PPP促進公共投資提效升級的創新機理

賈康 歐純智

【摘要】李克強總理于2020年兩會政府工作報告中提出， 在政府要過緊日子的同時拉動社會資本跟進有效投資。 PPP正是政府跨越組織邊界拉動非政府社會資本與私人機構開展合作創新式投融資的治理工具， 可改進基礎設施和國土開發建設投資領域的政府傳統獨家壟斷模式， 既能使政府保持公共性的價值取向， 又能助力公共服務供給提效升級。 現階段， PPP的融資功能已使其備受學界矚目和地方政府發展實踐的歡迎， 從多主體、多元目標視角切入， 以政府規模為代表性變量， 分析認識其與PPP之相關的不同假設條件下民眾獲取公共服務的成本變化， 原創性地運用公共服務成本曲線和負外部性曲線的疊加， 論證和揭示在適當控制政府規模的同時， 以PPP創新作為替代選擇能夠升級優化公共服務供給的原理。 以此進一步明確勾畫未來方向——不斷挖掘并發揮PPP的治理優勢， 探索和開拓公共投資與公共服務供給提效升級的新路徑。

【關鍵詞】效率;政府規模;公共投資;PPP

【中圖分類號】F276.2? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）20-0003-6

一、導言

在國內疫情和國際金融動蕩、市場低迷的雙重沖擊之下， 2020年中國經濟面臨的壓力超乎尋常。 李克強總理在兩會政府工作報告中提出“擴大有效投資……用這些資金來撬動社會資金的投入。 項目要有效益、有回報， 要經過科學論證、按規律辦事、不留后遺癥”， 并強調“中央政府這次帶頭過緊日子……”一言以蔽之， 政府要特別注重資金績效、節省開支， 拉動社會資本跟進有效投資， 這彰顯了務實作風與相關的改革創新決心。

回顧政府既往的投資實踐， 以公共工程、基礎設施和國土開發建設項目支持公共服務供給時常發生的問題主要包括：產出機制的非市場性不但削弱了政府以外的競爭， 更削弱了政府自身主動提高效率的內生動力; 官僚制的繁文縟節與文牘主義， 與公務人員作為理性經濟人的預算最大化行為等因素混合在一起， 不可避免地造成政府規模不當擴大、公共服務供給低效、無法有效回應民眾訴求。

通常可以假設， 政府能夠根據公共職能的偏好和目標， 選擇其所提供的服務數量和種類， 然而在實踐中卻存在偏離民眾訴求的問題， 導致公共性異化。 政府機構的自我擴張傾向造成政府規模過大， 從而使公共服務供給成本超過應有水平， 各種服務集的打包導致公共服務結構失衡， 供給不足與供給過剩并存[1] 。 Kim等[2] 考察了影響OECD國家社會公共支出效率的因素， 指出公共管理者腐敗、缺乏回應性是造成低效的主要因素。 歐純智、賈康[3] 通過建模分析認為由政府以傳統的方式提供公共服務不能實現最優化， 引入社會資本參與公共服務供給， 成為制度供給創新的必然選項。 從現有文獻來看， 政府規模、回應性實現程度與廉潔程度等與公共服務供給效率之間， 具有錯綜復雜的關系， 傳統的公共產品與服務的供給方式亟待改進， 引入社會資本是趨勢。 本文將專門考察政府規模與引入PPP（public-private-partnership， 政府與社會資本合作）機制后的公共服務成本（績效）的變化。

值得關注的是， 關于PPP的探索中， 人們通常運用投入產出比來衡量公共服務供給效率， 忽略了此“效率”經常會與“公共性”發生沖突。 在經濟社會“升級版”的創新發展中， 政府如何保持公共性的價值取向、與之相應保持適當的政府規模等問題成為治理的新挑戰。 單純管理主義的效率導向因其不能有效結合公共性， 也可能成為公共服務供給的掣肘。 本文在澄清“效率”與“綜合績效”異同的基礎上， 論證PPP有利于公共性目標落實， 從而提升綜合績效， 厘清公共服務供給效率的特定內涵及其與一般效率的異同和定位， 以期在破解供給低效難題的同時最大限度地發揮PPP模式的優勢。

二、合理定位：公共服務供給的效率與公共性

效率是管理的核心議題， 在公共事務領域， 相應的政府治理效率概念是指政府履行職能的綜合績效。 管理學的一般效率研究范式， 并不能完全適用于政府， 因為政府工作的公共性和目標的多元性， 決定了公共服務的綜合績效， 有別于管理意義的單一效率或直接效率， 其合理定位、體現方式、低效辨析、提升機制等一系列問題的特殊性， 都是公共服務供給研究應該關注和做出特別處理的問題。 如果單純地以投入產出比對公共治理效率（公共服務績效）進行衡量， 而忽略公共利益的多元化終極目標， 將會顧此失彼， 甚至本末倒置。 公共服務供給的效率研究需充分體現研究對象的特殊性， 并適應公共責任、公共目標和公共組織的基本特征， 落腳于正確把握綜合績效。

1. 公共服務供給的公共性這一天然屬性， 必然帶來直接效率與公平（結果的公平）[4] 的權衡取舍。 經濟學家們普遍認為， 雖然市場機制需要公平， 但仍無法單純靠市場機制保證“結果的公平”。 這是因為在市場機制下， 把資源交到出價最高的人手中， 隨后在激烈的競爭中， 勢必有成功者與失敗者、強者與弱者的分化， 所以高效率的市場機制可能會導致競爭結果出現極大的不平衡， 造成收入分配差距懸殊， 這即是所謂的市場缺陷之一。 市場機制的優勢在于直接效率， 此效率以外的價值目標要靠其他機制來實現， 而政府正是彌補市場缺陷的機制之一。 追求公平與適當扶助弱者是政府的天職， 傳統管理學中的直接效率、效益優先并不完全適合于政府， 所以毫無疑問， 也不適合以政府為主導的公共服務供給。

2. 公共服務供給的公共性作為天然屬性， 也會帶來直接效率與民主之間的權衡取舍。 公共服務供給如果單純追求直接效率， 那么在某種程度上會與政府的其他社會價值目標發生沖突， 即直接效率與民意、民主之間的潛在沖突。 民主往往會導致表面上的低效， 但并不能因此犧牲必要的民主議程， 因為民主是社會主義的核心價值追求。

3. 公共服務供給的公共性這一天然屬性可能因直接效率至上而遭受重創， 使其合法性在一定程度上被蠶食。 管理主義的基本價值在于經濟、效率與效能， 注重業績評估和效率， 用市場或準市場的方法再造政府運行體系， 以目標導向、顧客導向、限期合同、節約開支、物質獎勵以及較之以往更大的管理自由度等來強化政府工作的競爭性。 管理主義強調工具理性而可能忽略其公共屬性， 造成對公共價值的背離。 公共服務供給以民主框架為基石， 是多元價值目標沖突的一種均衡， 追求社會公正、公民權利， 強調公共利益、國家責任以及民眾參與等多元價值的兼顧。 公共服務供給效率至上的管理主義視角， 容易在一定程度上忽視公共服務供給的根本價值和目的——與以市場方式提供私人產品完全混為一談， 導致公共服務供給在工具理性下與公共價值漸行漸遠。 以管理主義為導向的公共服務供給與以政治價值為導向的國家責任之間存在自治與問責、個人愿景與民眾參與、私密性與公開性、風險分擔與公共物品監護的可能沖突[5] 。 公共服務供給的正當性或合法性， 必須奠基于其足以承擔所肩負的公共責任， 能夠實現公共利益的多重價值目標。

綜上所述， 公共服務供給的管理主義效率優先（以直接效率作為首要追求）與其公共屬性之間的潛在沖突很難避免。 這一點可歸結為經濟學研究已取得基本共識的市場主體活動所產生的“負的外部性”問題， 在實踐中頗具復雜性。 必須承認， 盡管直接效率并非政府的第一價值目標， 但確是不可或缺的目標之一， 并且政府最易因其而受到詰難、指責和承受外部壓力。 從管理主義的視角來作分析， 政府比其他組織的直接效率確實更低， 換言之， 相較于政府而言， 社會資本直接效率通常更高。 但這種高效其實并非源于組織形式的差異， 而是源于社會資本的目標單純和競爭中的“市場培訓”。 如果僅強調讓公務人員用“商業的方式”改善行政效率， 那么意味著人們在很大程度上誤讀了“行政效率”這個概念。 在多數情況下， 我們依靠政府的原因恰是避免以利潤最大化的方式配置公共資源。 政府如果想追求更高的行政效率， 他們輕而易舉就可以賦予自己一種壟斷地位， 使謀利更加容易[6] 。 可以這樣理解， 政府低效很大程度上是其職責的公共性屬性決定的[7] 。 由于直接效率與公共性之間存在競爭和替代關系， 對于公共服務供給而言， 多元視角的透視是必要和必須的， 其效率的合理定位極為復雜。 如果將公共利益、公共責任、回應性等相關因素納入公共服務供給效率的評判維度， 能夠比單一投入產出比更好地衡量公共服務供給。 因此， 本文擬從兼顧多元目標、處理“負的外部性”和政府規模的視角， 討論公共服務供給的公共利益、公共責任、回應性等有關公共價值的問題， 力求在實現上述公共目標的前提下， 探索公共工程—公共服務供給效率的合理定位， 以確保拉動社會資本跟進有效投資。

三、非政府獨家：公共工程—公共服務優化供給的效率變化分析

只依靠政府無法最優化公共服務供給， 在實際生活中， 引入社會資本以PPP機制共同參與提供公共服務， 成為制度“創新發展”的可選項， 進而成為各經濟體公共服務供給實踐中提效升級的重要創新選擇。 深化認識引入PPP之后， 公共工程—公共服務供給鏈條上的產出結果， 能夠更好地中和、協調直接效率與多目標公共性綜合績效之間的潛在矛盾與“糾結”因素。 建模分析可涉及諸多變量， 本文在假設其他變量既定的情況下， 考察引入PPP后政府規模的相應變化及相伴發生的公共服務成本和綜合績效的變化。

馬斯格雷夫認為政府有三項由其職能派生的任務， 即提升資源的配置效率、穩定經濟平穩發展、收入再分配。 對完成這些任務所需的政府規模的衡量， 學界至今沒有一個統一的標準， 通常可用公共收入或公共支出在經濟總量中的比重間接地進行衡量。 有鑒于此， 本文的研究主題設為公共服務供給， 擬從公共支出的視角衡量政府規模。 馬斯格雷夫將公共支出分為三個大類， 即公共服務供給、轉移支付、公共投資。 本文所指的“政府規模”是政府行政支出加上功能支出的政府全部支出所對應的部門數， 這是另一間接衡量政府規模的指標：假設政府部門數與政府支出規模、政府規模正相關——這一假設可得到經驗性常識的支持。

在討論政府規模時， 要想確定最優規模則要以給定的目標為標尺。 因此， 本文將最優政府規模界定為公共服務供給綜合績效視域下， 有利于公共價值目標最大限度實現時的政府規模。

1. 民眾獲取公共服務的成本與政府規模的關系分析。 人們通常認為機構高度精簡達到最小部門劃分的政府行動起來更高效。 然而在實踐中， 政府不能沒有部門劃分， 既要正常運轉還要有效解決負外部性問題， 那么政府應該由多少部門組成呢？

如圖1所示， 本文設立一個直角坐標系， 橫軸表示政府職能部門的分散程度， 職能部門越分散政府規模越大， 假設這個過程是連續的， 政府的職能從左至右越來越分散， 部門越來越多， 即政府規模越來越大; 縱軸表示民眾獲取公共服務的成本。 曲線C體現政府規模發生改變時， 民眾獲取公共服務的直接成本變化。 曲線越靠左側表示政府職能越集中（政府部門數量越少， 政府規模越小）， 在原點上， 假設政府只有一個部門， 民眾沒有選擇， 無論是否需要， 都要接受一攬子公共服務供給; 此外， 由于部門單一、供給能力有限， 千頭萬緒的事務全走一條通道處理， 加之程序煩冗， 公共事務或草草了事， 或懸而不決， 民眾使用公共服務的成本極高。 隨著政府職能的分散（此時政府規模逐漸變大）， 民眾使用公共服務的成本有所下降， 到達最低成本點之后， 隨著政府職能的進一步分散， 一項公共服務由很多部門同時協調供給， 民眾面臨的成本又開始增加， 最后甚至高過大一統的政府。 任何一個現代政府， 都是由多個職能部門組成， 部門既不能太多， 也不能太少。 比如， 中國的大部制改革， 要精簡合并部門， 然而， 再合并也不能合并成一個部門。 社會與經濟的健康發展離不開政府干預， 政府干預存在的正當性與合理性旨在減少負外部性[8] （維護公共性， 減少由于負外部性造成的公共利益損失）。 這種負外部性對民眾形成的成本以E曲線表示。 隨著政府職能細分（規模擴大）E值隨之減小， 這是因為政府對企業的負外部性內化能力與政府規模有關， 假設其他變量恒定， 則政府規模越大， 其內化能力越大。 但曲線E與曲線C不同， 曲線C有最低點， 而曲線E沒有， 曲線E無限趨近于橫軸[9] 。 由圖1可知， 政府部門規模與負外部性對民眾獲取公共服務成本產生了負向影響， 這一推論符合經驗性常識。

民眾獲取公共服務的總成本在圖1中可以用C+E來表示。 曲線C+E的極小值點A即是政府的最優規模， 它將總是處于曲線C的極小值點右側。

由此得出結論， 要想使民眾獲取公共服務的成本最低， 就要控制好政府規模， 部門劃分既不能太分散也不能太集中， 亦即政府規模在最小和最大之間， 有一個理論上的最優解。

2. 引入社會資本以后公共服務供給成本的變化：折射綜合績效提升。 引入外援——社會資本， 以PPP機制參與公共服務供給后， 政府、企業、專業機構等多個主體共同參與公共工程， 形成了公共服務供給的新機制， 由此構建了“激勵兼容”的風險共擔機制（實為政府、企業、專業機構按各自“比較優勢”分擔為主）， 產生了“1+1+1>3”的績效提升效果。 這是在各方制約、權衡、協調直接效率和超越直接效率的其他公共性目標的新型合作機制下實現的， 直接效率不是首要的或單一的目標， 而是以企業可獲取“非暴利但可接受”的投資回報方式融入多維公共目標之中[10] 。 由于PPP的資金支持與績效提升效應， 民眾獲得公共服務的成本變化如圖2所示， 曲線C下移為曲線C'， 而此時其與曲線E的和由曲線C'+E表示， 即民眾獲取公共服務的總成本由A移至A'， 得到了從A到A'的減少值。

由此得出結論， 引入社會資本后由民眾成本的變動情況可知， 政府規模在有所控制（但會適當增加部門數量和相關支出）的情況下， 民眾獲取公共服務的總成本下降。 A'表示政府的最優規模， 即圖2中曲線C'+E的極值點A'總是處于曲線C'的極小值點右側。 A'是應尋求的民眾獲取公共服務成本最低點。 它將帶來公共服務綜合效率的提升。

假如社會資本介入導致民眾獲取公共服務總成本線整體向下平移， 那么反映總成本最小值的極值點A應該不變。 但是在實踐中這一假設是不成立的， 因為社會資本介入后引出的變化中， 必然有政府規模（管理部門和相關支出）的上升， 因此曲線不會整體平移。

上文以政府部門數量表征政府規模， 在相關限定條件下分析論證了引入社會資本后公共服務供給得到優化， 促進了綜合性的公共目標實現。 具體體現為， 既提高了公共工程建設和公共服務運營的直接效益， 又制約了直接效益訴求極端化可能帶來的環境成本增加、收入差距擴大、民主程序被過度簡化甚至忽略等“副作用”。 引入PPP模式后， 政府規模雖會有一定程度的上升（增加PPP專門管理機構、人員與開支）， 但換取了綜合績效的提升（曲線中表達為民眾獲取公共服務成本降低， 實際內容包含了減少負的外部性、增加回應性和提升公眾參與公共事務程度等多方面， 實踐結果也正是與PPP的法治化、陽光化、專業化特征相印證）。 政府支出的成本函數與公共責任、公共利益、回應性等相關多元公共目標， 有了升階的對應性。

四、效應與機理考察：PPP是公共服務供給提效升級的治理機制創新

政府引入社會資本參與公共服務供給有望實現綜合績效提升。 民眾在政府規模稍有擴大后能以更小的成本獲得公共服務， 公共利益的多目標追求與回應性得到有效體現， 政府在“過緊日子”的同時也可以更好地承擔公共責任。 換言之， PPP不僅是當前我國財政資金限制條件下的不得已而為之， 更是優化公共服務供給長效機制的刻意為之。 社會資本對風險收益較政府更為敏感， 這將在一定程度上輔助政府提升直接效率， 切實保障“項目要有效益、有回報”的目標實現。 公共治理理論強調在公共事業管理上通過多方參與、協同解決的方式去維護現有社會基本秩序， 由此構建蘊含了有限政府、責任政府、法治政府、民眾參與以及民主、社會正義等理念的治理機制。 這種新興的治理機制是維護公共服務供給公共屬性、實現公共價值的充分條件， 是實現善治的必由之路， 而PPP正是這種治理機制創新的代表性事物， 更有利于滿足“基層”“民生”方面的投資訴求。

一直以來， PPP被視作提升政府執政能力的一種最為明顯的手段， 它被賦予最大限度促進各個利益相關者和民眾訴求的實現、解決公共服務供需潛在矛盾沖突等職能。 可以說， PPP不僅帶來了效率革命， 作為一種機制創新， 更是在資源整合中優化公共服務供給， 既有利于消除原政府獨家模式的低效弊端， 又可有效避免企業陷入僅注重直接效益的單純管理主義偏向。

1. 促進創新。 由具有不同視角的利益相關者組成的伙伴關系， 在創新性方面無疑可以優勢互補。 這些利益相關者通過專業技能、思想理念、實踐及收益的共享與風險的共擔， 形成強大的動態整合能力。 伙伴間真正平等地坐在一起討論合作， 比如合作的目標和范圍， 在充分討論后共同制定解決方案和必要的制度。 契約式伙伴關系更能容忍單個伙伴在規范框架下對合作進行嘗試、調整、適應， 如果有必要也可以允許其較及時地從失敗或困境中撤退出來。 因此， 高效運行的PPP可通過吸收每個合作者的經驗， 并創新性地發展出一套在伙伴間能夠達成共識的共贏制度和方法， 兼顧多樣化目標從而在對既有的制度和方法提出挑戰[11] 的同時促進綜合績效提升。

2. 共享資源。 PPP在發揮合作伙伴各自比較優勢的同時， 能夠以合理分工、資源共享的方式提升合作效率。 政府與社會資本共享彼此的專業技能、知識和專長， 有利于提升公共服務供給的數量、質量、效率和合理性。 與具有特定服務領域工作專長或具有服務特定弱勢群體經驗的政府合作， 可以擴大公共服務范圍， 增加服務類型， 提高服務質量。 政府會變得更加民主， 通過消除重復工作和加強信息交流， PPP可以提高政策實施的回應性與社會多元主體共享意義上的綜合績效。

3. 協同效應。 政府與社會資本以合作和共識作為決策的基礎、基于信任的正式契約關系， 使得各方能夠以妥協、讓步、協商的方式解決沖突， 共同分擔風險和責任， 分享收益和權利[12] 。 這樣一來， 可以將潛在的合作失敗風險降低， 并將各方引導至共贏的路徑上來， 避免伙伴間的不合意合作以及由此帶來的損失。 PPP可以在兼顧多目標情況下提高解決問題所需資源的總體供給水平。 伙伴間的協同效應是通過整合不同組織的互補性資源以及找到比傳統方法更為合適的方法， 進而將資源的影響最大化。 一個有效的伙伴關系的總體效應， 遠遠大于各個伙伴（政府、企業、專業機構）自身效應的簡單加總。 通過合作產生的協同效應賦予伙伴們一個“變革型”的學習過程， 政府與社會資本通過相互學習和借鑒， 獲得自身的提高。 有效的伙伴關系還有望促進信息共享與溝通方式的改進、互相理解與適應、避免無效率和重復工作、識別可以有效共享資源的機會[13] 。 伙伴關系還可以使政府與社會資本就共同戰略下的政策進行適當必要的整合， 以確保政策的彼此互補、高效執行。 總體而言， 政府、企業、專業機構共同參與的PPP項目， 可以形成“1+1+1>3”的綜合績效提升機制， 實現創新、共享、協同、互補[10] 。

4. 增強合法性。 社會資本被引入公共服務供給領域， 其優點是既有靈活性又兼具回應性， 能較迅速地滿足公共服務的使用者訴求， 這也是PPP通過有效性的不斷累積助力于政府實現其合法性的重要途徑[14] 。 政治合法性危機是現代社會的主要特征之一， 在PPP面臨的諸多挑戰中， 合法性問題不容忽視， 保證和提升合法性也是決定PPP運行效率的關鍵， 只有民眾同意， PPP才有順暢運行的可能性。 此外， 社會的多元性決定了沒有一種價值選擇能夠簡單地居于主導地位， 民眾可就公共決策如何達成一致意見開展自由、平等的對話， 通過合作治理的方式參與公共服務供給， 這是取代“暴民政治”化解政治合法性危機的有效途徑， 是官民沖突化解機制的理性回歸， 即為政府與民眾提供理性對話的空間， 通過與合作伙伴共同治理的方式， 可以對民眾訴求進行挖掘， 有助于解決既往應該解決卻不曾解決的問題。 民眾可以在既定的規則和程序下， 依據自己對利益的理解， 通過合作治理的方式參與公共事務， 選擇最能兼顧多種目標的決策。 當前一些PPP項目尚未形成成熟的合作治理模式， PPP模式還有更加廣闊的應用和改進空間。

五、啟示

PPP制度供給創新的一個重要意義， 在于它是政府跨越組織邊界與私人機構開展合作的創新式治理工具， 改造政府傳統獨家供給模式， 從而使公共服務的供給機制提效升級。 在利用優勢、正視爭議的前提下探索出一條成功高效的合作路徑與可持續方式， 是縮減政府規模、提升公共服務供給效率、助力政府更好承擔公共責任的要旨。 PPP的發展任重道遠， 在運行的過程中依然有一些問題不容忽視：

1. PPP作為當前公共服務供給的創新模式， 應更多地被視為一種現代國家治理的機制建設過程， 而不僅僅被視為一種融資過程。 它不但可以幫助政府提效升級， 還可以解決有效回應民眾訴求、彌補政府既定規模下的公共服務供給不足、兼顧公共領域中的效率與公共性等問題。 PPP的推行客觀上要求政府設立必要的專門管理機構以及協調與信息服務組織， 表現為政府規模的擴大。 此舉不僅是基于“綜合績效”增量對沖的成本原理， 還要與“大部制”“扁平化”的政府精簡機構改革通盤協調。 近些年政府機構中設立了PPP專門管理機構， 增加相關行政開支、培訓等支出費用， 是合乎常識與邏輯的， 實際工作中的關鍵是敦促PPP模式進一步向法治化、陽光化、專業化的規范性方向發展， 落實于運行結果上的公共服務成本降低、績效提升。

2. PPP固然要向市場學習效率， 但不能舍本（公共性立場）逐末（商業性利潤）， 應注重考慮情境適用的特殊性。 需承認政府在國家治理過程中服務于公共利益最大化的根本性地位， 避免過度強調市場和管理學意義上的效率， 造成“空洞化的公共服務供給”。 PPP應以制度性、機制性的力量和“共贏”的內在邏輯關注其公共性， 遵循公共精神、公共價值， 強調公共利益。 同時必須充分肯定PPP契約各方“平等民事合作”的身份和企業參與時“在商言商”的行為模式， 依法保障企業作為社會資本取得“非暴利但可接受”的回報， 以維持PPP的可持續性。

3. 有關PPP的研究， 要基于政治學、經濟學、管理學、行政學、法學、哲學等眾多學科視角， 避免單一學科視角帶來的盲點。 經濟學意義上的收益不足以涵蓋公共服務供給的公共性等相關問題， 合意是公共服務供給的核心要旨。

在當前的治理實踐中， 地方政府是否采用PPP模式， 大都是根據經濟收益來進行決策， 往往會低估PPP的公共屬性等治理議題且會弱化綜合績效的考量。 本文論證說明了相較于傳統公共服務供給， PPP模式更有利于政府實現“包容性發展”的善治目標。 因此， 管理主義導向下的直接效率不應該成為PPP決策的唯一標準或第一重要標準， 政府在決策時， 應充分考慮治理的綜合績效， 即公共利益、公共責任、回應性的實現程度， 在保持適度政府規模的同時借助外援——社會資本， 追求更有效率的公共服務供給， 在此創新發展路徑上， 努力探索、挖掘、發揮PPP的優勢。 我們有充分理由認為， PPP機制是以實際行動積極響應李克強總理在2020年兩會政府工作報告中倡導的適當縮減政府規模帶動社會資本跟進有效投資的提議， 標志著本屆政府開啟了現代治理、公共服務供給提效升級、傳統基建新基建有效投資的善治篇章。

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