談事業單位財務規則的內容邊界

白華 劉泳文

【摘要】財務活動與經濟活動都是指與資金運動有關的活動， 但二者的邊界并不清晰， 導致《事業單位財務規則》的內容難以確定。 可基于《行政事業單位內部控制規范（試行）》對經濟活動的界定， 從中分離出相對狹義的與資金運動相關的活動， 作為財務活動的內容。 在修訂《事業單位財務規則》時， 有必要將其定位為《行政事業單位內部控制規范（試行）》的配套實施文件， 界定事業單位財務規則的定義， 明確事業單位財務管理體制， 確定事業單位財務規則的內容范圍。

【關鍵詞】事業單位財務規則;財務活動;經濟活動;內容邊界

【中圖分類號】 F275 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）19-0073-6

一、問題的提出

在財政部大力推進行政事業單位內部控制建設的背景下， 探討《事業單位財務規則》的內容邊界， 分析其與《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《單位內控規范》）之間的銜接問題， 具有重要意義。 《事業單位財務規則》第二條和第四條指出： 本規則適用于事業單位的財務活動; 事業單位財務管理的主要任務之一是加強對單位經濟活動的財務控制和監督， 防范財務風險。 這表明《事業單位財務規則》規范的對象是經濟活動中的財務活動。 《單位內控規范》第二條和第三條指出： 本規范適用于單位經濟活動的內部控制; 本規范所稱內部控制， 是指單位為實現控制目標， 通過制定制度、實施措施和執行程序， 對經濟活動的風險進行防范和管控。 這表明《單位內控規范》所規范的對象是經濟活動。 二者規范的對象不同， 看似涇渭分明， 但由于財務活動和經濟活動都是指與資金運動有關的活動[1-4] ， 二者的邊界并不清晰， 值得探討。

二、財務活動與經濟活動的模糊邊界

（一）《事業單位財務規則》對財務活動內容的規定

《事業單位財務規則》共十二章六十八條。 其中， 第一章第四條和第十一章第五十八條分別對財務管理的主要任務和財務監督的內容做了規定， 由此可以了解財務規則涵蓋的內容范圍。

1. 《事業單位財務規則》第一章第四條規定。 該條規定指出， 事業單位財務管理的主要任務是“合理編制單位預算， 嚴格預算執行， 完整、準確編制單位決算， 真實反映單位財務狀況; 依法組織收入， 努力節約支出; 建立健全財務制度， 加強經濟核算， 實施績效評價， 提高資金使用效益; 加強資產管理， 合理配置和有效利用資產， 防止資產流失; 加強對單位經濟活動的財務控制和監督， 防范財務風險”。

從詞意上看， “任務”有指令、工作、責任之意。 站在財務規則制定者的角度， “財務管理的主要任務”可以理解為財政部針對事業單位開展財務管理工作下達的“政策指令”; 站在財務規則執行者的角度， 其可以理解為各事業單位為實現財務管理目標， 按照“政策指令”的要求， 履行“財務管理責任”， 需要開展的“財務管理工作”的主要內容。

從學理上看， 內部控制的權威研究機構——美國反虛假財務報告委員會的發起人委員會（COSO）對控制活動的界定可為此提供進一步解釋。 COSO的《內部控制——整合框架》中指出： “控制活動是確保管理層的指令得以有效實施的政策和程序。 ”政策是具有原則性的控制措施; 程序是政策得以落實的具體措施， 是具有操作性的控制措施。 但是， 政策和程序是相對的。 政策中有相對具體的程序， 程序中也有相對原則的政策， 政策和程序彼此交融。 若將財務規則的主要任務視為規則制定者——財政部發布的一項政策指令， 那么這項指令要通過一系列的政策和程序才能有效實施。 《事業單位財務規則》中的條款也有政策和程序之分， 其中第一章第四條對財務管理的主要任務的規定就是“政策”， 其可視為《事業單位財務規則》的綱領性條款。 《事業單位財務規則》除“第一章總則”和“第十二章附則”外， 第二章到第十一章的條款均為對第一章第四條的進一步說明， 可視為“程序”。

具體為： “第二章單位預算管理”進一步說明了第一章第四條中的“合理編制單位預算， 嚴格預算執行”; “第三章收入管理”“第四章支出管理”“第五章結轉和結余管理”“第六章專用基金管理”進一步說明了“依法組織收入， 努力節約支出”; “第七章資產管理”“第八章負債管理”“第九章事業單位清算”進一步說明了“加強資產管理， 合理配置和有效利用資產， 防止資產流失”; “第十章財務報告和財務分析”進一步說明了“完整、準確編制單位決算， 真實反映單位財務狀況”和“建立健全財務制度， 加強經濟核算， 實施績效評價， 提高資金使用效益”; “第十一章財務監督”進一步說明了“加強對單位經濟活動的財務控制和監督， 防范財務風險”。

可見， 《事業單位財務規則》是把財務管理的主要任務作為實現財務管理目標的控制活動， 其中既有控制政策， 也有控制程序。 換言之， “財務管理的主要任務”就是指財務控制活動， 其是實現財務管理目標的手段。 這揭示了財務活動的本質， 即財務活動就是單位為了實現財務管理目標而實施的控制活動。 財務活動就是財務控制活動， 其通過一系列的控制程序才能合理保證政策指令得以有效實施。 那么， “控制程序”的范圍既是財務管理主要任務（政策指令）的具體內容范圍， 也是單位執行政策指令所要開展的財務管理工作內容的范圍， 進而也是財務活動的內容范圍。

因此， 按照第一章第四條的規定并結合其他各章的進一步說明， 事業單位財務活動的內容包括： 預算管理， 收入管理， 支出管理（含政府采購）， 結轉和結余管理， 專用基金管理（含固定資產購置）， 資產管理（含流動資產、固定資產、在建工程、無形資產、對外投資）， 負債管理， 清算管理， 財務報告管理， 財務分析， 財務監督。

2. 《事業單位財務規則》第十一章第五十八條規定。 該條規定指出： “事業單位財務監督主要包括對預算管理、收入管理、支出管理、結轉和結余管理、專用基金管理、資產管理、負債管理等的監督。 ”財務監督是對財務活動的監督， 監督的對象就是財務管理工作， 即財務活動的內容。 與第一章第四條相比， 該條中除了沒有包括清算管理、財務報告管理和財務分析， 其余內容均相同。

綜上可知， 《事業單位財務規則》通過對主要任務的規定指明了財務活動的內容范圍。

（二）《單位內控規范》對經濟活動內容的規定

《單位內控規范》共五章六十五條。 自COSO發布《內部控制——整合框架》以來， 按照控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督活動等五要素構建內部控制體系， 成為世界各國廣泛認可的做法。 《單位內控規范》卻另辟蹊徑， 從“單位層面控制”“業務層面控制”“評價和監督”三個維度構建內部控制體系， 具有鮮明的中國特色。 通過對這三個維度相關條文的分析， 可以得出《單位內控規范》對經濟活動內容的規定。

根據第一章第五條、第二章第十條和第三章的規定， 單位層面控制的內容包括內部控制工作的組織、內部控制機制的建設、內部控制制度的完善、內部控制關鍵崗位工作人員的管理、財務信息的編報、信息系統的建設六個方面。 此外， 第二章第十二條第（六）款將“會計控制”作為控制方法進行了專門規定， 明確指出要建立健全本單位財會管理制度。

根據第一章第五條、第二章第十一條和第四章的規定， 業務層面控制的內容包括預算管理（含財務分析）、收支管理（含債務管理）、政府采購管理、資產管理（含貨幣資金、實物資產、無形資產、對外投資）、建設項目管理、合同管理。

根據第一章第五條、第二章第八條和第五章的規定， 評價和監督的內容包括部門和崗位的自我監督、內部審計部門或崗位的定期和不定期監督、財政部門和審計機關的外部監督。 若僅指單位內部對經濟活動的監督， 則不包括外部監督。

（三）財務活動與經濟活動的內容比較

將《事業單位財務規則》中財務活動的內容與《單位內控規范》中三個維度的經濟活動內容進行比較， 具體分析如下： ①屬于單位層面控制的是： 財務報告管理。 ②屬于業務層面控制的是： 預算管理， 收支管理（含結轉和結余管理、專用基金管理）， 政府采購管理（含固定資產購置）， 資產管理（含流動資產、固定資產、在建工程、無形資產、對外投資）， 負債管理， 財務分析。 其中， 財務分析和負債管理在《單位內控規范》中沒有單列， 財務分析列在第四章第一節“預算業務管理”的第二十三條， 負債管理列在第四章第二節“收支業務控制”的第三十一條。 《單位內控規范》也沒有專門討論結轉和結余管理、專用基金管理， 但是從財務管理的角度來看， 兩者與收入和支出管理相關， 所以將其劃為“收支管理”。 ③屬于評價和監督的是： 財務監督。 ④《單位內控規范》沒有包括的內容是清算管理。

可見， 財務活動和經濟活動的內容存在交叉重疊、邊界不清的問題。

三、財務規則內容邊界的理論解釋

（一）財務規則內容邊界模糊的根源

財務規則內容邊界模糊的根源在于， 經濟活動與財務活動都是指與資金運動有關的活動， 只是看問題的側重點有所不同。

會計學領域更多地稱“與資金運動有關的活動”為經濟活動。 葛家澍[2] 指出， 企業的經濟活動是用貨幣表現的交易、事項和情況， 是會計的對象。 于玉林和李端生[3] 認為， 會計對象是企事業單位經濟活動的過程及其結果， 即資金運動。 可見， 會計對象是經濟活動。 而財政部的主要職能之一是負責管理全國會計工作， 因此其在制定《單位內控規范》時， 將規范的對象定位為“經濟活動”。 財政部在2011年發布的《關于〈行政事業單位內部控制規范（征求意見稿）〉的說明》中就指出： “內部控制規范并非對行政事業單位全面活動的風險進行防范和管控， 而是定位于對經濟活動風險防控。 ”因此， 《單位內控規范》中的內部控制并非“全面內部控制”， 而是定位為“內部會計控制”， 或稱“財務報告內部控制”。 《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》中也指出： “積極探索建立單位財務報告內部控制實施情況注冊會計師審計制度， 將單位內部控制建設納入制度化、規范化軌道。 ”這進一步說明， 《單位內控規范》是對內部會計控制或財務報告內部控制的規范。 而早在2001年財政部發布《內部會計控制規范——基本規范（試行）》時， 就采取了這一做法。 可見， 會計學領域將經濟活動作為會計的對象， 直接影響了財政部在制定內部控制規范時對內部控制的定位。

財務學領域更多地稱“與資金運動有關的活動”為財務活動。 王慶成等[4] 認為， 工業企業的資金運動， 構成工業企業經濟活動的一個獨立方面， 這就是工業企業的財務活動， 企業的資金運動體現了企業與各方面的經濟關系， 即財務關系。 郭復初[1] 將財務活動分為籌資、投資、耗資（成本）、收入、分配五個部分， 認為籌資、投資、耗資（成本）可概括為本金的投入， 收入和分配可概括為本金的收益; 他還指出財務活動是社會再生產過程中本金的投入與收益活動， 并形成特定的經濟關系， 即財務關系。 可見， 上述學者都認為財務活動是指資金（本金）運動， 財務管理是對資金（本金）運動及其體現的財務關系的管理。 自20世紀90年代中期以來， 財務學界開始重點研究財務關系， 并出現了產權財務理論研究的熱潮， 主要觀點有湯谷良[5] 的經營者財務論、干勝道[6] 的所有者財務論、謝志華[7] 的出資者財務論、王斌[8] 的財務經理財務論、伍中信[9] 的財權流論等。 基于這些研究， 財務理論界提出了財務分權分層管理理論， 探討了所有者、經營者、財務經理和利益相關者在財務管理中的權責利安排。 2006年修訂的《企業財務通則》充分運用這些研究成果， 在“第二章企業財務管理體制”中指出， 要明確投資者、經營者和其他相關人員的財務管理責任。 但是， 在《事業單位財務規則》中沒有借鑒這一做法， 運用財務分權分層管理理論對事業單位財務管理體制做出規定。 若對《事業單位財務規則》進行修訂， 可考慮兼顧財務活動和財務關系兩個方面。

（二）財務規則內容邊界的界定

王慶成等[4] 指出， 財務活動是經濟活動的一個獨立方面。 《事業單位財務規則》第四條也指出， 財務活動的主要任務是加強對單位經濟活動的財務風險控制和監督。 所以， 財務活動從屬于經濟活動， 是經濟活動中的一個重要組成部分。 但要從經濟活動中分離出財務活動并不容易。

主要困難在于， 單位的財務活動與經濟活動是一個整體， 共同寓于業務活動之中， 難以分離。 因此， 《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》中指出： “單位應當確保內部控制覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍， 貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程， 規范單位內部各層級的全體人員。 ”《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》中指出： “內部控制基礎性評價應當貫穿于單位的各個層級， 確保對單位層面和業務層面各類經濟業務活動的全面覆蓋， 綜合反映單位的內部控制基礎水平。 ”這兩個文件均將經濟活動和業務活動并稱為“經濟和業務活動”或“經濟業務活動”， 說明了經濟活動和業務活動是相互融合的。 單位的業務活動從來都是一個整體， 將經濟活動從業務活動中分離， 并進一步從中分離出財務活動， 只是為了便于分門別類地、更深入地研究單位的業務活動， 并進行更為有效的分類管理， 但并不意味著它們彼此就是分離的。 而研究者的視角不同， 分離的側重點、方法不同， 從業務活動中分離出的經濟活動和財務活動涵蓋的范圍也不同。 這就帶來了財務活動內容范圍界定上的困難。

《單位內控規范》將單位各項活動分為“單位層面控制”“業務層面控制”“評價和監督”三類。 為更清晰地描述“與資金運動有關的活動”， 可借鑒這一做法， 將單位各類活動分為四類， 具體如下：

1. 第一類是基礎性活動。 《單位內控規范》稱其為“單位層面控制”。 此類活動的特點是對其他各類活動具有普遍影響， 其通過部門和崗位設置、職責分工、人事管理、制度建設、信息系統、財務報告等活動， 支持其他各類活動的開展。 這里的財務報告活動主要指期末財務報告流程， 以區別于日常的會計核算活動。

2. 第二類是一般性活動。 此類活動的特點是影響面較寬， 對各類業務活動具有廣泛影響， 如預算管理、財務分析、合同管理等。 《單位內控規范》將預算管理（含財務分析）、合同管理列為“業務層面控制”， 沒有充分體現其特點。

3. 第三類是專項性業務活動。 此類活動的特點是只針對特定業務， 影響對象單一。 其可進一步分為三類： ①業務活動。 業務活動又分為兩類： 一是與資金運動有關的活動， 如采購、生產、銷售、資產管理等。 此類活動主要與資金的運用以及相應的成本、費用的耗費有關。 二是與資金運動無直接關系的活動， 如文秘、檔案管理等。 ②狹義的財務活動。 此類活動本身就是一項獨立的財務活動， 不依賴于其他業務活動的開展， 如投資、籌資、擔保、捐贈、利潤分配、清算等。 當然， 狹義的財務活動也要按照業務流程辦理。 ③會計核算活動。 此類活動伴隨著其他業務活動和財務活動而開展， 要遵循會計準則和制度的要求。

4. 第四類是監督性業務活動。 監督活動分為日常監督和專項監督。 監督的對象可全面覆蓋上述三類活動。

上述四類活動相互作用， 構成一個整體， 可以結合資金運動過程予以具體說明。 資金運動過程一般可分為資金籌集、資金運用（或稱用資、投資）、資金耗費、資金收回（或稱收入）、利潤分配五個環節[1] 。 事業單位資金運動過程可以描述為： 事業單位通過財政補助、結余、提取專用資金、借款等不同渠道和方式籌集資金; 運用這些資金， 通過政府采購或其他方式， 形成流動資產、固定資產、在建工程、無形資產和對外投資; 以成本和費用的形式發生耗費; 通過開展業務或者其他活動， 獲取財政補助收入、事業收入、經營收入和其他收入， 收回資金; 通過上繳、利潤分配、還本付息等方式分配資金。 在特殊情況下， 若事業單位發生劃轉、撤銷、合并、分立， 就需要進行清算管理。 資金運動過程要基于預算， 資金的籌集、運用、耗費、收回和利潤分配要有合同或相關單據， 并據此進行賬務處理， 編制財務報告， 進行財務分析; 要有職責分工、制度建設、信息系統和內外部監督等提供支持和保障[10] 。

再以“資金運用”中的固定資產購置業務為例， 說明在資金運動過程中的特定環節也要體現上述四類活動的相互作用， 以及經濟活動和財務活動彼此交融的情況。 固定資產購置業務流程如下： ①制定固定資產購置預算; ②使用部門根據預算提出固定資產購置申請， 并經部門主管審批; ③采購部門通過公開招投標或其他適當方式， 遴選供應商; ④開展合同談判并簽訂合同; ⑤發出采購單， 組織固定資產運輸和驗收， 獲取賣方發票; ⑥使用部門編制付款憑單[后附采購單（附合同）、驗收單和發票]， 并經部門主管審批; ⑦會計部門審核付款憑證， 核對采購單、驗收單和發票， 編制記賬憑證， 并據此確認應付賬款; ⑧根據合同約定的付款期限和金額大小， 按照審批權限， 經財務經理、財務總監或更高層級的審批人審批后， 由出納辦理付款; ⑨結合預算對固定資產購置業務進行財務分析; ⑩對固定資產購置業務進行日常監督和專項監督。

對上述固定資產購置業務流程進行進一步說明： 首先， 固定資產購置業務需要有基礎性活動和一般性活動的支持， 如組織結構、職責分工、授權審批、預算管理、財務分析、合同管理、信息系統管理等。 其次， 業務活動中包含了經濟活動和財務活動。 業務辦理、會計核算活動和資金支付是融為一體的。 雖然只有資金支付這一個環節屬于財務活動， 但沒有前面諸多環節的業務辦理和會計核算活動， 資金支付就不可能發生。 再次， 從業務活動中分離出經濟活動和財務活動存在困難。 因此， 《事業單位財務規則》和《單位內控規范》均涉及固定資產購置活動， 并分別將其作為財務活動和經濟活動。 又次， 對于資金支付管理， 要考慮財務總監、財務經理、出納在款項支付上的職責分工， 并根據職責分工對經濟活動過程中形成的原始憑證和記賬憑證進行審核。 同時， 出納要按照制度規定辦理資金支付。 最后， 固定資產購置業務要接受日常監督和專項監督。 財務總監、財務經理對資金支付環節的監督就是事中的日常財務監督。 業務部門、財務部門、紀檢監察審計部門還可視情況針對全流程或某一環節開展定期或不定期的業務或財務監督。

若將固定資產購置業務一般化， 使之適合資金運動過程中不同業務活動的開展， 則單位業務活動運行的一般模式可描述為： 在基礎性活動和一般性活動的支持下制定預算， 根據職責分工、按照流程辦理業務， 根據合同和相關單據進行會計核算， 辦理資金收支活動， 定期編制財務報告， 進行財務分析， 定期或不定期開展日常監督和專項監督。 結合資金運動過程中業務活動運行的一般模式， 可從經濟活動中分離出財務活動。 具體思路如下：

其一， 從基礎性活動中分離出與財務關系有關的內容， 明確各利益相關方在財務活動中的權責利， 確定財務管理體制。 從制度建設和信息系統管理中分離出財務管理制度和財務信息系統， 作為財務活動的內容。 而將“財務報告管理”排除在外， 作為會計核算活動， 通過《單位內控規范》《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》等予以規范。

其二， 將一般性活動中的預算管理、財務分析作為財務活動。 同時， 由于年度預算往往要基于單位發展戰略或中長期規劃制定， 所以財務戰略（中期預算）也作為財務活動。 將合同管理排除在外， 通過《單位內控規范》予以規范。

其三， 將專項性業務活動中的“狹義的財務活動”作為財務活動。 同時， 從專項性業務活動中的“與資金運動有關的業務活動”中分離出資金收支活動作為財務活動; 而將流動資產、固定資產、在建工程、無形資產等的形成或購建、使用、日常管理、處置等方面的政府采購管理和資產管理， 以及會計核算活動排除在外， 這些活動可通過《單位內控規范》《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》等予以規范。 與耗資（成本）有關的活動， 即成本、費用的管理活動也應排除在外。 其中， 與成本費用核算有關的活動， 應作為會計核算活動。 而在成本管理中采用的目標成本管理、標準成本管理、作業成本管理等， 可作為管理會計活動， 應通過管理會計相關準則來規范。

其四， 將監督性業務活動中的財務監督作為財務活動。 財務監督不僅包括內部財務監督， 還包括外部財務監督， 如注冊會計師、財政部門、審計機關、紀檢監察部門監督等。 至此， 從經濟活動中分離出了財務活動。

四、《事業單位財務規則》的修訂建議

（一）將《事業單位財務規則》定位為《單位內控規范》的配套實施文件

《單位內控規范》所規范的對象是經濟活動， 而財務活動從屬于經濟活動， 其中已將經濟活動相關內部控制分為“單位層面控制”“業務層面控制”和“評價與監督”三類， 除清算管理外， 《事業單位財務規則》所規范的內容均已涵蓋在內。 因此， 從內容上看， 《事業單位財務規則》和《單位內控規范》存在交叉重疊。 在《單位內控規范》尚未制定相關配套指引的情況下， 可將《事業單位財務規則》作為配套實施文件。 這樣可以避免出現《單位內控規范》和《事業單位財務規則》并行而又彼此交叉重疊， 事業單位在具體執行時無所適從的局面。

本文建議， 在《事業單位財務規則》的“第一章總則”中， 明確指出該規則的制定依據之一是《單位內控規范》， 其是《單位內控規范》的配套實施文件。 同時， 還要考慮《單位內控規范》《事業單位財務規則》與《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》《管理會計基本指引》及《管理會計應用指引》之間的銜接問題。

（二）界定事業單位財務規則的定義

在各類規范中， 明確擬規范對象的定義， 是慣常做法。 《事業單位財務規則》規范的對象是財務活動， 而財務活動的開展離不開財務關系， 所以其規范對象可以定為財務活動和財務關系。 《事業單位財務規則》從形式上看采取了先總后分的體例， 即： 先在“第一章第三條”中指出事業單位財務管理的主要任務， 這是總述; 再通過第二章至第十一章針對不同任務做出具體規定， 這是分述。 總述的主要任務就是“政策”， 而分述的具體任務就是“程序”。 政策和程序都是控制活動。 因此， 從性質上看， 財務規則就是由控制政策和程序構成的， 針對財務活動和財務關系， 制定和實施的控制制度。 《單位內控規范》第三條對內部控制的定義是： “單位為實現控制目標， 通過制定制度、實施措施和執行程序， 對經濟活動的風險進行防范和管控。 ”該定義采用了“制度、措施、程序”的說法， 而沒有采用“控制活動”， 但其實兩者含義相同， 不妨統一用“控制制度”來表述。 那么， 《單位內控規范》和《事業單位財務規則》分別是針對經濟活動和經濟活動中的財務活動制定和實施的控制制度。

本文建議， 在《事業單位財務規則》“第一章總則”中增加事業單位財務規則的定義， 指出該規則是對事業單位財務活動和財務關系進行規范的控制制度。 這就更加清晰地表明了《事業單位財務規則》是《單位內控規范》的配套實施文件。

（三）明確事業單位財務管理體制

財務活動總是由不同的財務主體負責實施， 所以應當明確財務關系， 構建財務管理體制。 而《事業單位財務規則》僅在第五條指出： “事業單位的財務活動在單位負責人的領導下， 由單位財務部門統一管理。 ”這顯然不利于《事業單位財務規則》的貫徹實施。 財務分權分層管理理論為財務管理體制的構建提供了理論指導， 《企業財務通則》和《單位內控規范》提供了可資借鑒的具體做法。 《企業財務通則》“第二章財務管理體制”第八條指出： “企業實行資本權屬清晰、財務關系明確、符合法人治理結構要求的財務管理體制。 企業應當按照國家有關規定建立有效的內部財務管理級次。 企業集團公司自行決定集團內部財務管理體制。 ”《單位內控規范》在“單位層面控制”中就“內部控制工作的組織、內部控制機制的建設、內部控制制度的完善、內部控制關鍵崗位工作人員的管理”做出規范。 這為事業單位財務管理體制的構建做出了理論和實踐準備。

本文建議， 在《事業單位財務規則》中單設一章， 針對不同類型的事業單位， 劃分不同財務管理主體在財務決策、執行、評價和監督中的職責權限， 明確財務管理人員的任職和管理要求。

（四）確定《事業單位財務規則》的內容范圍

業務活動、經濟活動和財務活動是融為一體的， 難以將財務活動絕然分離。 這就意味著對財務活動內容范圍的界定并無一定之規。 可以將業務活動分為四類， 即基礎性活動、一般性活動、專項性業務活動和監督性業務活動， 進而從這四類活動中分離出財務活動。 對財務活動的內容范圍采用相對狹義的界定， 而將政府采購管理、資產管理、合同管理、會計核算、成本管理、財務報告等在《事業單位財務規則》或者《企業財務通則》中已經涵蓋的內容排除在外， 這些內容可通過《單位內控規范》《事業單位會計準則》《事業單位會計制度》《管理會計基本指引》及《管理會計應用指引》等予以規范。

本文建議， 將《事業單位財務規則》中財務活動的內容范圍界定為“財務管理體制、財務管理制度、財務信息系統、財務戰略（中期預算）、預算管理、資金收支、投資、籌資、擔保、捐贈、利潤分配、清算、財務分析、財務監督”。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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