體制內微觀經濟約束機制變化與新單位制的形成

羅圓

【摘要】本文從微觀經濟約束機制變化的角度，對體制內以新審計體系為代表的新監督形式對經濟過程的作用進行了理論分析。一種以國家總體性支配方式實施的硬過程約束，已經在體制內實現內源硬預算約束的“全覆蓋”。從而新單位制被創造出來，它以行政權力改變了體制內長期以來的軟預算約束狀態，通過新的預算約束硬化方式在體制內制造增量。新單位制的形成是我國推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要實踐。

【關鍵詞】微觀經濟約束? 預算約束? 新單位制

【中圖分類號】F239? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.14.010

近年來，隨著全面深化改革的推動，體制內自上而下推動的監督空前加強，巡視、巡察、巡查、督導、督察、督查、審計等都成為新聞熱詞。2017年10月，黨的十九大提出“健全黨和國家監督體系”，要求“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”。2019年10月，黨的十九屆四中全會進一步提出“以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調”。新的監督體系作為一種治理方式，全面而深刻改變了體制內的經濟運作邏輯。審計監督是新監督體系中最深入生產過程的部分，成為完成這一改變的主力軍。

新審計體系的建立

2014年10月，《國務院關于加強審計工作的意見》公開印發，要求“實現審計監督全覆蓋”，用國家行政權力將審計監督覆蓋到整個體制，并要求以問責來確保這種監督約束的糾偏能力。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》要求各單位應根據審計需要向審計機關開放計算機信息系統查詢權限和提供電子數據信息，這就賦予了審計監督極大的數據獲取權限，加之審計本身就具備很強的數據挖掘能力，如此一來審計監督的數據獲取能力就超過了其他諸種監督約束。強數據獲取能力和糾偏能力的結合，讓新審計體系具備了改變體制內經濟運作機制的可能。

隨著一系列相關制度的制定和頒布，一個夠擔負新的約束功能的新審計體系逐漸形成和完善。《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》《審計署關于內部審計工作的規定》《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（2019修訂）相繼發布，各級政府、國有企事業單位也紛紛制定或更新了自己的審計制度。一系列機構調整也隨之展開。2018年3月，中央審計委員會組建，中央審計委員會辦公室設在審計署，隨后《國務院機構改革方案》出臺，將原本分散在發改委、財政部、國資委的職責整合進審計署以構建統一高效的審計監督體系。在各級政府，審計委員會辦公室紛紛掛牌成立;在中央企業，各種二級、三級、四級單位的分子公司和分支機構成立了審計部、監察審計部等以審計監督為主要職責的部門;國家機關、事業單位、社會團體和地方國有企業也都在完善內部審計機構。這些內部審計機構并非以前完全沒有，但體系更嚴密、覆蓋更廣泛。《審計署關于內部審計工作的規定》要求大型單位組織內，各子單位的內部審計情況，在向本單位黨組織、董事會報告的同時，還應向上一級單位內部審計機構報告，審計機關可以對單位的內部審計進行指導和監督。

新的審計體系的鮮明特色是強調政治，強化黨對審計工作的集中統一領導。黨風廉政狀況被納入審計范圍，審計結果以及整改情況也被作為領導班子民主生活會和領導班子成員述責述廉的重要內容。以政治作為后盾，行政權力得以迅速穿透單位組織的壁壘，新審計體系也得以大幅提高監督效率，并在范圍、深度和整改力度上都超越了此前的審計。2018年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況報告[1]內容包括：中央財政管理審計情況，中央部門預算執行審計情況，就業補助資金和失業保險基金審計、基本養老保險基金、醫療保險基金、鄉村振興和相關政策和資金、惠農補貼資金、保障性安居工程、重點機場建設項目等重點專項資金和項目審計情況，防范化解風險、扶貧、生態保護和污染防治“三大攻堅戰”相關審計情況，減稅降費政策、民營和小微企業融資、“放管服”改革、清理拖欠民營和中小企業賬款、科技成果轉化等重大政策落實跟蹤審計情況，以及金融和企業審計情況。報告提到“上年度查出的問題已整改金額3000多億元，完善相關制度2900多項，處理處分3200多人次”。從這些內容和數據，我們可以窺見整個體制內審計“全覆蓋”的情形和糾偏的力度。各級地方政府審計機關的報告也類似，全面覆蓋管轄范圍內的經濟事項。

新的審計體系既不同于舊的單位體制，也跟西方模式的市場經濟對企業的約束不同，對微觀經濟運作構成了前所未有的約束機制。從上述報告中能看到很多在傳統意義的審計中不會涉及的問題，如“41縣335個項目的23.35億元滯留或閑置，其中4.08億元閑置1年以上、最長超過4年;3726個（占全國項目數的35%）農產品初加工項目未按期開工”、“35個地區有290.4億元債務資金因籌集與項目進度不銜接等原因閑置，其中22個地區114.26億元超過1年”、“5戶央企研發投入未達規定比例，2戶央企未制定科技創新考核機制或創新激勵措施不到位”、“9戶央企15項重大決策事項存在違反程序、論證不充分、盲目決策等問題，造成損失30.14億元”。又如，在對一家央企的調查中，我們發現這家央企對其子公司的審計結論包括“自主研發能力不足”，審計組通過隨機抽查科技項目發現通過外委完成的項目占比很高、大部分授權專利需與外委方共享，子公司提的整改措施則為完善專利計劃和部門績效考核標準，要求在立項申報審查階段，外委部分不超過規定比例，核心業務不得外委，將獨享專利不低于規定比例要求納入考核。這些情況顯示，國家在以審計的手段檢查、糾正體制內經濟運行的過程，提出傳統上應該由市場提出的資金管理和研發創新要求。新的審計體系已對體制內經濟形成一種新的強硬約束機制。新審計體系與其他監督形式相配合，形成了新的治理方式。

微觀經濟約束的理論與體制內微觀經濟約束條件的變化

科爾奈最早將消費者理論中的“預算約束”概念借用來分析傳統社會主義經濟的微觀邏輯。[2]此后這一理論被廣泛應用，分析對象已由企業拓展到金融機構、地方政府和醫院等非盈利機構。

科爾奈指出，在各種制度條件下，企業增加生產都會受到條件限制。從對企業生產進行瞬時調節的角度，這些限制條件可以理解為求解運籌學規劃方程的約束條件。在《短缺經濟學》這一分析傳統社會主義經濟的經典著作中，科爾奈區分了對生產瞬時調節的三種類型主要約束：資源的約束、需求的約束和預算的約束。從對預算約束的分析中，科爾奈得出結論：古典資本主義企業有硬的預算約束，而傳統社會主義企業有著軟的預算約束。科爾奈認為，預算約束的嚴格性以財務形式反映了國家與經濟微觀組織之間的關系。新審計體系以及其他監督形式的興起，讓我們發現另一類約束正開始對國有企業發生重要作用，即對企業內部經營過程實施的約束，它以一種新的手段硬化了預算約束。

在傳統的理論里，預算約束硬度取決于企業生產的外部變量，如國家財政、信貸、外貿限制等，這些因素在規劃方程里都可以視為企業的外部變量。新的約束控制的則是企業的內部變量。從最普通的意義上理解，審計跟預算原本有相對的意義：預算是對生產的事前計算，審計則屬于事后的計算。但當審計成為一種制度體系，每次審計以及整改的結果都記入檔案，作為下一次審計的參考材料，并且當審計與政治權力結合，它就構成一種對企業生產過程的制度化的強有力的持續糾偏，成為一種硬的過程約束。這里過程約束是指外部施加的、對企業內部過程的控制。跟預算約束類似，我們可以區分過程約束的軟硬程度。一般來說，過程約束的硬度與外部控制者對企業內部數據的獲取能力和獲取數據后的糾偏能力有關。內部數據獲取能力越強，過程約束越硬;糾偏能力越強，過程約束也越硬。

在現代西方模式的市場經濟中，過程約束也是普遍存在的，例如輿論監督，又如對上市公司報表的外部審計，都會對企業的生產過程構成約束。在某些特殊情況下，其過程約束可以是硬的，比如當企業的生產過程危害公眾安全而被持續曝光，就可能被輿論強有力地糾正。但從概率上來說，軟的過程約束占支配地位，因為在西方制度條件下，過程約束中對企業內部數據的獲取能力和糾偏能力，都相對較弱，因而，過程約束在以往的社會經濟理論中很少被重視。然而新的審計體系及其與別的監督形式“有機貫通”而形成的對企業的過程約束，對企業內部數據的獲取能力和糾偏能力都是空前的，對現在的國有企業，硬的過程約束已經在概率上占了支配地位，并構成了一種新的預算約束硬化手段。

在傳統理論中預算約束硬度取決于企業生產的外部變量，取決于企業外部變量的預算約束硬度可以被稱為外源預算約束硬度，根據外源預算約束硬度的不同，可以區分外源軟預算約束和外源硬預算約束。從概率意義上，古典資本主義企業有著外源硬預算約束，體制內企業有著外源軟預算約束，[3]體制外企業有著外源硬預算約束。這里只是將古典資本主義的情況作為一種方便的參照。現代西方資本主義的情況與古典資本主義已有較大不同，事實上資本主義大企業的預算約束有很多軟化的情況，比如已為人們所熟知的“大到不能倒（too big to fail）”現象，又如允許預算赤字的“透支經濟”，科爾奈認為對現代資本主義企業預算約束的情況提不出帶普遍性的命題，它取決于經濟集中的程度、國家的經濟活動以及其他的社會因素。

與傳統上預算約束硬度取決于企業外部變量不同，硬過程約束可以通過控制企業內部變量來改變企業預算約束硬度。理論上，硬的過程約束不必然導致硬的預算約束，而取決于施控者獲取企業內部的何種數據以及進行什么樣的糾偏，例如對企業安全生產過程進行控制就與預算約束相關性較小。但審計體系對企業施加的約束是一種與預算約束強相關的過程約束，比如審計中要求企業外委比例不得過高，又如當前各地正在開展的“清理拖欠民營企業中小企業賬款”專項審計，強硬的過程約束從對企業的內部變量的控制上導致了預算約束硬化。我們可以稱取決于企業內部變量的預算約束硬度為內源預算約束硬度，根據內源預算約束硬度的不同，可以區分內源軟預算約束和內源硬預算約束。

在區分了外源預算約束硬度和內源預算約束硬度之后，企業總的預算約束硬度可以視為兩者的疊加，只要其中一個是硬的，總的預算約束就是硬的。通過審計等監督約束的實施，體制內組織已經普遍受到硬過程約束和由此而生的內源硬預算約束，這意味著一種新經濟機制的形成。

新單位制的形成

單位制是新中國成立后，應對現代化的需要形成的一套獨特的經濟、社會和政治制度。[4]單位成為當時中國政治、經濟、社會體制的基礎，是國家總體性支配下一種高度整合、低度分化的組織形態。[5]國有企業在改革開放前屬于典型的單位組織。改革開放后，隨著市場經濟體系的建立，中國已經重新塑造了社會主義商品經濟的微觀基礎，舊的單位制度在市場邏輯下發生了巨大變遷，國有企業的自主性地位得到不斷增強，國家對國有企業內部經濟運營的干預總體上逐步在減撤，直到進入這個新的階段又陡然以新的總體性支配方式強化，新的監督機制以新的制度形式改變了國家與體制內組織之間的社會關系，體制內的微觀經濟運作邏輯再次發生了重要改變。從微觀經濟約束的角度，新的制度與此前的單位制度既有繼承又有明顯區別，可以稱為新單位制。

根據對企業的微觀經濟約束，我們可以概括地把新舊單位制企業統一理解為體制內的外源軟預算約束企業，而以內源預算約束硬度和生產計劃的自主性可以把單位制企業區分為傳統單位制企業、過渡期單位制企業和新單位制企業（見表1）。傳統單位制企業有著統一控制的價格，新單位制企業有著中央統一約束的經濟過程，在它們之間是漸進改革形成的過渡期單位制企業。表1對約束情況的區分是在概率意義上成立的，例如，并不能確定一家具體的體制外企業在某個具體時期的外源預算約束一定比一家具體的單位制企業更硬，但是，對不同類型的企業，各種約束情況占支配地位的概率是不同的。

由于在新的審計體系及其他監督機制下，硬過程約束已經全面覆蓋公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用，內源硬預算約束的概念也可以從國有企業推廣到體制內其他組織。不僅國有企業，整個體制內的微觀經濟運作邏輯都發生了變化，形成了以國家總體性支配下的硬過程約束和由此而生的內源硬預算約束為特征的新單位制。它以行政權力改變了體制內長期以來的軟預算約束狀態，通過新的預算約束硬化方式在體制內制造增量。新單位制的形成是中國推進國家治理體系和治理能力現代化中發生的重要實踐。

注釋

[1]胡澤君：《國務院關于2018年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告——2019年6月26日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上》，2019年6月26日，http：//www.audit.gov.cn/n5/n26/c133000/content.html。

[2]J. Kornai， Economics of Shortage， New York： North-Holland Publishing Company， 1980.

[3]趙瑩：《中國國有企業軟預算約束問題研究》，北京：經濟科學出版社，2011年。

[4]路風：《單位：一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學》，1989年第1期。

[5]李漢林：《變遷中的中國單位制度：回顧中的思考》，《社會》，2008年第3期。

責 編∕張 曉