再造秩序：“元治理”視角下城市住宅小區的多元治理之道

田先紅 張慶賀

摘 要：在城市住宅小區中，由政府、市場、社會等不同主體協商互動形成的多元治理模式時常陷入治理失靈的困境。住宅小區治理失靈主要由治理主體缺位、治理主體關系失衡所致。在“元治理”理論視角下，克服治理失靈需要在治理中“找回國家”，發揮國家和政府在治理中的主導地位。政府“元治理”的角色主要體現在兩個方面：一是“政府補位”，政府通過再造治理主體，重構多元共治體系;二是“政府協調”，政府設立職能機構專門負責住宅小區治理，以構建多元主體協商平臺，協調治理主體關系。這兩方面的本質都是強化政府在住宅小區治理中的主導地位，發揮政府“對治理進行治理”的“元治理”功能，從而確保住宅小區建立有序高效的多元共治模式。

關鍵詞：治理失靈;元治理;多元共治;政府補位;政府協調

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）010-0094-13

作者簡介：田先紅，華中師范大學中國農村研究院，政治科學高等研究院教授、博士生導師;張慶賀，重慶大學法學院博士研究生 （湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

隨著城市社區建設以及住房市場化改革，住宅小區成為城市居民的主要居住場所。“產權內部化”使得住宅小區具有一定的封閉性和排他性：一是地理空間上的封閉性，小區都有明顯的圍墻與城市公共空間相區隔;二是物權的排他性，小區業主擁有建筑物區分所有權，這使得住宅小區具有私人特性，對于非業主人員或外部組織機構產生排他性。“社區制”取代“單位制”使得國家力量逐漸從城市基層社會中退出，市場力量、社會力量成為城市基層社會治理中的重要角色。在封閉的住宅小區中，政府力量式微，業主、業主委員會、物業公司等主體參與小區治理，形成多元共治的治理格局。

然而，業主自治、多元共治的治理模式仍不成熟，使小區難以實現善治，反而時常陷入失序狀態。在由業委會、物業公司、居委會、房管所等多元主體組成的治理體系中，治理主體的功能失靈、角色缺位以及彼此關系失衡是住宅小區治理面臨的問題，也是導致矛盾糾紛的主要原因。而無論學界還是實踐部門都提倡“多中心治理”模式，盡可能規避國家對基層社會治理的干預。這可能會使城市基層治理陷入“無政府主義”的風險之中。對于這些“新自由主義城市治理理論”，我們既要看到其產生的背景及其在治理中的優勢，更要看到其本身固有的缺陷。

在理論供給不足、實踐經驗欠缺的當下，城市基層社會應該如何達到善治？住宅小區的秩序應該如何維持？這是本文試圖回答的問題。在實踐中，政府力量在住宅小區治理中的作用不容忽視，住宅小區治理主體的激活、治理秩序的再造需要發揮政府的作用。由于社會力量以及市場力量發育不均衡且缺乏穩定性，兩者在治理中的功能失靈、角色缺位，或與其他治理主體關系失衡會導致住宅小區治理失靈。而在此情況下，政府作為秩序保障者必須采取措施以維持住宅小區的正常秩序。強調政府在治理中發揮重要功能的“元治理”理論與住宅小區內治理困境有很強的契合性，故本文結合“元治理”理論，探討政府如何在住宅小區的治理中發揮“元治理”的功能。本文的材料來源于筆者及團隊于2019年1月、4月于浙江紹興市BH街道XH社區、廣東東莞市HL鎮HQ社區進行的田野調查。調研方式主要是深度訪談，訪談對象包括但不限于房管所工作人員、社區工作人員、小區物業經理、業委會成員。

二、文獻回顧及研究進路

學界對于城市住宅小區治理狀況的研究主要從業主自治的視角展開。關于業主自治的研究存在兩種不同路徑：一是從權利視角切入，探討業主在權利受損時的維權方式、維權路徑以及維權意義，可謂之“維權路徑”;二是從治理的視角出發，研究業主（業主委員會）在與其他治理主體協商互動、共建住宅小區秩序中的困境及應對策略，這一路徑可稱之為“治理路徑”。

（一）相關研究回顧

1.維權路徑：從被動維權到秩序重建。根據《物權法》規定，建筑物區分所有權是指“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”。法律賦權為業主自治奠定了法理基礎，住宅小區的治理結構正是建立在業主自治的基礎之上。業主雖有自治的權利，但是由于業主的原子化、分散化，以及業主委員會等業主組織發育不足，業主常常無法實現自治，其權力還會遭受其他治理主體的侵犯。業主維權行動具有正當性、合法性，但是，如同有的研究者所指出，業主維權也具有相當的保守性，業主不是為了爭取新的權利，而是使自身正當權益合法化。業主維權運動不僅可以推動財產權的完善，還可以培養民主自治能力，有學者概括為“行動鍛造公民，抗爭生產社會，維權改變中國”。當然也有研究指出，業主維權沒有停留于保守、被動的階段，而漸轉向主動，通過建構小區治理秩序、加強小區制度建設來主動維護自身權利。有研究者指出，社區居民在維權的過程中更加偏向于組織化、理性化，而且業主的維權行動并不是目的，最根本的是要重建住宅小區的秩序格局，維權行動中的民主精神要轉化為積極自治的信念，要著手推動小區內公共規則的重建。

2.治理路徑：從精英個體到制度建設。治理路徑不是從業主個體權利出發，而是從業主、物業公司、社區居委會等多元主體之間的互動關系出發，側重分析業主以及業主委員會參與住宅小區治理的路徑。業主是住宅小區治理的核心主體，業主群體的組織狀況直接影響住宅小區的治理情況，而業主中的精英個人對于業主群體的引導和組織至關重要。有研究者指出，住宅小區內的強人依靠個人的資源、稟賦與個人特性，通過帶領業主維權、與物業公司談判等行為確立業委會在治理中的權力地位，能夠在一定程度上實現業主自治;但是強人治理往往會將業主自治變成少數人的事業，形成寡頭式治理。社區中精英群體與普通群體的脫嵌使兩者出現斷裂，精英群體無法真正有效動員普通群體，社區動員中出現“精英替代”的現象。甚至，缺乏制度約束的業主自治也易出現準派系斗爭。

依靠業主中的精英個人無法真正實現業主自治，必須完善業主委員會制度，以業主委員會為平臺激活普通業主參與治理的動力。有研究者提出“社區政體”的概念，指出住宅小區從“市場專制型-他治政體”向“業主主導型-自治政體”的轉型是異常艱難的過程，以業委會為核心建制的社區政體能夠釋放出“制度紅利”，能夠實現社區善治。但是從目前業委會的組織運行狀況來看，業委會面臨諸多現實困境。其中，業委會與業主之間關系松散、業委會與其他治理主體之間權責關系不明、業委會的組織和相關制度不健全等是業委會面臨的主要困境。而且，我國現行的法律法規未對業委會的性質、法律地位進行明確。處于襁褓之中的業主委員會受到內部治理結構欠完善、業主群體公共意識不足、政策制度缺陷以及市場力量強勢的“四重阻抑”，業委會對于社區治理、城市治理的積極作用相對有限。

（二）超越治理：“元治理”視角下住宅小區多元治理秩序的建構

二十世紀九十年代以來，治理理論風靡全球。作為對國家中心主義的反叛，治理理論強調削弱國家和政府的權力，強化社會力量在治理中的作用。雖然治理概念的定義并不統一，但都包含以下幾點特征：治理意味著國家與社會關系的調整，政府之外的力量被更多強調，國家的中心地位被國家、市場、社會的組合所取代。治理理論自誕生起就被看作是有別于政府科層制和市場制的“第三條道路”，是對政府失靈、市場失靈的補救性理論。它主要有兩方面要義：一是強調社會利益協調主體的多元性;二是對一元化治理尤其是政府權力的反思性。

無論是維權路徑還是治理路徑，其內在的理論假設都是城市住宅小區的治理模式是多元之治，政府、市場、社會三方力量的合作博弈塑造了住宅小區的治理樣態。確實，隨著國家力量在城市基層社會的退出以及住房的市場化改革，社會力量與市場力量成為城市基層社會治理的重要主體。城市社會多元主體的興起與治理理論相符合。治理理論強調治理的多中心化、多元化，側重市場、社會在治理中的作用。作為政府失靈、市場失靈的補償性理論，治理理論強調多元治理主體間的談判與協作，表現出比較強的彈性和互動性。但是，與市場失靈、政府失靈類似，治理也會失靈。

正如“元治理”理論的提出者杰索普所言：“市場、國家、治理均會失靈，這并不奇怪。因為失靈是所有社會關系的核心特點：‘治理本身并不完善，因此必然會導致失靈。”去權威化、去中心化的治理理論的內涵包括多中心、分權、公民參與、自治等要素。雖然地位平等的多元主體可以協商合作，但也正是由于權威性主體的缺失，極易出現由于多元主體之間邊界不清、權責模糊而導致的治理失靈現象。多元主體的治理理念、目標定位以及責任邊界都存在差異，多元主體協商共治容易引發權責不明、治理效率低下的問題。

基于對治理理論的反思，“元治理”理論是“對治理的治理”，倡導在治理過程中“找回國家”，發揮國家或政府在治理過程中協調治理主體關系、構建多元共治平臺的作用。“元治理”理論對政府作用的強調并不是“國家中心論”的復述，也不是要恢復全能政府，而是強調國家和政府在與其他主體合作治理的過程中發揮“同輩中的長者”的功能。在城市住宅小區中，市場力量過于強勢，社會力量發育不足的情況下，一味削弱政府的作用會使小區陷入失序的困境。而且在當下的制度安排下，政府也缺乏引導住宅小區治理的有效途徑。即使業主能夠組成業主委員會與開發商、物業公司進行協商對話，但由于雙方信息不對稱、資源不均衡也無法形成平等的共治體系。更何況業主內部容易出現集體行動困境，無法組織和運行業主委員會。

有學者指出，住宅小區住房管理其實是一種國家強制下的私人自治安排，這種自治安排是以國家力量從城市基層社會退出為前提的。但由于國家力量退出后，相關制度、政策、法律等正式規則供給不足，住宅小區內治理秩序無法得到保障。另外，由于住宅小區的封閉性和排他性，政府在住宅小區治理秩序中往往處于缺位的狀態，不能起到監督和引導小區治理的作用。而這正是住宅小區治理困境形成的重要原因。在既有研究中，無論是維權路徑還是治理路徑，都很少提及政府在住宅小區治理中的角色和功能。當然，強調政府在住宅小區內的角色作用并不是要回歸全能政府模式，而是要政府在與其他治理主體平等的前提下，充分利用自身的資源優勢，擔當起“同輩中的長者”角色，積極構建和維護住宅小區多元治理模式。本文在“元治理”的理論視角下，結合筆者在浙江省、廣東省的實地調研經驗，探討政府如何在住宅小區治理中擔當適當角色，從而克服住宅小區治理失靈、構建住宅小區多元治理模式。

三、治理失靈：治理主體的角色缺位及關系失衡

改革開放以來，政府的簡政放權為社會力量、市場力量的發展創造了良好的機遇和空間。隨著單位制的解體，城市中社會主體、市場主體的活力被激活。住宅小區的出現是住房商品化改革的產物，政府不再負責私人房產的物業管理，轉而交由市場或社會力量來承擔。雖然政府不直接參與住宅小區物業管理，但是仍負有監督指導之責。與此同時，以業主委員會為代表的各類社會組織也在住宅小區內興起。至此，市場力量、社會力量和政府力量三類性質迥異的主體均參與到住宅小區的治理中，形成以業主自治為主要內容的多元主體共同參與的治理結構。

（一）治理主體角色缺位帶來的治理失靈

相較于單一治理主體而言，治理主體的多元使得不同性質的主體能夠資源共享、拾遺補缺，而且還能克服單一治理主體帶來的權力壟斷。但是多元主體共治也存在一定的脆弱性，各治理主體都存在角色缺位、功能失靈的風險，任一治理主體的角色缺位或功能失靈都會威脅多元治理體系的健康運行。物業公司、業主委員會、居委會或房管所都存在退出住宅小區治理體系的可能，從而造成住宅小區陷入失序狀態。

1.監管不足與強贏利導向——缺乏穩定的物業公司

物業公司缺乏穩定性有兩方面表現：一是物業服務水平下降，引發物業糾紛;二是物業公司撤離住宅小區，造成住宅小區物業失管。雖然物業公司受到業主、業委會以及社區居委會、房管所的監督，但是監督者并沒有實際的管理權力或約束手段。物業公司作為市場主體以營利為目標，遵循利潤最大化的原則。除了市場因素外，對其行為具有直接約束力的是《物權法》《物業管理條例》以及與業委會簽訂的物業管理合同。法律、契約對物業公司的行為約束具有滯后性，而且物業服務缺乏統一標準，即使通過法律途徑也較難判定物業公司的違約行為。

在外部監管不足的情況下，物業公司會采取各種手段提高利潤，而有些手段是以犧牲業主利益為代價的，比如減少保潔人員數量、減少小區設備維修次數、降低服務質量等。物業公司服務水平的下降，會直接導致業主對物業公司心懷不滿，進而引發一系列物業管理糾紛，比如業主拒繳物業費。業主拒繳物業費會壓縮物業公司的贏利空間，致使物業公司不得不繼續削減成本，降低物業服務質量。這樣就形成“物業服務質量降低——業主拒繳物業費——物業公司削減成本——物業服務質量降低”的惡性循環。當物業費收繳率降低到一定水平時，物業公司會選擇撤離該小區。

物業公司服務水平下降也與物業費漲價困境有關。多數住宅小區物業收費標準仍停留在多年前的水平，但是物業管理所涉及的人力、物資成本卻逐年增長，利潤空間被嚴重壓縮。而物業費漲價卻是非常敏感的話題，非但業主不會輕易同意，政府相關部門也不允許物業公司隨意調價，物業公司只能通過壓縮人力成本和偷工減料來維持利潤水平。

另外，作為以營利為導向的市場主體，物業公司在選擇服務對象時有一系列標準，比如住宅小區的規模、新舊程度、物業收費難度等。一些達不到標準的老舊小區、拆遷安置小區往往很難順利招標物業公司，只能依靠自我管理或政府兜底，或者任由物業失管。

2.正向激勵缺失與消極分子——業委會運行困境

通過業主委員會進行公共事務管理是實現業主自治的主要途徑。但在實際運行中，業主委員會面臨諸多困境，有時非但不能發揮促進業主自治的功能，反而可能侵害業主利益。對積極分子的正向激勵不足，且缺乏約束消極分子的相應機制，是導致業主委員會陷入困境的主要原因。

業委會成員一般由小區內的積極分子組成。雖然積極分子有很強的奉獻精神，但是正向激勵的缺失同樣會導致積極分子的積極性下降。一方面，積極分子一般不領取經濟報酬，其工作動力全憑個體積極性;另一方面，積極分子也很難獲取社會性激勵。住宅小區中的業主流動性高，彼此之間的信任度很低。在這種陌生化社會中，積極分子的一些主動作為非但不能贏得其他業主的贊賞，反而可能成為業主猜忌的對象。久而久之，積極分子的熱情就會消退。

消極分子的破壞也是業委會陷入困境的原因。消極分子的消極行為表現為低度參與、搭便車、侵占公共利益以及攻擊積極分子。每位業主都可能表現出消極行為，這是由住宅小區的性質以及業主特征所決定，但是侵占公共利益、攻擊積極分子的消極行為必須得到約束。消極分子的產生多源自小區自治過程中的“內耗”。業委會的成立一般是在業主面臨共同困境的時期，比如在更換前期物業時期。此時業主群體異常團結，并支持業委會的各項行動。但是在共同困境消除之后，由個人利益不同而產生的分歧開始顯性化。業委會在處理公共事務時往往會依據“少數服從多數”的原則，但是少數群體會因為自己的需求沒有被滿足而遷怒于業委會，進而轉變成破壞業主集體行動的消極分子。這些消極分子可能會無端指責甚至捏造虛假信息攻擊業委會成員，在這種情況下業委會成員的積極性會受到嚴重打擊，業委會的行動力也會隨之下降。

除此之外，業委會也容易被某些懷有私心的消極分子所挾持，進而轉變為謀取個人私利的工具。住宅小區是陌生人社會，業主之間交往很少且互不了解，這為某些消極分子“混”入業委會提供了空間。雖然在業委會選舉之前，籌委會會將業委會候選人的基本信息公之于眾，但根據這些信息不能對候選人的性格、人品做出準確的判斷，業主在投票時仍屬于“盲選”。而且，由于程序上的合法性和民主性，即使居委會和房管所的工作人員了解某個參選者的動機不純，但也沒有具體的權力和手段進行阻止。當這類懷有私心的人“混”入業委會之后，一方面會千方百計為自身牟利，甚至損害業主的公共利益，另一方面是當他的私人目的達到后也就喪失了積極性。

3.私人空間與業主自治——政府監管渠道缺失

隨著城市單位制管理模式走向終結，國家力量逐漸從基層社會退出，總體性治理被科層化的技術治理取代，全能型政府也逐漸轉向服務型政府。在居民自治的話語下，國家和政府主要通過輸入制度、規則進行基層社會治理。隨著住房私有化以及業主產權意識的提高，住宅小區被看作是建立在私人產權之上的私人空間。而且隨著《物權法》《物業管理條例》等法規的出臺，業主享有的建筑物區分所有權得到明確界定。基于此，業主自治也成為住宅小區的主要治理模式。

封閉式的住宅小區把公共性的城市服務設施隔離在外，形成基于私權的私民社會，而在私民社會中不存在國家權力的作用場域，國家力量的介入存在合法性問題。在住宅小區內，業主、物業公司、房產開發商通過市場契約建立聯系，通過正式規則約束彼此。但是由于法律、政策等正式規則的供給不足，治理主體的違約成本很低，這使得各項契約難以履行，甚至引發矛盾糾紛。比如物業公司提供的服務質價不符、業主拒繳物業費等。以居委會和房管所為代表的政府力量要監督住宅小區內各項契約的實施情況，并要適時介入到住宅小區內的矛盾糾紛中。

但在現實中，居委會、房管所缺少介入住宅小區治理的途徑。在物業公司、業委會等治理主體功能失靈時，政府部門無法及時糾偏。物業公司作為獨立的市場主體，與居委會、房管所地位平等，后者缺乏約束前者的權力手段。而且，由于居委會、房管所治理資源不足，在政策執行時可能還要以情感治理的方式求助于物業公司，比如拆除違建、垃圾分類、文明城市建設等政策的推行。對于業委會的健康運行，居委會、房管所能夠采取的保障性措施也極為有限。業主委員會是城市基層民主實踐的重要形式，而居委會、房管所是國家公權力的代理人，兩者必須保持適度的距離。否則，將會降低業委會的公信力。正如XD社區居委會書記所說：“業委會的事情還是讓他們自己解決，社區不能介入太多，否則居民會覺得業委會與社區‘勾搭在了一起。”

（二）治理主體關系失衡導致治理失靈

住宅小區和諧秩序的達成離不開各治理主體良好的合作關系。去中心化的治理理論倡導多元主體協商共治，而且各治理主體之間地位平等，不存在絕對權威和上下級關系。但不同的治理主體有不同的利益訴求和治理目標，不同的利益訴求之間容易產生沖突。在缺乏制度保障和監督機制的情況下，各治理主體之間會形成非良性的關系，而這也會導致住宅小區治理失靈。

1.“失控”的業委會——業主與業委會之間的對立。業主委員會是業主大會的執行機構，負責執行業主大會的決議并代表和維護業主的利益，兩者之間存在利益一致性。但是正如上文分析，業委會在被消極分子挾持的情況下容易導致業主與業委會之間的對立。另外，“議事民主與決策集中”也勢必造成少數業主與業委會的對立。除此之外，業委會的中立立場有時也會引起業主的誤解和不信任。業委會的成立多是在業主與物業公司發生激烈沖突之時，業主委員會成立的初衷往往是更換物業公司，當這一任務完成后，業委會便進入到常規運行階段。在常規運行階段，業委會的職責是監督物業服務、管理小區公共事務。隨著業委會成員工作經驗和專業知識的增加，他們對物業公司的運行模式和角色職責的認識越來越清晰。這樣業委會在處理與物業相關的問題時會更加理性化和中立化，一改成立之初跟物業公司的對抗立場。而且在物業公司與業主的矛盾糾紛中，有些原因在于業主的無理取鬧、吹毛求疵，業委會在調解雙方矛盾糾紛時傾向于公平公正。但這種態度會讓業主認為業委會跟自己不是“一條心”，或者懷疑業委會已經被物業公司“收買”，進而兩者產生隔閡，甚至互相對立。

2.對立與合謀——物業公司與業委會關系的失衡。物業公司與業委會的關系失衡表現為兩種截然不同的狀態：一是兩者之間極端對立，二是兩者之間合謀形成利益共同體。物業公司是業主雇傭的負責提供物業服務的“管家”。業委會對物業公司進行監督，目的在于督促物業公司提供高質量服務，而不是為了行使權力，更不是為了“找碴”。正如HL鎮某小區物業主任所說：“業委會與物業公司就像夫妻，吵吵鬧鬧很正常，但是不能主動找事吵架，更不能動不動就‘離婚。”業委會對自身定位不清晰是導致業委會與物業公司極端對立的原因之一。HL鎮房管所主任解釋說：“在本鎮上，一些業委會總想著讓物業公司聽他們的話，覺得自己很有權力，事事都想挑物業的毛病。”業委會雖然可以提議更換物業公司，但是更換物業公司并不是目的，只是一種為了提高小區物業服務水平的手段，不能把手段當作目的。業委會與物業公司的合謀還會表現在物業公司對業委會成員進行利益輸送，即物業公司每年都會給業委會成員經濟回扣，或者免收業委會成員物業費、停車費。有些物業公司正是依靠這種非法手段拿到小區物業服務合同，為了順利續約，物業公司更會常年對業委會進行利益輸送。除此之外，業委會與物業公司還可能結成聯盟，合作侵占本屬于全體業主的集體收入，比如住宅小區內的廣告收入、營業房收入等。

3.誤解與不信任——業主與物業公司的對立。業主與物業公司往往處于互不信任的對立狀態。物業公司與業主是服務者與被服務者的關系，誤解和對立并不是兩者關系的正常狀態。造成兩者關系失衡的原因一方面在于物業服務的性質和特點，另一方面在于正式規則的失效。物業服務具有一定的隱蔽性，除了安全巡邏、衛生清掃等這些業主可以看得到的服務之外，還包括很多技術性服務，比如水電箱、下水管道、壓力箱的維護。由于業主缺乏專業知識，對于這些隱蔽性的服務缺乏感知，從而不能全面、準確地評估物業公司的服務，可能會形成一種物業公司“不做事”的錯誤論斷。物業服務的隱蔽性特征會使自身難以得到業主認可，甚至引發業主的誤解。業主會認為物業公司提供的服務“質價不符”，自身的滿足感和獲得感不強。在這種情況下，業主往往會采取拒繳物業費的方式進行抗爭。除了物業公司服務確實不到位的情況，業主拒繳物業費的原因還在于業主違約的成本非常低。“集體締約，個人履約”是造成物業公司收費難的重要原因：業委會負責與物業公司簽訂物業服務合同，而實際履約人卻是業主，業委會不需要承擔具體的契約性義務。這就使得物業公司要面對大量異質化、原子化的業主，契約之治在這一過程中被軟化，規則能夠起到的作用也大打折扣。對于業主拒繳物業費的行為，物業公司缺乏約束手段，即使求助于業委會，業委會也可能因為自身的立場而拒絕調解。

四、住宅小區秩序再造：政府的補位與協調

住宅小區失序狀態是治理失靈的表現。為了應對治理失靈，“元治理”理論倡導在治理的過程中重新找回國家和政府。有研究者把“元治理”理論內涵概括為三點：一是強調國家和政府在治理中的首要地位;二是協調官僚制、市場和網絡三種治理形式;三是對治理進行控制，達到自治和控制的平衡。正如上文分析，治理主體的角色缺位以及治理主體關系失衡是導致住宅小區治理失靈的主要原因。針對治理主體的缺位，政府的“元治理”角色體現在再造治理主體，維持市場、社會多元力量在場，確保不同主體的功能發揮;針對治理主體關系失衡，政府“元治理”角色則體現為塑造多元主體協商平臺，由專門的行政部門協調治理主體間相互關系。

（一）政府補位：再造治理主體，重塑治理體系

住宅小區和諧秩序的達成離不開物業公司、業委會（業主）以及居委會（房管所）三方主體的協商合作。但物業公司和業委會都有很強的脆弱性和不穩定性。物業公司以市場為導向，當某一住宅小區內物業服務利潤下降時，物業公司就極有可能撤出該小區，從而導致小區物業失管;另外，雖然《物業管理條例》中明確規定住宅小區要成立業主委員會，但囿于住宅小區內社會資本不足的現狀，抑或無法成立業委會，抑或業委會無法正常運行。在物業公司或業主委員會缺位的狀態下，政府勢必要承擔起補位的責任。下面以浙江紹興的“準物業管理模式”以及廣東東莞的“社區購買社工服務”為例，分析政府在不同治理主體缺位時如何進行補位。

1.準物業管理模式：主導小區物業管理，塑造新型物業管理模式

紹興市BH街道，為解決老舊小區物業失管、物業管理不規范等諸多問題，采取由政府主導的物業管理模式。其運行模式是由街道成立物業總公司，各個社區成立物業分公司，將一些無物業或者物業管理質量差的小區由社區物業分公司接管。物業總公司工作人員由街道干部擔任，社區分公司工作人員由社區居委會工作人員擔任。截至2018年底，BH街道轄區內準物業管理模式覆蓋率高達85%。根據小區類型的不同，準物業管理模式又分為三類：準物業一類是1998年以后成立的商品房小區，這種物業類型無街道補貼，清掃員、保安工資由各分公司自行支付，居民要交物業費，物業費的收取標準由社區物業分公司與業委會商議決定;準物業二類包括一部分1998年以來的商品房小區，還包括1998—2006年之間的安置小區，這一類物業模式部分清掃員工資由街道撥付，也需要收物業費;準物業三類主要包括1998年以前的老舊小區，這一類型的物業管理模式清掃員工資由街道撥付，而且街道還負責公共設施的維修工作，這類物業不用收取物業費，所有物業費用由財政資金進行補貼。

準物業管理模式是政府參與住宅小區物業管理的典型模式。一方面，對于物業失管小區來說，以政府為主導的準物業管理模式能夠為其提供物業服務，恢復小區治理秩序;另一方面，準物業管理模式還將小區內的物業管理納入到政府的治理體系中，為城市基層社會治理提供了抓手。

物業公司在選擇服務對象時主要考慮以下五個因素：一是小區的物業費標準;二是小區的規模;三是政府支持力度（如公租房、廉租房小區）;四是小區的年份;五是物業收費的難易程度。符合這五項標準的住宅小區并不多，很多小規模的老舊小區根本無法順利招標物業公司，只能任由小區物業失管。準物業管理模式從根本上解決了住宅小區物業管理混亂以及物業失管的問題。準物業管理模式不以營利為目的，而是以公共利益為出發點，通過成立物業公司為小區再造治理主體，恢復小區的正常秩序。之所以稱為“準物業管理模式”，是因為該模式在市場化的物業管理模式包裝之下，以政府公共服務為內核。準物業管理模式既能解決住宅小區物業管理混亂問題，實現公共利益最大化，同時還能避免公權力對住宅小區的直接介入，兼顧業主的私權保護。社區物業分公司與市場化物業公司的運行模式相同，而且在同等物業費的條件下，社區物業比物業公司的服務質量高。由于有街道財政為后盾，社區物業公司不用擔心財務營收狀況，更不會因為利潤下降而撤離小區。有了社區準物業兜底，老舊小區、拆遷安置小區、公租房小區等被市場“拋棄”的住宅小區也能夠享受到高質量的物業服務。

準物業管理模式的另一個重要功能是把封閉性住宅小區的物業管理納入到城市基層社會的治理體系中。政府通過準物業管理模式能夠打通城市“最后一公里”，提高城市基層社會的治理能力。隨著單位制的破產，國家力量逐漸從城市基層社會中退出，政府不再扮演全能型角色，居民自治、業主自治成為城市基層社會的主流治理模式。但是，國家力量的退出并沒有伴隨社會力量的發展。由于社會資本不足、居民參與度低，居民自治逐漸走向形式化。社區居委會治理資源不足、治理能力不夠，加上市區、街道下派的行政任務繁多，居委會逐漸轉變為服務性質的行政科層機構。有研究者指出，建立在業主私權之上的住宅小區是培養業主自治和民主意識的最佳土壤。但在目前階段，住宅小區業主的自治意識、自治能力仍顯欠缺。準物業管理模式使得政府治理深入到住宅小區內，切實提高政府在城市基層社會的治理能力。首先，對于社區居委會來說，成立物業分公司能夠提供充足的人力去處理住宅小區內部事務。一般來說，社區居委會工作人員不超過十名，僅應付市區、街道下派的行政任務就已經捉襟見肘，沒有時間去主動發現和回饋社區居民的需求。社區物業分公司成立后，公司雇傭的保潔人員、安全巡邏員等物管人員都可以聽候社區工作人員的調配，能夠解決社區人手不足的問題。其次，準物業管理模式為政府介入住宅小區治理提供了合法的平臺。基于私權的住宅小區對公權力有排斥性，而且業主的權利意識也日漸提高，政府介入住宅小區治理需要有充足的法律依據。準物業管理模式則賦予了政府參與住宅小區治理的合法性。最后，準物業管理模式把住宅小區治理納入到城市整體治理之中，使住宅小區內部治理與城市治理對接，城市各項政策可以快速在小區內部執行。比如在垃圾分類政策的推廣過程中，社區物業在住宅小區中設置專門的垃圾分揀員。不止于垃圾分類政策，在城市創文創衛運動、拆違運動等政策執行中，社區準物業都能夠起到打通城市“最后一公里”的作用。

2.社區購買社工服務：培育社會組織，激活小區社會活力

東莞市HL鎮HQ社區從2011年開始作為政府購買社工服務的試點單位。政府面向社會公開招標社工機構，對于社工機構服務質量的監督和評估由第三方機構進行。目前HQ社區與LM社工服務機構合作，社區每年給社工機構支付費用60萬元（其中25萬是鎮政府補貼），并且為其提供辦公場所。LM社工針對社區內不同群體開展不同的項目，比如針對兒童的青少年舞蹈大賽、針對婦女的“婦女集市”、針對中老年人的乒乓球俱樂部等。LM社工機構在進行社區調研時，會注重發掘和培養社區內積極分子，鼓勵其自主開展活動，也鼓勵小區內積極分子組織業主委員會。目前LM機構在社區范圍內培育的項目已有4個能夠獨立、長期運行，包括乒乓球協會、墻上美食、樂善小站等。從治理的角度看，政府購買社工服務是政府與市場、社會力量的合作，以構建多元主體共同參與的治理體系。專業社工機構能夠培育社會組織、積累社會資本，有利于社區營造。雖然政府購買的社工服務并不專門針對住宅小區，但住宅小區也會因此受益。

（1）發掘積極分子，解決業委會運行難題

業委會是住宅小區治理中不可缺失的社會組織，但業委會在實際運行中面臨諸多問題。正如前文所分析，業委會運行不善的原因之一在于積極分子的倦怠。不斷發掘、激勵積極分子是保障業委會順利運行的關鍵。政府通過購買社工服務，由社工機構發掘和培育小區積極分子，并對積極分子進行培訓，指導其成立業委會。在業委會運行過程中，社工機構參與建立積極分子激勵機制以及消極分子約束機制，從而確保業委會健康長久運行。

社工機構在住宅小區內開展活動時，有些積極分子會主動參與，這些積極分子自然就成為重點培育的對象。除此之外，社工機構會根據業主的職業、年齡等特征，篩選出“有錢、有閑、有特長”的業主，勸說其參選業委會或組織活動團體。當然，并不是所有表現積極的業主都會成為培養對象。社工機構工作人員介紹說，篩選積極分子的首要條件是業主須為黨員，黨員不僅積極性高而且個人品質也有保障。社工機構不但會鼓勵積極分子成立業委會，而且會對積極分子進行培訓，培訓內容包括業委會的成立流程、業委會職責、業委會困境應對之策等。建立積極分子激勵機制和消極分子約束機制是確保業主委員會長久運行的重要措施。HQ社區居委會、社工機構針對此問題進行了探索，比如社會激勵、經濟激勵。在陌生化的小區環境下，積極分子通過自身行動贏得個人榮譽和聲望的機會不多。社工機構代表居委會、房管所授予積極分子榮譽證書，對積極分子進行名譽激勵。經濟激勵則較為敏感，一旦激勵不當會適得其反，甚至有損積極分子的名聲。經濟激勵機制的建立需要全體業主進行授意，同時也需要社區居委會、房管所等部門的積極介入，多元主體的共同協商。消極分子約束機制的關鍵是完善小區內的業主監督機制，加強業委會的信息公開，壓縮消極分子攻擊業委會的空間。社工機構不僅會監督業主委員會，也會及時搜集業主的意見，化解業主對業委會的誤解，避免消極分子利用謠言攻擊業委會。

（2）培育社會資本，開展公共活動

處于陌生人環境下的住宅小區缺乏社會資本，業主之間關系淡薄。趨于原子化的業主參與小區公共事務的積極性很低，松散的個體無法轉變為住宅小區治理主體。雖然同一小區的業主具有強地緣性，但是彼此的職業不同、生命周期不同、生活節奏不同，僅是共同居住并不能形成共同體性質的社區。即使業主有共同財產為紐帶，但仍不能激發業主群體的團結。生活于同一小區的業主本身具有互相交往和結社的需求以及可能性，關鍵是缺乏外部力量的引導。

在HQ社區，社工機構為培育住宅小區社會資本、促進小區業主團結采取了三種措施：第一種是開辟公共空間。在有條件的小區，比如存在空置的、歸全體業主共有的經營用房，樓盤小組會建議并幫助把這類空置房建設成公共娛樂活動室，具體的管理和維護由小區業主委員會負責。即使缺乏專門的娛樂活動室，社工機構也會主動申請資金幫助小區設立各種小型娛樂體育設施，這些戶外體育健身區也會成為業主聊天、交流的場所。除了建立線下公共空間外，網絡虛擬空間也是業主交流溝通的重要途徑。除了物業服務交流群，社工機構鼓勵業主建立樓棟群、各種興趣團體群，盡可能增強業主之間的交流互動。第二種是孵化小區公共項目。依托專門的社工機構，HQ社區內的公共活動形式多樣，有些項目專門針對住宅小區，比較有代表性的有“婦女集市”、“親子活動日”等。第三種是小區內積極分子的發掘和培育。只有充分激活小區內生的積極分子，才能夠真正使小區公共空間發揮作用，也才能保障小區內各種公共活動長期化、制度化運行。

當然，住宅小區社會資本的培育不能急于求成。小區內業主松散的社會關聯有其內在結構性原因，工作空間與生活空間的背離、業主的脫嵌化生存決定了住宅小區不太可能建設成“守望相助”的共同體。但是在業主自治的制度安排下，業主必須具備基本的公共行動能力，否則業主團體無法擔負治理的責任，也無法維護自身利益。政府和社工機構對小區內社會資本的培育，旨在增強業主的歸屬感、責任感和公共意識，真正把業主群體培養成為住宅小區的治理主體。

（二）政府協調：設置職能部門，創建協作平臺

多元主體共同參與的治理模式雖然可以克服市場失靈、政府失靈的問題，但多元主體間角色地位不明、權責關系不確定同樣會導致治理效率低下。在住宅小區中，物業公司、業主委員會、業主、居委會（房管所）等多元治理主體性質不同，所遵循的價值理念、行為準則也不相同。在缺乏統一行動框架或權力規制的情況下，多元主體間無法協商合作，甚至會出現互相排斥、互相對立的關系失衡現象。治理主體間的關系失衡在本質上是治理模式的失靈。克服治理失靈的關鍵在于確定“對治理進行治理”的“元治理”角色，即是指在多元治理主體中要有制定治理規則、確定權責邊界、協調主體關系的責任主體。政府有能力也有責任擔任住宅小區治理中的“元治理”角色。政府有足夠的資源來規制其他治理主體的行為，這種資源包括但不局限于政策資源、制度資源、權力資源，資源優勢能夠確保政府擔任多元治理主體中“同輩的長者”。此外，雖然住宅小區是基于私人產權的私人領域，但是業主基于公民身份產生的公共事務卻在政府的治理范圍之內，比如住宅小區的治安問題、秩序穩定問題等，政府有責任參與住宅小區治理，并發揮監督和指導的功能。當然，這不是要回歸全能政府，而是在地位平等的治理框架下，要求政府作為多元主體行動的協調者、權責邊界的劃分者、矛盾糾紛的仲裁者。

東莞市HL鎮住宅小區服務與治理小組（以下簡稱樓盤小組）成立于2018年，直屬鎮政法辦領導，負責全鎮范圍內住宅小區內部事務治理工作。目前樓盤小組共有5名工作人員。據主任ZXG介紹說，樓盤小組的主要工作有四大類：資源下沉、平安小區建設、住宅小區社會組織培育、住宅小區矛盾調解。所謂資源下沉，是指將鎮文化辦等相關部門的資源順利引入小區;平安小區建設，主要是配合應急管理局、環保局、公安局等職能部門，確保各項政策真正在小區落地;小區社會組織培育是指幫助和扶植各住宅小區成立各類社會組織;矛盾調解則是調解業主、物業公司、業委會等多元治理主體之間的矛盾糾紛，維護小區治理秩序。樓盤小組并沒有具體的權力，主要扮演“牽線搭橋”的角色。

1.確立中心主體，引導多元共治

去中心化、去權威化的多元共治模式的前提是存在多元主體共同遵守的價值理念或行為框架，否則多元主體不僅不能形成共治的局面，反而會陷入治理失靈的困境。在多元治理主體中，應當確立能夠發揮“元治理”功能的中心主體，由中心主體制定共同遵守的行動規則，協調多元主體的價值目標，以確保多元共治模式發揮最佳效率。

作為市場主體的開發商、物業公司遵循經濟利益最大化的原則，往往會將社會責任、業主的公共利益置之不理。而以業主委員會為代表的社會主體以維護業主的公共利益為治理目標，難免會與市場主體的利益訴求產生沖突。對于政府來說，維護社會公共利益是其核心目標。但在業主自治的制度安排下，政府科層化的治理方式難以進入小區，缺乏監督和平衡各治理主體的渠道。

HL鎮樓盤小組的設置則明確了政府在住宅小區治理中的中心地位：首先，樓盤小組的設置是政府治理愈加科學化、精細化的體現。HL鎮特殊的土地開發模式導致住宅小區分散在各個村莊內，而小區業主多是非村籍，屬地村莊拒絕對其進行管理。這就導致各住宅小區淪為政府治理的“飛地”。樓盤小組的設置正是要把住宅小區重新納入到政府有效治理之中。從全國范圍來看，樓盤小組的成立都是極具開創性的制度設計。即使是在某些住宅小區開發較為成熟的地區，小區內的矛盾糾紛也日漸凸顯，亟待進行規范化、制度化地治理。其次，樓盤小組并不是要利用公權力把住宅小區“管起來”，其目的是對小區各治理主體進行監督，并把公共利益、社會責任確立為各行動主體必須堅持的價值取向。在維護業主公共利益這一基本原則之上，各治理主體可按照自身的行為準則行事。樓盤小組把業主公共利益確立為各治理主體行為的“最大公約數”，這也是各治理主體協商合作共同治理的基礎。只有具備了共同價值認同，多元主體才能夠協商合作，住宅小區的多元共治模式才能夠真正建立。

2.理清權責邊界，促進主體合作

多元共治模式中不存在具有絕對權威的主體，各個主體都能夠遵循各自的利益目標行事。但是各主體在行動中容易模糊自身的權力和責任邊界，過度追求權力而忽略應當承擔的責任。根據布爾迪厄的場域和資本理論，在同一場域中，經濟資本、社會資本以及文化資本可以積累并互相轉化。在住宅小區中，各主體可以通過資源轉化擴大自身權力邊界，從而使利益最大化。但是，這種轉化往往以損害其他治理主體的利益為代價。

治理主體的權責邊界不確定，多元主體共治的治理格局就難以達成。樓盤小組的功能之一就是盡可能明確各主體在治理中的權力和責任，防止由治理主體權力越界或互相推諉而造成住宅小區治理失序。首先，樓盤小組對房地產開發商、物業公司等處于強勢地位的市場主體的權力進行規制，防止商業力量侵入到業主委員會等社會組織中，避免物業公司與業委會進行利益合謀;其次，對于處于弱勢地位的業主，樓盤小組一方面通過發掘積極分子成立業主委員會，另一方面通過開展活動培育小區社會資本，確保業主自我治理、自我管理權利的實現;最后，樓盤小組會監督業主委員會等其他社會組織的運行，防止出現損害業主利益的行為。當然，樓盤小組不具備把各治理主體都“管起來”的權力，樓盤小組更多的是扮演監管者的角色，監督物業公司、業主委員會等治理主體的行為是否在法律、政策所允許的范圍之內，督促治理主體積極履行自身義務和責任。

3.再造協商平臺，化解矛盾糾紛

住宅小區內的問題往往會牽涉到多方責任主體，比如房屋質量出現問題，既會牽涉到房產開發商，也會牽涉到物業公司，同時也可能會涉及到房管所。多方主體必須有協商議事的平臺和紐帶，這樣才能使問題得以解決。另一方面，協商平臺的建立也可主動化解各治理主體間的矛盾糾紛，防止因為矛盾的積壓而導致小區失序。比如業主拒繳物業費，且拒繳理由充足，而物業公司也可能會拒不讓步，在這種情況下需要有主體進行調解，防止兩者關系進一步惡化而影響小區整體秩序。

樓盤小組主任口中的“牽線搭橋”功能就是對樓盤小組作為多方主體協商平臺的形象比喻。首先，樓盤小組可以召集物業公司、業主委員會、居委會、房管所四方主體召開聯席會議，針對住宅小區內某一具體問題進行協商。比如住宅小區內修建充電樁的問題、小區地上車位劃定問題等。其次，作為鎮政法辦下屬的職能部門，樓盤小組能夠較為方便地聯絡其他職能部門，促使多部門協商合作以解決問題。比如，在處理工廠廢氣污染小區環境的問題上，樓盤小組先后聯系環保局、應急管理局，最后在多方主體的協商下，工廠接受安裝廢氣過濾設備的方案，事情得以順利解決。與之類似的問題還有很多，比如住宅小區內大型供電設施的更換、小區大修基金的使用等。

五、總結與討論

在“元治理”理論視角下，治理模式同樣會出現失靈。治理模式強調多元主體之間的互動和協商，具有很強的彈性和互補性，能夠克服政府失靈或市場失靈。但性質不同的治理主體秉持不同的價值理念，在不同的責任目標指導下各自行動，一旦缺乏強有力的制度約束，極易出現各治理主體拒絕合作、各行其是的情況。與此同時，注重協商和彈性互動的治理模式也缺乏對治理主體權責范圍的界定，各主體權力的擴張可能會導致彼此沖突，而責任歸屬的模糊也會降低治理主體的積極性。以上諸種情況都是治理模式失靈的表現。

克服治理失靈需要“對治理進行治理”，要在治理模式中樹立“元治理”角色，而有能力、有責任擔當“元治理”角色的是政府。政府要在治理中協調市場主體、社會主體以及政府主體之間的關系，保持市場、科層和社會網絡治理機制之間的平衡，并采取直接或間接的干預手段確保治理模式發揮最大效率。當然，確立政府的“元治理”角色，并不是回歸政府一元主導的科層化治理，而是要政府在治理中扮演“同輩中的長者”，提供多元主體協商合作的平臺、制定多元主體合作的行動框架、明晰多元主體的權責范圍，并主動調解多元主體之間的矛盾沖突。所以，“元治理”本質上并不是對治理模式的否定，而是對治理模式的擴展和修補，強調政府力量也并不是要對市場力量、社會力量進行控制，而是對多方力量進行協調和統合。

單位制解體、社區建設以及住房商品化改革重塑了城市基層社會形態，全能政府的退場使得市場力量、社會力量得到釋放，并成為基層社會治理中不可或缺的角色。而建立在業主私權之上的住宅小區成為市場主體、社會主體、政府主體等多元主體協商共治的場域。在具體實踐中，多元主體合作的治理模式往往不能為住宅小區提供良好的秩序，反而會陷入治理失靈的困境中。首先，治理主體缺乏穩定性，主體的功能失靈或角色缺位會導致住宅小區陷入失序。這一點多表現在市場主體的行為選擇上。比如物業公司有選擇性地進駐或撤離某些小區，這種基于市場利益的考量會造成住宅小區物業失管。另外，治理主體發育不成熟同樣會使治理主體缺位，并導致住宅小區治理失靈。其次，治理主體之間的關系失衡也會導致治理失靈。一方面因為治理主體的性質不同，不同的價值理念和行為規則難免會產生沖突;另一方面，正式規則的供給不足會導致治理主體權責范圍不明，治理主體的權力過度擴張以及缺乏責任約束，都會造成治理主體間的關系失衡。

解決住宅小區治理失靈問題，重塑住宅小區治理秩序，必須確立政府在治理中的“元治理”角色。“準物業管理模式”以及“政府購買社工服務”是政府針對治理主體缺位采取的補救性措施，而“樓盤小組”的設立則是針對治理主體間關系失衡而采取的措施。這些實踐是政府在遵循多元治理模式的前提下，通過再造治理主體、創造協商平臺來重構住宅小區多元共治模式，維持住宅小區治理秩序。由以上的實踐也可看出，“元治理”模式是在城市基層社會治理中“找回國家（政府）”，由政府承擔起資源分配、權力平衡、維持秩序的功能。尤其是在業主治理能力缺乏、社會力量發展不足、市場缺乏規制的住宅小區之內。

也許會有人以“個體私人空間不容公權力干涉”為由反對國家力量對住宅小區的介入。這種認知是一種從“國家-社會”二元對立的角度做出的價值判斷，過于絕對化而且與現實不符。首先，住宅小區并不完全是私人空間。除了業主私有、共有的財產外，小區仍有大量公共資源，包括小區內的河流、道路、水電設施等。而且住宅小區必須依賴整個城市，是一種不能脫離城市公共服務體系的“不完全生活體”。其次，建立在建筑物區分所有權之上的業主自治其實有一定的限度，業主共同治理的事務是建立在共同財產之上的事務，而除了這些事務之外，小區內仍存在需要政府管理的公共事務，比如家庭關系、婚姻關系、房屋租賃關系等等。政府介入住宅小區的治理有正當性和合理性。最后，政府介入住宅小區治理，也并不意味著會壓縮小區內社會力量、市場力量的生存空間。事實可能會與之相反，政府在資源、人力、技術等多方面的支持，可能會進一步推動社會力量的發育，有利于住宅小區多元共治模式的建立。

當然，任何一種治理模式都不是萬能的，“元治理”模式也有失敗的風險。杰索普指出，首先要正視“元治理”失敗的可能，但同時要通過明確治理目標、提升治理的靈活性、強調自我“反諷”來防止“元治理”模式走向失敗。筆者選擇“元治理”理論作為本文的理論解釋框架，是基于該理論與目前我國住宅小區治理狀況有一定的契合性，可以對住宅小區的治理提供一定的指導和借鑒。但是，事物總是發展的，尤其是在中國城市化高速發展的當下，沒有哪種理論或模式能夠完全準確地預測或指引現實的發展方向。我們也不應迷戀某一種具體的治理模式，無論是多元治理、多中心治理還是“元治理”，都產生于具體的社會環境中。在借鑒這些治理理論時，一定要注重與中國的社會環境相結合，避免陷入“削足適履”、“以理論剪裁事實”的陷阱之中。

（責任編輯：薛立勇）