多重災害風險情境對我國應急體系的挑戰及對策分析

鐘爽 張書維

【摘要】當今風險社會如何在多重災害風險情境下，建立健全我國突發重大公共事件聯防聯控機制、應急響應機制，完善社會動員機制，開展社會心態監測預警，對完善我國應急體系具有重要意義。政府部門應加強應急管理部門與公共衛生部門的常態化的協同能力，完善多災種風險聯合預警機制、城市群跨區域聯防聯控機制，健全社會應急動員機制，以提高我國應對多重災害風險的治理能力。

【關鍵詞】多重災害風險? 應急體系? 城市群聯防聯控? 社會心態

【中圖分類號】C916? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.008

引言

2020年的新冠肺炎疫情與多省市發生的嚴重洪澇災害所形成的多重災害風險，是對我國應急管理體系和應急管理能力建設工作的重大檢驗，如何在多重災害風險情境下將我國的“應急戰時模式”轉變為“應急常態化模式”，如何在多重災害風險情境下建立健全我國聯防聯控機制對完善我國應急體系建設具有重要意義。針對新型突發公共衛生事件與洪澇災害，專家、學者從不同角度進行了系統研究，并提出了相關建議。在應急體系的研究上，童星（2020）認為當前僅僅依靠針對突發事件的災害救援、應急處置是遠遠不夠的，必須向前端的風險和后端的危機延伸，建立兼具常態與非常態的應急管理體制。薛瀾（2020）認為，疫情暴露了我國政府風險防范意識薄弱、應急管理法律法規不夠完善、應急指揮協調機制不夠健全以及應急科技決策支撐機制滯后等問題，在應急管理體系設置上應重視“防”與“救”、“上”與“下”以及“開”與“閉”的問題。在社會力量的有效發揮上，郁建興等（2020）指出當前國家在應急體系建設中應有效動員社會力量，通過社會力量來有效補充政府應急能力。而在社會心態的研究中彭宗超（2020）通過對互聯網大數據的網民關注與情緒分布和演化測度，研判了在疫情過程中的民眾關注與情緒的變化走勢，提出通過風險溝通引導民眾建設正向積極心理。另外，吳家兵和鐘爽等（2019）通過安徽省洪澇災害研究發現洪澇災害除了導致傳染病，也可以造成災民長期的心理健康問題等亟需政府的綜合應對措施。

但是，現有研究缺乏對于多重災難風險情境下政府應對能力的系統研究，無法綜合多重災害風險的系統應對機制提出應急新常態化的改革路徑。正如習近平總書記指出：“既要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰，更要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。”同時，在此次巨大考驗中立足于新的應急管理問題，將應急經驗上升為應急體制機制從而更好地抵御和應對多重災害風險，也是著力推進我國應急治理體系和能力現代化的重要環節。

多重災害風險情境下應急體系的挑戰

我國在應對全國規模的多重災害風險的過程中，政府機構、社會組織和公眾層面仍存在一些問題，暴露了當前我國應急體系的不足。

其一，城市間與部門間聯防聯控協同缺乏，導致多重災害風險應對體制機制不足。我國在突發事件的救援中出現多省市醫療救援隊的工作對接困難等問題。這主要是由于常態應急工作中，各城市和地區政府部門之間存在不同條塊的行政障礙，出現責任屬地化管理而導致各自為政、各掃門前雪的局面，缺乏城市群間的應急預案和應急演練，造成部門間和地區間信息孤島和協同不夠等問題。這些僅僅以常態管理為導向而缺乏城市間應急聯動的機制設置，在緊急狀態下只會暴露得更加無遺。目前盡管各城市的社區精細化網格管理能力已經快速提高，在應對小規模突發公共事件上具有較強的適應能力，但在面臨重大多重災害風險情境下，需要其他城市參與協助時，跨城市的應急管理協同機制不順成為區域內疫情聯防聯控的最大障礙，我國城市群也未能形成區域為基礎的應急醫療協作救援網絡使得特大城市周邊的醫療資源無法高效利用（鐘爽等，2014）。另外，由于應急管理部門與醫療衛生部門分屬于兩個平行的部門，在面對突發公共衛生事件與自然災害多重災害風險過程中，也很可能因為不同災種的主管部門不同而存在機構之間協同不足的問題。

其二，社會動員機制匱乏，導致多重災害風險應對能力不足。社會力量是疫情防控的有效合力（張海波、尹銘磊，2016），但在面對這種疫情與大型洪澇地震等自然災害相結合的多重災難風險中，僅依靠科層體制的動員力量是不夠的，還需要重視社會動員機制。例如，一方面，一線醫療救治工作人員數量明顯不足但部分可替代性較強的非專業崗位仍由專業人員在運行，擠占了本就有限的醫療衛生人力資源;另一方面，社會力量空有熱情，但援助行動各行其是、缺乏統籌，未能與政府形成合力協助抗擊疫情和社會恢復。優秀的民營醫院、民營企業、專業的臨床預防、應急管理學會等，都具有一定的人力資源和專業實力，但其專業團隊和資源尚未充分激活，沒有與政府形成信息共享、工作銜接，未能實現群策群力和社會治理的高度融合。另外，社會各界捐獻了寶貴的救援物資，但我國在應急物資的調配與信息共享機制仍存在欠缺。最后，社會組織或志愿者缺乏制度上的激勵機制，存在志愿失靈。我國仍未建立起適用于應急救援志愿者的合理、公正、規范化激勵、補償、與信息公開共享機制。參與災害救援的專業志愿者普遍社會獲得感不足。志愿者利用額外時間參與應急培訓、演練，獲得精神表彰不足，更缺少實際性的補償，容易導致專業志愿者參與救災的動力難以長期維持。特別是當專業志愿者與政府外派救援隊進行橫向比較時，發現自身與政府部門之間的精神、物質激勵、與救援信息獲取等方面存在嚴重偏差，會加重其相對剝奪感，透支其公益意愿。

其三，脆弱群體等存在的負面情緒容易引起社會失常心態，導致多重災害風險加劇。受到前期疫情的嚴重影響，以及洪澇地震等自然災害的影響，這一部分災民先后經歷了不同程度的多重災害的影響。加上這些人群在經濟負擔，日常工作和生活均可能受到多重災害的長期嚴重影響，普遍存在消極心態。此外，老年人、外地打工者、小商品經濟者等脆弱人群，由于自身認知的局限性和經濟的受損，不知道如何應對多種災害或者產生各類負面情緒。此類負面情緒將對我國經濟發展和社會穩定造成嚴重的損失。澎湃網全國調查顯示，面對此次疫情，“擔憂”、“焦慮”、“害怕”、“悲傷”和“憤怒”等恐慌與消極情緒疊加，構成了失常心態的蔓延，嚴重影響到我國的民生問題以及社會穩定。而后全國多省市的大型洪澇災害，必然將加劇這部分人群的心理負擔和負面情緒。如果對多重災害情境下的社會心理缺乏監測和預警，將會進一步加重多重災害風險，并可能存在出現連鎖危機的社會風險危機以及可能導致多米諾骨牌的危機升級效應。

多重災害風險情境下應急體系的改革路徑與對策分析

針對以上問題，我國迫切需要結合“戰時應急模式”，健全多重災害“常態化應對機制”，完善我國多重災害風險情境下的應急體制機制，包括：加強部門間聯防聯控能力、建立跨區域聯合救援網絡、動員公眾力量參與社會治理，強化社會失常心態的監測預警等方面，具體建議如圖1。

首先，加強多重災害風險應急響應機制，建立基于城市群的多部門協同合作的區域聯防聯控和應急預案。當前我國共成立了十個大中城市群，由于地域的毗鄰性，交通的便利性，產業和人口的聚集性以及流動的頻繁性，是這些城市群最容易爆發災害的區域。但它們僅作為經濟聯盟體存在，未被作為重大疫情防控的區域聯盟實體，這極大地制約了我國應急管理的區域化合作能力，以城市群為載體提高我國應急體系建設具有重要理論和現實意義：一是基于城市群的概念，制定具有區域級可操作性的應急預案以及地區間與組織間合作框架。以任務清單的形式明確各地區和部門的權責分工;建立組織間合作框架，確保不同地區和多部門針對多重災害種類的聯合預警，實施多災種聯防聯控應急救援，統一風險溝通平臺。例如，在面臨多重災害風險時，應急管理部門和公共衛生部門建立風險溝通、聯合預警、信息共享與協同救援體制機制。二是形成統一的行動方案和法律框架，保障城市群之間的信息共享、物資調配、醫療救援機制。從而實現跨地區跨部門的應急人員信息共享和工作對接;進一步明確區域聯動的補償機制、補償方式、補償主體，完善區域協作執行的激勵機制;加強城市之間的災后溝通交流和能力建設，開展區域聯防聯控和應急救援演練。三是建立聯合醫療救援網絡和物資保障體系，整合應急醫療救援專業隊伍并打造區域應急物資調配平臺。當前我國沒有建立區域為重的應急物資調配平臺（鐘爽等，2014）。簽訂區域內聯合救援協議，形成醫療聯合救援網絡，實現應急醫療優勢互補合作互助，以此提高重點疫區醫院網絡化快速擴容能力具有重要意義。例如，在粵港澳大灣區打造“雙區建設”與“雙核驅動”項目，廣州與深圳進行醫療聯合救援，只需要兩小時便可集合隊伍到達現場支援。四是建立區域統一的物資儲備和供應平臺，實現區域內醫療應急物資的集中儲備、合作共享、統一調配模式。譬如，在應急狀態下簽訂了區域內聯合救援協議的長三角地區，上海儲備的物資也可以供杭州地區優先使用;此外，政府統一建構社會捐贈與應急需求信息網絡共享平臺，公開統籌轄區內所有的社會物資捐贈信息、物資生產信息以及應急單位的物資需求信息，并做到及時更新并與公眾信息共享從而增強公眾的信任度。對捐助資質、物資質量以及需方信息真實性等及時進行有效監督、管理并進行快速溝通和物流配送。

其次，實現政府力量和社會力量的有效銜接，共建共享的社會治理和應急管理體系。重大多重災害風險與危機需要政府與社會協作，最大限度地激發自上而下的政府力量和自下而上的社會力量，實現“1+1>2”的應急能力組合不僅取決于絕對力量之和，更取決于兩股力量的合理配置（郁建興等，2020）。在重大的多重災害中，逐步建設形成共建共享的現代化社會治理和應急管理體系：一是政府購買服務，政府充分結合優秀民營企業的平臺優勢、數據化的信息優勢及專業化的效率優勢，快速組建應急大數據智慧調度平臺，包括：應急物流指揮平臺、應急物資保障平臺、應急能力評估平臺等，從而做到關鍵數據高效匯總、應急物資精準投放，用大數據輔助中央政府決策，提升指揮效率。此外，還可以建立專業的公益組織和應急志愿服務團隊。二是建立快速招募專業志愿者機制，我國缺乏具有社區管理、疾病篩檢、心理干預等資質的專業志愿者，可以通過各類社會組織和專業協會以及社區招募的方式，快速招募具有資質的專業志愿者，如社區應急管理人員、民營醫院醫生、民間知名中醫、專業協會會員，對心理應急人員和專業應急管理人員形成補充力量。三是完善專業志愿者團隊建設，建立健全系列法律法規、保險保障、應急培訓規范以及經濟激勵、工作保障等機制。可以借鑒德國模式，制定政策明確企業雇主應鼓勵雇員參加應急志愿救援活動，同時政府也對雇員參與志愿救援活動后產生的損失給予一定的補償。此外，對于積極報名支援一線的專業志愿者，根據貢獻度給予認可、物質補償和精神獎勵。此外，政府應該鼓勵參與疫情防控的志愿者人員的原單位給予志愿者一定的休假補償、物質激勵與精神嘉獎。

最后，建立基于大數據的社會極端心態、失常心態及整體心態監測預警機制。“心安則國安，心治則國治”，只有主動的心理識別和重點預防，才能降低過分恐慌情緒引起的社會混亂。在多重災害風險情境下，啟動社會輿情監測系統，開展相關的不同社會心態“信息采集-智能監測-人工篩查-高危識別-分類預警-重點干預”應對策略：一是有效利用社會輿情監測系統，啟動網絡大數據社會極端心態敏感詞提取和預警。在疫區的微信討論群、微博等自媒體，一旦出現社會極端心態高度相關的關鍵信息或敏感詞，進行個體分析和識別，及時發現高危個體和社會風險高危地區。二是利用百度等主流搜索引擎，識別和提取公眾檢索與社會失常心態相關的敏感信息并進行社會網絡節點分析，群體聚類分析和分類預警，對高危群體輿情事件進行預警，從而將社會失常心態的聚集和蔓延消滅在萌芽期。三是利用微博社交平臺，對社會心態進行監測和預警。借助大數據分析工具，可對疫情和自然災害的微博轉發和評論、點贊數據進行挖掘、抓取、清洗，并采取批量文本分析，進行關鍵節點提取，構建“微博情緒綜合指數”，預測一定時期內的社會整體心態。四是完善心理危機應急機制和干預措施。結合監測和預警結果，啟動全國心理應急響應，利用全國三級醫療衛生服務體系，進行主動識別和重點干預。此外，建立心理應急聯合響應機制，彌補我國心理干預體系的不足。例如，有效利用官方媒體、社區家庭醫生、心理咨詢機構、社會組織和學校工作人員，進行心理危機干預措施，疏導公眾不良情緒。組建心理應急隊伍，加強醫護人員自我引導，并利用基層黨支部、社會組織、社區機構等社會網絡，疏導一線救援工作者的心理壓力和負面情緒。

結語

在全球氣候變化的背景下，各類災害更加劇烈和頻發，因此，當前風險社會下多重災害風險對應急管理的體制機制與應對能力提出新的挑戰，同時風險防控形式轉化為社會應急新常態化，我國應急體系的核心問題是尚未健全聯防聯控體系機制，從而導致政府在應對不同風險時，不同部門、社會組織以及公民容易各自為陣，無法發揮整體最優化的力量整合效果。聯防聯控機制的優化不僅是政府內部、社會組織以及公民內部的有機聯合，更是三者在彼此合理分工協作基礎上的無縫銜接。在未來聯防聯控機制的安排上，制度的頂層設計應綜合應急治理中三元治理格局來部署應急體系（如圖2），從而實現政府組織關系更好地協同、吸納社會力量，更科學地指導和監督社會組織行為，更好地吸納公眾參與的力量，使之成為政府運作低效或失靈領域的重要補充，最大限度地實現政府多重災害風險應急協同的目標。

（本文系國家科技部重大專項和重點研發計劃項目、國家自然科學基金委面上項目的階段性研究成果，項目編號分別為：2018YFA0606200、71774179）

參考文獻

彭宗超，2020，《應急管理研究基地專家：密切關注疫情，積極建言獻策》，清華大學公共管理學院網站，2月24日，http：//www.sppm.tsinghua.edu.cn/xwzx/lbxw/26efe48970712d1d0170779c29920006.html。

童星，2020，《兼具常態與非常態的應急管理》，《廣州大學學報（社會科學版）》，第2期。

薛瀾，2020，《推進國家應急管理體系和能力現代化》，中央紀委國家監委網站，2月13日，http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202002/t20200213_211330.html。

張海波、尹銘磊，2016，《應急響應中的突生組織網絡——“魯甸地震”案例研究》，《公共管理學報》，第2期。

Cheng， Y.， Yu， J. X.， Shen， Y. D.， Huang， B.， 2020， "Coproducing Responses to COVID ‐19 with Community‐Based Organizations： Lessons from Zhejiang Province， China"， Public Administration Review， https：//doi.org/10.1111/puar.13244.

Wu， J.， Huang， C.， Pang， M.， Wang， Z.， & Zhong， S.， 2019， "Planned sheltering as an adaptation strategy to climate change： lessons learned from the severe flooding in Anhui province of china in 2016"， Science of the Total Environment， 694， 133586.

Zhong， S.， Clark， M.， Hou， X. Y.， Zang， Y.， & Fitzgerald， G.， 2014， "Progress and challenges of disaster health management in china： a scoping review"， Global Health Action， 7（1）， 24986.

責 編∕肖晗題