論突發公共事件審計預案

【摘要】應急審計預案在一定程度上能夠幫助審計機關做到迅速反應與正確處置。 因此， 有必要從理論上厘清突發公共事件審計預案的相關問題， 為科學構建突發公共事件審計預案奠定基礎。 以經典審計理論為基礎， 結合應急預案的一般原則， 提出一個關于應急審計預案的理論框架， 主要內容包括應急審計權、應急審計預案的內涵、應急審計預案的作用、應急審計預案的內容、應急審計預案的要求和應急審計預案的管理。

【關鍵詞】突發公共事件;審計預案;應急審計權;審計機關

【中圖分類號】 F239.44 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2020）19-0097-4

突發公共事件發生后， 各部門需要迅速反應和正確處置， 如何才能做到呢？ 事實證明， 事先制定和演練科學的突發公共事件應急預案是一個有效的方法[1] 。 作為國家審計部門， 審計機關在突發公共事件應對中承擔著一定的責任， 審計機關的應急審計預案在一定程度上能夠幫助其做到迅速反應與正確處置。 根據《突發公共事件應對法》， 我國建立的應急預案體系共有六個層級， 審計機關的應急審計預案屬于部門預案， 是各級審計機關根據總體應急預案、專項應急預案、上級審計機關應急審計預案和部門職責為應對突發公共事件審計而制定的預案。 我國一些審計機關已經頒布了應急審計預案， 例如《四川省突發重特大自然災害救災款物審計監督工作應急預案》 《云南省突發重特大自然災害救災款物審計應急預案》等。

因此， 有必要從理論上厘清突發公共事件審計預案的相關問題， 為科學構建突發公共事件審計預案奠定基礎。 本文以經典審計理論為基礎， 結合應急預案的一般原理， 提出一個關于突發公共事件審計預案的理論框架。

一、文獻綜述

目前來看， 研究突發公共事件審計的文獻還比較少， 主要涉及突發公共事件審計預案的必要性及相關內容。

（一）突發公共事件審計預案的必要性

王中信[2] 認為， 我國應將這種“非常規審計”在制度上加以強化， 形成一種特殊的審計管理模式， 實現方式就是制定國家重大突發公共事件應急審計預案。 周應良[3] 認為， 在響應突發公共事件方面審計機關還缺乏相應的應急預案。 劉莉娜[4] 也認為， 審計工作缺乏專項應急預案， 包括突發公共事件發生后開展審計工作的工作規范， 在一定程度上影響了審計在應對突發公共事件過程中的權威性; 雖然已有一些地方制定了針對本地突發公共事件應急審計的管理規定， 但是總的來說， 我國仍然缺少一個系統化的應急審計預案做指導。

國際最高審計機構組織（the International Organization of Supreme Audit Institutions， INTOSAI）[5] 曾在報告中指出， “Due to the potential impacts of disasters， it is important for a SAI to plan in advance and put arrangements in place that will help it recover and start functioning as soon as practically possible. For that reason， SAIs， and particularly those located in disaster prone areas， should develop their own business continuity plan”。

（二）突發公共事件審計預案的相關內容

王中信[2] 提出， 建立國家重大突發公共事件審計應急預案包括： ①建立有效的組織領導體系和運轉機制; ②明確應急審計工作方式和風險控制; ③建立獨立的突發性公共事件應急審計成果考核體系和信息公開披露工作機制。 劉銀星[6] 指出， 研究、制定突發事件行動審計預案應事先謀劃好應急審計的時空安排、力量部署、進度計劃等; 成立一個領導機構后建章立制、明確各部門職責; 在審計預案制定后， 審計機關應在每年適當的時間組織審計應急演練， 從而發現問題、找出預案中的不足之處， 并提出解決的對策， 完善預案。

周應良[3] 還從應急審計的啟動條件、應急狀態下的審計資源調度和審計組織方式、應急審計的公告方式、審計機關的審計成果評價等方面進行研究， 制定相關的規章制度， 逐步建立起適合我國審計體制的應急審計機制， 確保重大突發公共事件應急審計工作及時、有序、有效地開展。 畢秀玲[7] 認為， 需要明確危機審計的領導機制、操作規程、時間安排、力量部署、工作報告、經費保障等相關內容。 張棟[8] 指出， 將工作落實至基層審計機關， 保證各層次審計機關開展危機管理審計工作的一致性和協調性; 同時， 注意對危機管理審計過程中審計人員的合理分配， 避免工作重復交叉， 保證審計資源得到最有效的利用。 劉莉娜[4] 還提出， 應對突發公共事件審計預案應該包括應急審計的響應時間和級別、法律地位、對象和范圍、組織和管理、程序和方法等方面。

二、理論框架

基于經典審計理論， 結合應急預案的一般原理， 本文提出一個關于突發公共事件審計預案的理論框架， 從理論上闡釋如下問題： 應急審計權， 應急審計預案的內涵及作用， 應急審計預案的內容及要求， 應急審計預案的管理。

（一）應急審計權

依法審計是審計工作的基本原則， 即使是在應急審計中， 審計工作也要有法可依。 相關法律法規對審計機構的授權通常稱為審計權， 事實上， 審計權是對審計基本問題的明文規定， 這些基本問題包括為誰審計、審計誰、審計什么、怎么審計、如何追究責任、審計結果如何應用等[9] 。 那么， 常態下的審計權與應急狀態下的審計權是否應一致呢？綜觀各個國家的緊急權， 該權力主要規定了在緊急狀態下國家機構具有的權力， 一般都偏離了常態下的國家權力。 國家做出這種緊急權規定的主要目的是有效應對緊急狀態， 雖然該權力在一定程度上與公眾在常態下的權利有區別， 主要在于對公眾權利的限制， 但是， 這種限制恰恰是為了公眾本身的利益[10， 11] 。 國家審計權當然也是一種國家權力， 相關法律法規對常態下的國家審計權有明文規定， 當突發公共事件發生時， 為了更好地發揮審計在危機應對中的作用， 需要對審計權做出調整， 以便于在緊急狀態下有效地開展審計工作。 應急審計權可能會簡化審計手續、強化審計權力， 但主要目的是為了確保審計工作在危機應對中更好地發揮作用。

1. 確立方式。 有兩種方式確立應急審計權： ①在確立常態下審計權的同一法律中確定應急審計權， 可以單獨作為一章， 例如在《審計法》中單獨設立一章來規定應急審計權; ②對應急審計權進行專門立法， 以專門的法律來確立應急審計權。

2. 適用范圍。 從表面上來看， 應急審計權當然是在應急狀態下使用。 根據《突發公共事件應對法》， 突發公共事件管理分為四個階段： 預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建。 其中， 在預防與應急準備階段和監測與預警階段， 突發公共事件還沒有發生， 屬于常規狀態， 所以這兩個階段應該適用常態下的審計權， 而不是應急審計權; 而應急處置與救援階段已經處于應急狀態下， 為了迅速反應和有效處置， 應該適用應急審計權; 事后恢復與重建階段中， 相關事項又分為應急事項和非應急事項， 其中對于應急事項的審計應該適用應急審計權， 而對于非應急事項的審計應該適用常態下的審計權。 總體來說， 應急審計權只適用于應急處置與救援階段及事后恢復與重建的應急事項， 而不適用于突發公共事件管理的全過程[12] 。

（二）應急審計預案的內涵及作用

1. 應急審計預案的內涵。 行使應急審計權的主要路徑是編制和實施應急審計預案。 通常認為， 應急預案是各責任主體根據相關法律法規的要求， 結合其自身經驗和實際情況， 針對各種突發公共事件而事先制定的一套能迅速反應、正確處置， 降低人員傷亡和經濟損失的行動計劃或方案[12， 13] 。 需要特別強調的是， 應急審計預案作為部門預案， 必須與同層級政府的總體預案、專項預案相銜接， 不能脫離本層級政府的統一協調。 同時， 應急審計預案要以應急審計權為基礎， 不能超出應急審計權來制定應急審計預案。

另外， 應急審計預案不同于審計機關應急預案。 應急審計預案是審計機關如何在應急狀態下開展危機應對事項的審計預案， 而審計機關應急預案是指在危機到來時審計機關應該如何應對的預案。 例如《河北寧晉縣審計局突發公共事件應急預案》規定， “為規范應對突發公共事件， 建立健全突發公共事件應急機制， 提高審計機關應對突發公共事件的能力， 有效預防、控制和最大限度消除突發公共事件危害， 保障機關安全和干部職工人身財產安全， 促進審計事業持續、快速、協調、健康發展， 特制訂本預案”， 該預案就是審計機關應急預案， 而不是應急審計預案。 而《云南省突發重特大自然災害救災款物審計應急預案》規定， “按照充分發揮審計的‘免疫系統功能， 實現云南省未來救災款物審計應急工作有據、有序、有力和有效的要求， 結合云南審計工作實際制定本規定”， 該預案就是應急審計預案。

2. 應急審計預案的作用。 借鑒其他學者對應急預案作用的分析[1， 14] ， 筆者認為， 審計機關實施應急預案管理有如下作用： ①為應急審計的快速、有序與高效奠定基礎。 突發公共事件發生之后， 審計工作可能會受到一定的影響。 如果事先有了應急預案， 在應急狀態下， 就有可能按照該預案來開展工作， 使審計工作更程序化、制度化， 從而更科學地開展應急審計工作。 ②可以指導應急審計人員的日常演練， 及時發現漏洞， 保證應急審計人員和資源處于良好的備戰狀態。 有了應急審計預案， 如果按照這個預案開展演練， 一方面可以使審計人員能夠學習應急狀態下如何進行審計， 另一方面還能發現審計資源準備以及應急審計預案本身所存在的問題， 從而提高相關審計人員的能力、完善資源準備工作和應急審計預案。 ③應急審計預案建立了與上級單位和部門應急體系之間的銜接。 由于應急審計屬于應急體系的組成部分， 不能脫離應急體系， 因此， 必須做好與應急體系其他要素的協同。 在編制應急審計預案時， 以本級政府的整體應急預案為基礎， 并考慮專項應急預案及其他相關部門的應急預案， 這樣就做到了將應急審計融入應急體系中， 建立了與上級單位和部門應急體系之間的必要銜接。

（三）應急審計預案的內容及要求

1. 應急審計預案的內容。 一般來說， 應急預案應該解決“在突發事件發生前、發生過程中以及結束后， 誰或哪個機構負責做什么、何時做、如何做， 以及相應的策略和資源準備等”[13] ， “應急預案的重點是應急響應的指揮協調”[12] 。 借鑒各類應急預案的一般內容， 筆者認為， 應急審計預案的內容應包括以下六個方面： ①總則， 包括應急審計預案的指導思想、目標、編制依據、工作原則、適用范圍。 ②組織指揮體系及職責， 包括應急審計工作領導小組、責任部門及審計小組這個組織機構及其職責的規定。 ③審計客體、審計內容和審計步驟及方法， 對應急審計的客體范圍、審計內容及審計全過程和相關技術方法做出規定， 如果已經制定了突發公共事件審計準則， 需要以審計準則為依據來規范上述內容， 同時， 要遵守相關法律對應急審計權的規定。 ④保障措施， 是對應急審計相關的保障做出規定， 例如交通、裝備、經費等。 ⑤附則， 包括專業術語、預案的更新、獎勵與責任、制定與解釋權、實施或生效時間等。 ⑥附錄， 包括各種規范化格式文本、相關機構和人員通訊錄等。

2. 應急審計預案的要求。 應急審計預案除了在內容上包括上述方面， 還需要滿足以下要求： ①針對性， 針對應急審計的關鍵崗位和關鍵事項， 明確關鍵崗位的職責和關鍵事項如何審計。 ②科學性， 針對關鍵崗位的職責分工及關鍵事項如何審計的規定應具有科學性， 體現相應的審計邏輯， 從而保障審計效果及審計質量。 ③可操作性， 應急審計預案中規定的責任分工、技術方法等是可操作的， 突發事件發生后， 審計人員可以按其規定迅速、有序、有效地開展審計活動。 ④完整性， 應急審計預案應具有完整性， 包括職責分工完整、審計事項完整、審計過程和方法完整、適用范圍完整等。 ⑤合法性， 應急審計預案應符合國家法律、法規、標準和規范的要求。 ⑥協調性， 應急審計預案作為部門預案， 要與本級政府的總體預案、主要突發公共事件的專門預案及上級審計機關的部門預案相銜接。 ⑦可讀性， 應急審計預案應語言簡潔、通俗易懂、層次分明、結構清晰。

（四）應急審計預案的管理

一般情況下， 應急預案應該實行動態監管、定期演練， 并且要不斷地完善， 應急審計預案也不例外[12， 13] 。 應急審計預案的管理包括以下環節： ①應急審計預案的編制， 審計機關組織人員按照應急預案的內容、要求及相關法律的規定， 起草、討論和編制應急審計預案， 提出草案。 ②應急審計預案的評估， 應急管理綜合責任部門及審計機關組織相關專業人士對審計機關提出的應急審計預案的草案進行評估， 并提出修改建議， 審計機關據此確定應急審計預案。 ③應急審計預案的演練， 在應急管理綜合責任部門的指導下， 審計機關組織應急審計預案的演練， 使相關審計人員掌握應急預案， 并發現應急審計預案及審計資源準備所存在的問題。 ④應急審計預案的修訂完善， 根據應急審計預案演練所發現的問題， 結合專門的評估， 定期對應急審計預案進行修訂和完善。

三、結論

依法審計是審計工作的基本原則， 即使在應急審計中， 審計工作也要有法可依。 應急狀態下的審計權與常態下的審計權不同： 當突發公共事件發生時， 為了更好地發揮審計在危機應對中的作用， 需要對審計權做出調整， 這時候的審計權就是應急審計權。 在突發公共事件管理的四個階段中， 應急審計權適用于應急處置與救援階段以及事后恢復與重建階段的應急事項。

應急審計預案是應急審計權的體現， 是審計機關根據總體應急預案、專項應急預案、上級審計機關應急審計預案和部門職責， 以應急審計權為基礎， 對突發公共事件的應急審計而制定的行動計劃或方案。 應急審計預案的作用體現在： 為應急審計的快速、有序與高效奠定基礎; 指導應急審計人員的日常演練， 及時發現缺陷， 保證應急審計人員和審計資源處于良好的備戰狀態; 應急審計預案建立了與上級單位和部門應急體系的銜接。

應急審計預案的內容主要包括以下六個方面： 總則， 組織指揮體系及職責， 審計客體、審計內容和審計步驟及方法， 保障措施， 附則和附錄。 并且， 應急審計預案應符合針對性、科學性、可操作性、完整性、合法性、協調性和可讀性的要求。

應急預案應實行動態監管、定期演練， 通常包括應急審計預案的編制、評估、演練和修訂完善四個環節。

●本文為“突發公共事件審計基本理論”系列文章之十一。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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