南開水庫移民社會穩定風險預警機制分析

金培鑫，李洪鮮

(貴州省黔東南州水利電力勘察設計院，貴州 黔東南 556000)

1 水庫移民社會穩定風險概述

社會穩定風險分析，主要是調查、預估擬建項目產生的社會影響，并提出相應的預警與處理措施，幫助規避社會穩定風險，促進項目順利實施。水庫工程移民是非自愿移民，大規模的人口遷移極易導致移民原有社會關系撕裂，若是低估移民損失，導致移民補償標準低，出現移民無業可操、無家可歸、邊緣化風險，將直接威脅安置區社會穩定。

水庫移民社會穩定風險評估與預警工作的實施，在協調水庫工程建設與區域發展、減少社會矛盾與糾紛等方面發揮著重要作用，有利于提高水庫運行綜合效益，表1所示列舉了水庫移民社會穩定風險因素及其發生時間。

表1 水庫移民社會穩定風險因素

2 南開水庫移民社會穩定風險評估情況

2.1 工程概況

南開水庫工程規模為小(1)型、工程等別為Ⅳ等，位于臺江縣老屯鄉辣子溪。南開水庫工程建設任務是村鎮供水、農業灌溉，供水范圍包含老屯鄉、施洞鎮以及鄉鎮附近十多個村寨，供水人口22730人，其中，鄉鎮年供水量為142.80萬m3，農村人畜用水年供水量為86.10萬m3，供水引用流量為0.102 m3/s；農業灌溉面積共511.3hm2，年用水量為232萬m3，灌溉引用流量為0.325m3/s；生態環境用水量為82.80萬m3，生態放水流量為0.0262 m3/s。總需水量為543.70萬m3，總引用流量為0.4532m3/s。

2.2 移民安置規劃方案

南開水庫工程移民采用有土安置方法，建設征地涉及老屯鄉辣子村、巖腳村，征地前人均耕地在0.88-1.21畝之間，建設征地涉及村組平均人均耕地為1.07畝，其中水田占72.5%。

根據征地區基本情況、結合本村、組居民基本情況，人均耕地、人均水田占有比例均高于臺江縣平均水平。規劃利用本村組流轉和調整的耕地，人均按0.79-1.09畝配置，水田所占比例應達到72.5%。為了使移民生活不低于原水平，根據老屯鄉的區域優勢，在有條件的區域可開墾部分閑置林草地種植經濟果木板栗、柑桔。

2.3 社會穩定風險評估情況

南開水庫工程采用機構座談會、入戶訪談、參與式觀察等方法，結合文獻研究、實地調查資料，對水庫移民社會穩定風險開展定量、定性分析。

2.3.1 社會影響分析

南開水庫工程項目對建設征地區域經濟發展以及各利益相關者的社會影響具有顯著差異性，這種影響既包括正面影響，又包括負面影響，下文首先分析工程項目對區域經濟發展的影響，然后重點分析工程項目對移民群體的社會影響。

1)正面社會影響

南開水庫工程建設征地區涉及臺江縣的老屯鄉、施洞鎮，兩個鎮交通較為便利，依靠當地區域優勢大力種植大棚蔬菜，村民收入較為可觀；區域水利資源、水能資源和旅游資源豐富，但沒有充分開發利用。

①對區域社會發展的促進作用：解決灌區農村人飲的需要；解決農業灌溉缺水的需要；增加財政和稅收收入，拉動地區經濟發展；完善基礎設施建設，改善移民生產生活環境；帶動相關產業發展，推動農村剩余勞力轉移；發展了局部的旅游事業，增加了當地群眾的收入。

②對移民生產生活的促進作用：南開水庫工程項目的建設對移民的影響利大于弊，一是項目涉及的調劑本村、本組耕地安置，充分考慮到移民對土地的需求，生產生活環境較安置之前基本沒有變化，安置后社會適應性較好；二是南開水庫工程建設將會為當地居民提供較多就業機會和工作崗位，如為施工人員提供農副產品、發展餐飲服務等，為居民提供了更多增收致富的機會；三是建設征地區地方政府將會有針對性的制定政策，對移民有所傾斜，組織生產培訓，提高移民的生產技能，提升市場競爭力。

2)負面社會影響

南開水庫工程水庫區淹沒涉及臺江縣老屯鄉2個村、4個村民組，總淹沒面積15.85hm2。

①對區域社會發展的消極影響：一是耕地資源減少，根據建設征地區統計資料和土地詳查成果，南開水庫工程建設征地主要影響當地的耕(園)地和林地資源，征地前后人均耕地變化情況如下表2所示；二是生態環境受損，征占用林地資源，可能造成當地生態環境的脆弱性，引發地質災害等問題。

表2 征地前后人均耕地變化情況

②對移民生產生活的消極影響

移民安置后，擁有的土地數量有所減少，而且對安置的耕地沒有那么熟悉，需要一段時間適應，對未來預期生產生活的擔憂，也成為移民安置難的一個主要問題。

移民對安置政策存有疑慮，不信任感較強，擔心政策沒有長期性和延續性，尤其擔心建設征地補償補助款不能按時足額發放，由此可能產生觀望態度和消極情緒，對建設征地移民安置工作不能夠給以積極配合。

2.3.2 社會風險因素分析

南開水庫工程的建設和運營，不但給移民帶來風險，同時也會給移民的文化傳統和安置地的社會整合帶來潛在風險，各種風險存在于水利工程項目建設系統之中，理應給予足夠的重視。

1)移民經濟補償

移民經濟損失補償補助是一個十分敏感的問題，直接關系移民切身利益、水利工程項目的順利開工建設以及區域社會穩定發展，移民補償涉及內容眾多，具體如表3所示。社會調查期間，移民對實物指標調查普遍較滿意，唯一不足之處是移民目前對補償補助金額還不十分清楚，但這僅是一個工作程序問題，在實物指標完全調查清楚之后，會根據國家和貴州省相關法律、法規、政策、規范等要求明確補償金額。

表3 移民補償涉及內容

2)移民安置

通過移民安置規劃了解，本組有土安置或本村異組有土安置可滿足移民對耕地資源的需求。有土安置的移民，能夠保證得到穩定的基本收入，在移民心理層面能起到較大的心理撫慰效能，減少移民的社會焦慮感。一般而言，移民的人力資本存量較弱，生產技能單一，脫離熟悉的土地耕種之后而從事第二、三產業的相關活動，對移民具有挑戰性和風險性，而且較少具有長期的保障性，一旦遭遇生產生活方面的困難，極易引發移民的不滿情緒，甚至產生過激行為。

3)移民支持度

南開水庫工程項目建設涉及面較廣，影響較大，建設周期長，社會調查顯示，移民對工程建設總體而言表示支持。此外，要著重考慮弱勢群體的利益，其適應能力差，抗風險能力較弱，對這一群體需要采用有針對性的方式對其進行扶持，包括經濟補償和精神慰藉，切實做到不能因為工程建設而導致弱勢群體更加弱勢的情況出現。

4)少數民族傳統文化

南開水庫工程項目建設征地區涉及黔東南州臺江縣，涉及區均以農耕生產為主，少數民族居民以苗族為主，生產安置不影響原有的社會關系；同時，本工程建設不涉及宗教設施。因此，當地少數民族傳統文化問題潛在的社會風險在本工程中表現不突出。但是，在水利工程項目建設過程中仍需要加強對少數民族民風民俗的了解與尊重，做到防微杜漸，防止出現移民工作過程中由于不了解少數民族習俗而產生糾紛。

5)移民沖突與群體性事件

南開水庫工程項目建設在一定程度上使土地、水利等資源因重新分配更趨稀缺，移民由于生產安置問題而導致土地資源的糾紛，增加了移民社會融合的難度。表面分析水利工程項目建設前期對移民群眾的生產生活不會有大的影響，但隨著水利工程的不斷推進，移民對預期生活的擔憂也會逐步加重。

3 南開水庫移民社會穩定風險預警機制的構建分析

通過分析可以發現，上述五大問題在南開水庫工程建設中都是可能引發社會風險的因素，移民工作中稍有疏忽，偶然性的矛盾糾紛就有可能引發大規模的沖突甚至發生群體性事件，威脅社會穩定。對此，必須構建完善的預警機制，確保水庫移民工作實施有章可循，最大限度的規避各類風險，保證項目建設效益。

3.1 建立移民安置工作機構

為了保證南開水庫工程移民補償生產安置工作順利進行，維護社會和諧穩定，臺江縣成立了以分管副縣長為組長、建設征地區老屯鄉、施洞鎮分管領導為副組長的南開水庫工程建設征地補償和移民安置領導小組，組織成員有移民、水利、國土、林業、交通、政法等部門。

1)實物指標全面調查階段：成立以縣人民政府、縣相關職能部門、設計單位有關領導組成的實物指標聯合調查小組，負責實物指標聯合調查工作，進駐現場為移民講解國家和貴州省關于移民的相關政策規范，并對建設征地區涉及的實物指標進行全面調查。

2)移民生產安置階段：為解決移民后顧之憂，必須建立建全系統、科學和高效的移民安置實施組織機構和領導機制。臺江縣人民政府負責南開水庫工程移民安置工作的組織和領導；黔東南州生態移民局負責移民安置工作的管理和監督。

3.2 加強移民資金管理

參照《國務院關于修改<大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例>的決定》(國務院令第679號)，臺江縣應制定相應的移民資金使用管理辦法，從嚴管理移民資金，加強對移民資金管理使用的監督檢查。

3.3 建立監理、監測評估系統

為了保證移民安置及移民工程實施的質量，實行移民安置綜合監督評估制度和移民項目建設監理制度、移民安置實施的監測評估系統，具體移民監理、監測內容如表4所示。

表4 移民監理、監測內容

3.4 建立群體性事件預警機制

南開水庫工程群體性事件預警機制，應遵循“預防為主、防患未然”的原則，充分考慮廣大移民意愿、利益，及時處理各種群眾反映的問題，對于危害公共安全的群體性事件，果斷決策、盡快平息事態，最大限度的減小對區域社會秩序的影響。

南開水庫工程建立高效運轉的應急體系，一旦掌握移民群體性事件線索或發生大規模群體性事件，有關部門應根據事態發展情況，迅速啟動應急預案，同時立即將相關信息報告縣級移民安置領導小組；移民安置領導小組展開應急準備和處置的同時，及時掌握、匯總和研究判斷相關信息，通報參與處置的有關部門，迅速向黔東南州分管領導報告。

3.5 公眾參與機制

公眾參與有利于提高南開水庫工程方案的透明度和決策民主化，取得項目所在地各利益相關者的理解、支持與合作，預防和減少社會風險，維護社會穩定。

3.5.1 信息公布

南開水庫工程前期施工設計、實施建設和監測管理期間，貫徹政策宣傳、信息發布工作，保證信息暢通，促進工程順利實施。

1)政策宣傳：建設征地區臺江縣人民政府、老屯鄉、施洞鎮人民政府等相關職能部門、設計單位等共同組成實物指標聯合調查工作小組，根據 “停建令”精神、《調查細則》，在建設征地區涉及區域開展實物指標全面調查宣傳工作，就實物指標調查方法、原則、移民補償和生產安置等問題以及相關法律法規的規范向村民進行深度政策宣傳，以確保村民在工作之初就逐步認識、理解、掌握移民政策，并積極有效的配合實物指標調查工作。

2)實物指標公示：實物指標全面調查結束之后，調查組對所有數據資料統計匯總，編制實物指標張榜公示材料，進行實物指標公示，以確保移民熟知自我財產的詳細情況。由區(縣)政府組織在村民組和村委會內進行張榜公示，實物指標聯合調查組予以配合，實物指標張榜公示實行三榜定案制，每榜公示時隔為7天。

3)移民補償手冊發放：以地方政府和移民最終確認的實物指標為基礎，根據國家和貴州省相關法律法規、政策規范要求，綜合考慮建設征地區物價水平等經濟指標，編制建設征地移民安置補償費用投資概算，并以移民家庭戶為基本單位詳細分解，將移民家庭戶擁有的實物指標換算為補償費用，編制移民補償手冊發放至每位移民戶，確保移民詳細了解補償費用。

3.5.2 移民參與渠道

南開水庫工程建設征地區移民主管部門建立專門的移民信訪機構，不斷健全和完善移民來信來訪制度，做到移民來信來訪件件得到答復，及時為移民排憂解難，提前規避各種社會風險因素、可能引發大規模群體性事件的矛盾沖突，保證建設征地區社會和諧穩定。

4 結 語

綜上所述，水庫建設中移民安置是一項關鍵任務，移民問題涉及面廣、政策性強，整個遷移過程伴隨各種利益調整，工作難度大、各種矛盾凸顯，一旦處理不當極易引發社會不穩定事件。對此，在水庫移民安置規劃、實施過程中，必須落實社會穩定風險評估工作，根據評估結果制定科學的預警機制，預防、處理好各類風險因素，確保項目順利完成。