政府會計(jì)制度下事業(yè)單位預(yù)算績效管理建議

張之永

摘要 為了完善各級政府的綜合會計(jì)制度，我國從2019年初開始，計(jì)劃提高我國事業(yè)單位會計(jì)的綜合水平，以便各級政府解決施行會計(jì)準(zhǔn)則中遇到的諸多問題。隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)，政府部門越來越重視預(yù)算績效管理的宏觀調(diào)控作用，并將其視為促進(jìn)中國金融改革的重要措施之一。本文結(jié)合筆者多年的工作經(jīng)驗(yàn)，闡述政府會計(jì)制度改革的背景。政府會計(jì)制度改革后，公共機(jī)構(gòu)對預(yù)算績效管理的重視程度不斷提高，對此，本文提出改善公共機(jī)構(gòu)預(yù)算績效管理現(xiàn)狀的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞 政府會計(jì)制度;事業(yè)單位;預(yù)算績效管理

自2019年1月1日起，中國正式實(shí)施新的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系，該體系主要是針對行政機(jī)構(gòu)的整體預(yù)算績效管理，并給出了機(jī)構(gòu)規(guī)范和約束條件。這為事業(yè)單位開展全面的預(yù)算績效管理活動奠定了基礎(chǔ)，但是新制度的實(shí)施也帶來了一些新的問題。

一、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績效管理面臨的問題

試行預(yù)算績效管理已變成當(dāng)前財(cái)政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)集中改革工作。事業(yè)單位實(shí)施成本管理是當(dāng)今發(fā)展的方向。就單位的機(jī)構(gòu)代表性、服務(wù)特點(diǎn)、屬性來說，如何確保績效管理的效果，是事業(yè)單位加快會計(jì)制度與預(yù)算績效管理的落實(shí)必須面對的難題。

（一）組織機(jī)構(gòu)實(shí)際情況

預(yù)算編制是預(yù)算管理過程的起點(diǎn)。預(yù)算編制與事業(yè)單位的戰(zhàn)略計(jì)劃之間有緊密的聯(lián)系。預(yù)算編制需要以短期和長期目標(biāo)相結(jié)合的戰(zhàn)略計(jì)劃為指導(dǎo)，是落實(shí)戰(zhàn)略計(jì)劃的特定方法。如果兩者之間的統(tǒng)一性不好，就會對未來的長期發(fā)展產(chǎn)生不利影響。在預(yù)算管理過程中，如果與實(shí)際情況出現(xiàn)很大的差異，就會對后續(xù)工作產(chǎn)生不利影響。預(yù)算編制的數(shù)據(jù)選擇過于隨機(jī)、數(shù)據(jù)分析不合理等，導(dǎo)致最終預(yù)算的可靠性差。因此，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，經(jīng)常需要不斷調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致大量的人力和物力損耗。在編制方法上，缺乏科學(xué)、全面的措施，預(yù)算編制的內(nèi)容不夠全面。通常情況下僅編制基本收支預(yù)算，而未編制財(cái)務(wù)報(bào)表和資本賬戶預(yù)算。這使固定資產(chǎn)、材料購置計(jì)劃的更新無法被及時反映出來，也無法確定下一筆資金是否充足，從而無法做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。

（二）預(yù)算決策方面

預(yù)算編制完成后，需要進(jìn)行專項(xiàng)審批管理，不能由一兩個人直接決定，避免出現(xiàn)片面考慮、缺乏嚴(yán)肅性和約束力的情況。第一，在預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行中，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，預(yù)算指標(biāo)在執(zhí)行過程中可能已經(jīng)落實(shí)到了部門，但缺乏專門負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督的人員。又或者部門負(fù)責(zé)人只關(guān)注預(yù)算編制，不重視執(zhí)行。第二，預(yù)算執(zhí)行缺乏內(nèi)在動力。在預(yù)算管理中，預(yù)算通常以垂直順序執(zhí)行。負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門很難在預(yù)算制定中享有發(fā)言權(quán)。該部門對預(yù)算編制的參與不足，直接導(dǎo)致其將預(yù)算執(zhí)行視為負(fù)擔(dān)，缺乏動力。此外，預(yù)算管理部門會針對預(yù)算與實(shí)際情況之間的差異進(jìn)行調(diào)整，但在調(diào)整的過程中，靈活性和剛性之間缺乏平衡，過于強(qiáng)調(diào)一個方面。

（三）預(yù)算績效未知情況難以管理

如果對預(yù)算執(zhí)行缺乏及時的控制和分析，就會影響反饋信息的及時性和質(zhì)量，進(jìn)而導(dǎo)致信息不對稱的現(xiàn)象。如果管理層不能及時掌握各部門和項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況，下半年就很難編制出更好的預(yù)算。另外，如果預(yù)算差異分析和控制不足，管理層就很難在運(yùn)行中動態(tài)調(diào)整政策，無法適應(yīng)不同階段社會經(jīng)濟(jì)的變化。

（四）預(yù)算考核和制度不合理

預(yù)算績效考核體系的不合理性主要表現(xiàn)為：一是管理人員主要關(guān)注業(yè)務(wù)收支指標(biāo)，對一些非業(yè)務(wù)性指標(biāo)的關(guān)注較少。此外，管理人員對預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況比較關(guān)注，但對預(yù)算編制的及時性沒有給予足夠的重視。一些行為會導(dǎo)致某些部門削減開支以節(jié)省資金外流，從而對單位整體價(jià)值的提高產(chǎn)生不利影響。二是預(yù)算相關(guān)評估的形式化過于明顯，沒有分解預(yù)算目標(biāo)并將其落實(shí)到特定部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使得責(zé)任追究變得困難。三是相關(guān)的獎懲制度比較籠統(tǒng)并且表意不明，難以發(fā)揮相應(yīng)的作用。獎勵有時很容易實(shí)現(xiàn)，但處罰卻很難實(shí)現(xiàn)。由于缺乏明確正規(guī)的獎懲機(jī)制，預(yù)算評估難以發(fā)揮出真正的作用，影響了員工的主觀性和積極性。

二、實(shí)施預(yù)算績效管理的原因

預(yù)算績效管理是一種新的管理模式，將績效管理的內(nèi)涵與預(yù)算的編制過程相結(jié)合。通過引入科學(xué)的績效管理模式和方法，可嚴(yán)格管理和監(jiān)督預(yù)算編制的各個方面。預(yù)算績效管理可以提高資源分配效率，進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)秩序。公共事業(yè)與民生事業(yè)息息相關(guān)，能夠帶動社會基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障體系的建設(shè)，這是公共管理的核心內(nèi)容之一。近年來，隨著事業(yè)單位的不斷改革，其經(jīng)濟(jì)效益得到了顯著提高，預(yù)算績效管理的優(yōu)勢和重要性逐漸顯現(xiàn)，事業(yè)單位的工作效率也得到了提高。

（一）科學(xué)決策

審計(jì)單位有重大項(xiàng)目或重大事項(xiàng)的支出時，首先要制定科學(xué)可行的計(jì)劃，召開相應(yīng)的示范會議，進(jìn)行可行性論證，然后評估績效，收集各個部門的意見，最終確定該項(xiàng)目的可行性。

（二）擴(kuò)大預(yù)算的使用范圍

在編制、執(zhí)行和檢查公共事業(yè)單位預(yù)算的過程中，需要單位各部門的良好配合，積極發(fā)揮各部門的作用，各部門每年要進(jìn)行深入的交流與學(xué)習(xí)，使預(yù)算更加符合單位的實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高人員的工作效率。在評估預(yù)算績效時，有必要在預(yù)算執(zhí)行的各個方面嚴(yán)格按照績效評估標(biāo)準(zhǔn)，提高資源分配效率，減少不必要的支出，提高資本使用效率。

（三）提高相關(guān)人員的工作能力

在公共機(jī)構(gòu)中，預(yù)算績效管理是一項(xiàng)全面的工作內(nèi)容，需要所有部門都參與進(jìn)來。預(yù)算的編制、實(shí)施、監(jiān)督、評估等步驟離不開各部門人員的配合。有必要建立一個三合一的預(yù)算管理系統(tǒng)，即在活動發(fā)生前、活動中和活動后，全面監(jiān)督和管理預(yù)算編制。應(yīng)及時糾正系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn)的問題，以進(jìn)一步提高公共機(jī)構(gòu)的工作水平和質(zhì)量，提高單位履行職能的能力。

三、對事業(yè)單位績效預(yù)算管理的建議

在政府會計(jì)制度下，為了有效提高事業(yè)單位預(yù)算績效管理的效率，可以加強(qiáng)學(xué)習(xí)，明確責(zé)任，完善制度，完善績效目標(biāo)管理，運(yùn)用內(nèi)部控制方法，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，運(yùn)用信息技術(shù)，建立健全法律制度和績效指標(biāo)，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。

（一）明確目標(biāo)，完善制度

財(cái)政部門發(fā)布的預(yù)算執(zhí)行管理文件明確規(guī)定，機(jī)構(gòu)必須對每項(xiàng)預(yù)算支出負(fù)責(zé)，對每項(xiàng)支出必須詳細(xì)記錄，并付諸實(shí)踐，明確各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際用途。應(yīng)樹立運(yùn)用所學(xué)知識的意識，完善單位預(yù)算績效管理體系，制定相應(yīng)的作業(yè)程序和作業(yè)規(guī)范，明確各部門的職權(quán)范圍，建立健全預(yù)算績效監(jiān)控體系，并予以重視，加強(qiáng)對單位人員的培訓(xùn)，將績效管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理和業(yè)務(wù)活動緊密結(jié)合。

（二）明確對目標(biāo)的管理

在公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)作中，應(yīng)圍繞績效目標(biāo)開展預(yù)算編制、評估、執(zhí)行和其他工作。科學(xué)合理的績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的核心。績效目標(biāo)的制定應(yīng)根據(jù)單位的發(fā)展?fàn)顩r和未來工作計(jì)劃，并根據(jù)當(dāng)時的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，結(jié)合單位的經(jīng)濟(jì)效益、收支情況，根據(jù)單位的實(shí)際情況制定績效目標(biāo)。在政府會計(jì)制度的基礎(chǔ)上，運(yùn)用成本收益分析法、比較法等會計(jì)方法，在預(yù)算績效管理的各個方面實(shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo)，并制定相應(yīng)的績效評價(jià)指標(biāo)，確保績效評價(jià)結(jié)果客觀。

（三）內(nèi)部需要加強(qiáng)控制

總體而言，內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的最終目標(biāo)是提高單位的管理質(zhì)量，進(jìn)而提高單位的經(jīng)濟(jì)效益。在公共機(jī)構(gòu)中實(shí)施內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理需要各部門人員的參與和合作，兩者均屬于全球管理模式。因此，通過內(nèi)部控制加強(qiáng)預(yù)算績效管理可以產(chǎn)生管理效果。在實(shí)際操作中，應(yīng)嚴(yán)格管理和控制預(yù)算績效管理中的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在編制公共機(jī)構(gòu)預(yù)算時，有必要采取內(nèi)部控制措施來評估重大事件或項(xiàng)目決策的可行性和合理性，并檢查制定的預(yù)算目標(biāo)是否符合要求，確定實(shí)際情況與預(yù)算計(jì)劃之間是否會出現(xiàn)問題。在預(yù)算執(zhí)行過程中，可以使用內(nèi)部控制措施對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。為避免預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行與預(yù)算績效目標(biāo)之間出現(xiàn)偏差，還要發(fā)現(xiàn)實(shí)施過程中存在的問題并提出解決方案，及時將其反饋給相關(guān)人員，以避免重大的財(cái)務(wù)損失。

四、結(jié)語

在政府會計(jì)制度下，公共機(jī)構(gòu)需要實(shí)行預(yù)算績效管理。預(yù)算管理的整個過程包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效跟蹤、績效評估和實(shí)施效果。這樣，將績效與預(yù)算緊密結(jié)合，提高資源分配效率，提高單位的經(jīng)濟(jì)效率，在政府會計(jì)制度下，機(jī)構(gòu)應(yīng)更加重視預(yù)算績效管理，大力支持預(yù)算執(zhí)行。通過實(shí)施預(yù)算績效管理，促進(jìn)單位預(yù)算管理的科學(xué)合理發(fā)展。

（作者單位為高青公路事業(yè)服務(wù)中心）

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