而模糊，比如成本是不是更低了、效能是不是更高了、問題描述是不是更準確了、過程是不是更有序更可控了、合法性程度是不是更高了等。但是，治理技術的效率標準不僅對應于成本和收益意義上的效率，還需要服從特定的治理目標及其策略，比如，積分落戶辦法的門檻很高，機會很少，但它給外來人口提供了安家落戶的希望，因此，不能只考慮通過積分落戶的人的數量。

治理技術是國家中心主義的，是國家的思維及其產物，國家掌握著治理技術的主動權、自主性甚至是隨意性。如前所述，即便是以社會為中心的治理技術，也離不開國家提供的權威性支持。社會更多則是被動的、對象化的存在，是治理技術的鏡像拼湊而成的魔幻圖影。從社會的角度來看，國家實際上是一連串令人眼花繚亂的治理技術，普通民眾也就是在不同的治理場景中切身感知和理解國家。國家治理活動無非是各種治理技術應用的過程，甚至連氣象部門都運用“降水概率”的概念來提高氣象預測的準確性。

相對于價值和制度，治理技術更多具有價值中立的“硬科學”色彩，較少受到意識形態的制約和束縛，因此也往往具有更加廣闊的應用空間。實際上，通過治理技術的變革來解決治理危機是各國政府最為常用的改革戰略，比如，公共服務的市場化或社會化就是世界各國政府推進治理變革常用的工具箱。而且，治理技術的變革看得見、摸得著，其效果也比較直接和顯著。相對于價值觀念的改變往往要經歷較長的時間，治理技術以中立的姿態挺進治理領域，應對和解決治理失敗及其所帶來的問題，給人們帶來了優化治理的憧憬。

嚴格而言，治理技術具有一般性，可以服務于不同的政治制度，可以適用于不同的應用場景，不同的政治制度也可以運用相同的技術，比如，國家認證作為國家治理的基礎性技術，其是任何國家治理都不可或缺的工具。當然，決策者的價值取向、社會文化傳統、技術偏好以及資源狀況等決定了治理技術的選擇及其應用，特別是基礎性的制度安排差異會帶來治理技術績效的差異。因此，將治理技術與基礎性制度區分開來，尤其是避免對治理技術的意識形態綁架，可以更好地理解治理體系的運作及其問題，也為治理變革提供了更多的可能性。

很多時候，對于治理技術的選擇與應用就像家庭主婦決定使用一把新的菜刀，不會給治理體系帶來其它的影響。運轉良好的治理技術就像一部裝備齊全和有序運行的機器，可以平穩而持續地運行下去，獲得規劃的、預想的結果。治理技術是理性的，卻不是中性的，治理技術具有不同的價值基礎、技術法則、運行邏輯和利益格局，也具有內在的導向性、目的性以及功利性。每一種治理技術都具有價值規范、知識體系和思維方式，包含了特殊的清查、計算和運行邏輯，描畫和構建了治理的現實，這其中既有真實的要素，也有想象的成分。

治理技術將自己的邏輯投射到復雜的社會之中，又將社會要素納入到其邏輯框架中來，比如，通過花錢買平安來進行維穩，實際上也包括了對事件的定性、對問題的估價、對人群的分類、對花錢方式的選擇、對資金的核算以及對后續的評估等技術性過程。由于新技術具有巨大的知識優勢和實用效能，技術規則及其內在的價值稟賦也能深刻影響治理活動及其環境，良好的治理績效不僅會推動治理技術的擴散，還會根據自身的特性重新定義社會事實及其情境，將各種治理空間和場景及其要素改造成治理技術所需要的樣子，也就是反向適配。

現代國家的發展尤其表現為各種治理技術的發展，結果就是以分工和程序為基礎的官僚體制的擴張，以至于人們越來越多地陷入到官僚體制密不透風的巨大網絡中去，根據官僚體系的意志和要求來安排和協調個人活動。因此，國家治理技術的發展是社會重新組織起來的過程，也是個人規訓技術的調整過程。社會因為治理技術的應用而重新調整其姿勢，展現出不同的表情。個人則被國家和社會所塑造，反過來也倒逼國家治理。一種新的治理技術的興起就會導致對其他治理技術的排斥甚至驅逐，形成不同（新舊）治理技術之間的拉鋸戰。

結 語

國家治理是系統性、整體性和全局性的實踐活動。現代國家治理具有獨特的價值基礎、問題指向、權力結構和行動規范等，但這些都必須通過可操作的技術來表達、體現或落實。所有的治理技術都是簡化復雜世界的手段，是對社會進行“畫像”。治理技術是國家治理從應然走向實然的橋梁，現代社會的發展要求國家治理與時俱進，建構與現代治理體系相匹配的治理技術。社會的多元化、治理任務的艱巨性和治理主體的多元化，必然要求治理方式、方法或手段的變革。治理變革包括價值的更替、制度的轉型和技術的升級等多個方面，這些既可以是同步的，也可能是充滿張力的。

治理技術是國家治理的手段和方法，甚至就是國家治理實踐本身。正是獨特的治理技術構建了特定的國家治理實踐。治理技術與國家治理有機地融合在一起，形成了特殊的治理風格、治理過程以及治理秩序。不同的治理技術以不同的方式切割和厘定社會事實，建立起一套處理問題的特殊方法，包含了不同的坐標、參數、知識、公式、技術等。雖然社會事實具有復雜性、模糊性和不確定性，但治理技術通過切分和化約社會事實，以方便有效地監控、支配、管理和服務社會。這也提供了理解和分析國家治理的重要路徑。

在很大程度上，國家治理的效率取決于治理技術的效率，治理技術的創設、選擇和切換構成了治理變革的歷史。反過來說，治理的變革很多都是治理技術的轉型和升級過程，是技術層面的改良和革新。在當今高度信息化的時代，隨著各種新的治理技術的廣泛應用，治理技術正在深刻地改造治理過程及其結果，帶來了更加理性、科學和精準的治理，相應地，國家治理的密度、強度、深度和韌性也都有了巨大的提升。隨著治理技術進入和滲透到社會的各個角落，國家與社會的邊界也不斷變化，社會日益被擠壓到更加逼仄的角落中去。

需要警惕的是國家通過治理技術簡化和過濾社會時，也在將權力的基因植入其中，制造出國家眼里的社會，由此而形成的悖論可能是“國家通過技術之眼觀察社會圖像時，它看到的可能是自己的倒影”，而且很有可能是扭曲的或傾斜的倒影。高度形式理性的程序技術本要“化繁為簡”，但卻遭遇到基層社會的習慣邏輯，把基層政府本來能夠隨手應付的事情搞得非常復雜，“偏離了它的初衷”。結果也許是治理的技術已經有了，但技術可能在空轉，而治理卻沒有了。這些都是未來需要注意的問題。

（責任編輯：彤 弓）