權益訴求視角下的羅斯海保護區設立過程分析及其啟示

鄒磊磊

(上海海洋大學,上海201306)

提要 2016年10月南極羅斯海保護區提案在歷經5年協商談判后得以通過。在羅斯海保護區協商談判中,出于對地緣政治因素主導下的南極“軟控制”擔憂,相關國家對該提案表示關切和質疑。另外,對漁業權益的考量也在一定程度上影響部分國家對該提案的態度。因此,南極權益訴求是保護區談判經歷曲折的主要原因之一。羅斯海保護區提案的通過是各方基于各自權益進行博弈并妥協的結果。未來保護區制度可能成為南極海洋環境保護的重要手段,為維護南極權益,中國應汲取羅斯海保護區提案協商談判的經驗,提高對保護區制度的認識,洞悉提案背后潛在的權益紛爭,提升權益訴求下的政治博弈能力,參與法律規制的構建,加強南極的科學研究,從而成長為南極海洋保護區事務的重要參與者。

0 引言

2016年10月28日,南極海洋生物資源養護委員會(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,CCAMLR,下文簡稱“CAMLR委員會”)24個國家和地區以及歐盟代表一致通過在羅斯海地區設立海洋保護區(marine protection area,MPA),從2017年12月1日起羅斯海地區海洋保護區(Ross Sea region MPA,下文簡稱“羅斯海保護區”)協議正式生效,有效期限35年。

由于受人類活動干擾較少,羅斯海被稱作世界“最后的海洋”。羅斯海生物資源豐富,具有高度的生物多樣性,且海底蘊藏豐富的油氣資源。因此,羅斯海不僅是科學家開展生命科學研究的天然實驗室,也是蘊含豐富資源的寶庫。隨著海洋保護意識的提升,作為地球上最后一個完整的大海洋生態系統,羅斯海保護備受關注。羅斯海保護區的建立在世界海洋保護以及南極環境保護歷史上均具有里程碑的意義。羅斯海保護區約155萬平方公里的面積,是迄今為止世界最大的海洋保護區,并有可能引領南極海洋保護的潮流,使保護區制度成為南極環境保護和生態維護的重要手段。《南極條約》于1959年已簽署,但中國1983年才加入該條約,CAMLR委員會于1980年成立,但中國2007年才加入委員會,客觀而言,中國是南極事務的后來者,對南極海洋保護區制度也缺乏經驗。因此,深入研究羅斯海保護區設立過程有助于從側面了解南極權益紛爭的根源,進而獲得維護國家南極海洋權益和實質性參與南極海洋保護區事務途徑的啟示。

1 漫長的羅斯海保護區設立過程

2016年在CAMLR委員會第35屆會議上一致通過設立羅斯海保護區,這是繼2009年11月南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(South Orkney Islands Southern Shelf MPA,下文簡稱“南奧克尼海洋保護區”)之后的第二個南極海洋保護區,但這僅僅開啟了南極海洋保護區建設的開篇[1]。在南極建立廣泛的海洋保護區的設想由來已久:1980年南極和南大洋環境保護會議提出了建立南大洋海洋保護區的設想,同年CAMLR委員會成立,接過了保護區建設的旗幟[2];為了響應2002年可持續發展全球峰會提出的倡議,同年CAMLR委員會承諾到2012年建設一個南大洋有代表性的海洋保護區系統。顯而易見,現在南極海洋保護區的發展還未達到CAMLR委員會的設定目標,隨著南奧克尼海洋保護區、羅斯海保護區相繼成立,東南極海洋保護區代表體系(East Antarctic Representative System of MPAs,下文簡稱“東南極海洋保護區”)提案也已進入CAMLR委員會會議談判議程,威德爾海海洋保護區(Weddell Sea MPA,下文簡稱“威德爾海保護區”)提案以及西南極半島和南斯科舍島弧海洋保護區(Western Antarctic Peninsula and the Southern Scotia Arc MPA,以下簡稱“西南極半島海洋保護區”)提案也緊隨其后被提出。海洋保護區理念符合海洋可持續發展的目標,因而可以預見未來海洋保護區在南極的發展勢不可當[3]99-100。

從2011年羅斯海保護區提案提出到2016年最終通過,CAMLR委員會成員國經歷了5年的漫長協商和談判。一方面,出于對地緣政治下南極“軟控制”的擔憂,部分CAMLR委員會成員國對保護區提案表示關切和質疑。另外,《南極海洋生物資源養護公約》(Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources,CCAMLR,下文簡稱“CAMLR 公約”)在定義海洋保護區時,并未把包括漁業捕撈在內的資源開發活動絕對摒除在外[1],但為了達到生物生境保護和生態保護的目的,保護區的設立勢必使漁業活動受到一定限制,因而漁業權益也是漫長協商和談判過程的重要焦點問題。協商和談判過程實則是各方政治博弈和權益訴求的過程,提案的最終通過也是各方權衡利弊后達成的妥協,但也體現了各方的國際合作精神以及對南極可持續發展的向往。

無可否認,從2011年羅斯海保護區提案提出到2016年最終達成的5年協商談判中,提案遲遲不能得到妥善解決也源于各國在南極海洋保護區的定義和目標、CAMLR委員會建立南極海洋保護區的法律依據、海洋保護區的管理和監測計劃等問題上存在分歧和質疑,但本文僅探討南極權益訴求視角下羅斯海保護區談判歷經曲折的根源,并在此基礎上探討未來中國在南極海洋保護區問題上的應對。

2 權益訴求視角下的羅斯海保護區設立問題

羅斯海保護區提案的協商談判過程漫長并曲折,權益訴求是各方未能及時就提案達成一致的重要原因。對南極地緣政治下“軟控制”的擔憂、在漁業權益訴求上的不同立場體現了南極權益爭端的核心,提案的最終落實也是基于各方權益維護與政治妥協之間的平衡。

2.1 地緣政治下的南極權益

在羅斯海保護區提案協商談判過程中,以新西蘭、美國為首的陣營極力促成提案的通過,其中歐盟、法國、澳大利亞、英國等是該提案的積極擁護者。俄羅斯、烏克蘭等國則對羅斯海保護區的設立持反對態度,認為在CAMLR 公約下,南極海域已經得到了保護,且CAMLR委員會出臺的養護措施也已經使部分海域獲得了諸如禁捕等舉措在內的特殊保護,無須再建立一個封閉的保護區加以特別對待;而且,現階段還沒有足夠的信息提供切實的科學和法律依據開展海洋保護區的設立程序[4]。中國為代表的一部分國家則持有謹慎態度,認為海洋保護區的設立必須以充分的科學數據為依據,認同CAMLR委員會對南極海洋已經執行了富有成效的養護措施,并提請CAMLR委員會關注資源養護與合理利用之間的平衡關系[5]。

深入考查上述不同陣營的成員構成,會發現南極主權訴求是劃分這幾個陣營的分界線。南極海洋保護區提案的提出者和積極擁護者一般都是南極領土或海洋主權的主張者。新西蘭、英國、澳大利亞、法國等都曾經公開提出南極主權主張,美國雖然沒有提出南極主張,但是聲明保留主張的權利。羅斯海提案涉及新西蘭主張的羅斯屬地;澳大利亞、法國和歐盟除了是羅斯海保護區提案的擁護者,也同時是南極保護區另一提案——東南極海洋保護區提案的提議者,該提案涉及澳大利亞和法國的南極主張;歐盟提案的威德爾海保護區在英國主張區域;阿根廷和智利聯合提案的西南極半島海洋保護區在兩國主張的重疊區域。把上述線索整合在一起考量時,很容易把南極保護區與南極地緣政治下的“軟控制”聯系在一起。并且,南極海洋保護區提案國基本上是《南極條約》原始簽署國和南極主權主張國或主張保留國,他們擁有豐富的南極經驗和知識,也是傳統意義上的海洋強國和科研強國,他們在南極海洋保護區管理方面的參與度和領導力較一般國家要突出。而且,在提交羅斯海提案時,提案國除了提交保護區的劃定和構成方案,而且提交保護區設立后擬采取的管理和監測計劃,一定程度上使保護區管理帶上了提案國的烙印。雖然,南極海洋保護區提案均以保護海洋環境和生態為目標,但提案國與南極的特殊淵源以及保護區的特殊地理位置令其他國家擔憂,這些提案國兼南極主權主張國是否以“南極環境和生態保護”為道德制高點、以建立海洋保護區為路徑維護本國的南極既得利益和未來利益[6]185。因而,出于對地緣政治下南極“軟控制”的擔憂,部分國家在羅斯海保護區協商談判過程中持反對或關切態度。

2.2 漁業權益

除了對地緣政治“軟控制”的擔憂,漁業權益訴求也是南極保護區協商談判經歷波折的另一原因。隨著捕撈設施和技術的完備以及“漁權即海權”[7]68意識的加強,漁業成為實踐和實現國家海洋戰略的行為之一。統計顯示,1980年CAMLR委員會成立之初,成員國中南極漁業捕撈國及非捕撈國的比率為1∶2,隨著越來越多的國家投入南極漁業活動,現今該比率上升為5∶3[8]34。因此,漁業權益成為南極海洋保護區的焦點問題也就不難理解了。圍繞漁業權益開展的博弈和妥協是羅斯海保護區其他資源權益爭端的縮影。

為了便于統計漁獲量,聯農組織將全世界海洋劃成各漁區及漁區分區,圖1標注出CAMLR委員會已經設立的南極海洋保護區及這些保護區所在的漁區,可以發現,南極海洋保護區與重要的南極漁區有重疊。南極存在一些漁產豐富的漁場,其中磷蝦和犬牙魚漁業是備受關注的南極漁業,原因在于磷蝦是全球單一物種蘊藏量最大的生物資源,而被稱作“白色黃金”的犬牙魚則是具高經濟價值的捕撈魚種。羅斯海保護區涉及的88.1 及88.2漁區是犬牙魚產量持續高產的漁區[9],南奧克尼海洋保護區所在的48漁區是近年來各國唯一的磷蝦入漁區域[9],而未來將要協商的東南極海洋保護區所在的58漁區是CAMLR委員會準許入漁磷蝦的區域。

根據CAMLR委員會所公布的漁業數據[9],海洋保護區與南極漁業國之間也有淵源。由于犬牙魚資源衰退,CAMLR委員會對犬牙魚采取了包括捕撈限額在內的嚴格養護措施,所以近年來南極犬牙魚產量并不高;而由于磷蝦資源蘊藏量豐富,磷蝦漁業成為國際遠洋漁業中的潛力漁業。此處以磷蝦漁業為例,探討保護區與漁業國之間的淵源。表1標注了羅斯海保護區提案通過前10年南極磷蝦捕撈國的捕撈產量[9]。數據顯示,在提案協商的5年間,重要的南極磷蝦捕撈國依次為挪威、中國、韓國和烏克蘭,這些國家均不是南極海洋保護區的提案國。其中,中國是新興的南極磷蝦捕撈國,而烏克蘭是傳統的南極磷蝦捕撈國,兩個國家在提案協商過程中對提案持關切及反對態度。另外,提案反對陣營中的俄羅斯是歷史上最重要的磷蝦捕撈國,由于國內政治及經濟環境的變遷,自2010年起鮮少涉足磷蝦漁業,但是至今仍然躋身于重要的南極犬牙魚捕撈國之列,隨著國內經濟和政治的發展,其回歸磷蝦漁業并非沒有可能。迄今提出南極海洋保護區的提案者為英國、新西蘭、美國、澳大利亞、法國、歐盟、阿根廷和智利,其中,英國提案的南奧克尼海洋保護區、新西蘭和美國提案的羅斯海保護區均已建立,而澳大利亞、法國和歐盟聯合提出的東南極海洋保護區提案正在協商,歐盟提出的威德爾海保護區提案以及阿根廷、智利聯合提出的西南極半島海洋保護區提案也可能成為CAMLR委員會會議不遠未來的重要議題。很明顯,南極海洋保護區提案國和提案擁護者基本不是重要的南極磷蝦捕撈國。智利是較為重要的磷蝦捕撈國,澳大利亞和新西蘭在羅斯海保護區提案通過后也加入磷蝦捕撈國行列,但是磷蝦漁業并非這些國家重要的南極漁業,而且由于地緣優勢,他們擁有南極及次南極地區的專屬經濟區,在本國海域即可開展磷蝦漁業。另外,羅斯海保護區設立了允許開展磷蝦捕撈的磷蝦保護區和特別保護區。因此,羅斯海保護區內大面積的磷蝦禁捕區的設立對上述國家的影響并不大。

圖1 南極海洋保護區及漁區圖[10].圖中淺藍色部分為已經批準建立的海洋保護區.其中,南奧克尼群島南大陸架海洋保護區位于48.2漁區,羅斯海保護區位于88.1和88.2漁區Fig.1.Map for CCAMLR marine protected areas and FAO fishing areas[10].Designated Antarctic marine protected areas are highlighted in the light blue in the map.South Orkney Islands Southern Shelf Marine Protected Area is located in Fishing Subarea 48.2,and Ross Sea Region Marine Protected Area is located in Fishing Subarea 88.1 and 88.2.

表1 2007/2008—2015/2016年間南極磷蝦捕撈國的捕撈產量Table1.Antarctic krill catch data for fishing states over 2007/2008—2015/2016單位:噸

羅斯海位于新西蘭的正南方,新西蘭始終堅持對距離其大陸2000 多公里的羅斯屬地擁有主權,而美國則在不同場合強調保留對南極提出主權要求的權利。從CAMLR委員會公布的漁業數據[9]也可以看出,羅斯海是重要的犬牙魚漁場,而羅斯海保護區所在的88.1漁區又是“重中之重”的莫氏南極犬牙魚漁場;從2004/2005年度開始至今,新西蘭犬牙魚總產量中的70%來自于羅斯海[11]27-30。根據CAMLR委員會數據,表2標注了羅斯海保護區提案通過前10年莫氏南極犬牙魚捕撈國在88.1漁區的捕撈產量[9]。從表中數據可知,近10年來,穩定入漁羅斯海犬牙魚的國家不超過10個,就漁業產量而言,新西蘭幾乎是最重要的羅斯海捕撈國。2012年新西蘭–美國聯合提案之前,雙方在“羅斯海犬牙魚漁場是否列入保護區”問題上存在分歧,分歧焦點為“新西蘭在羅斯海的傳統犬牙魚漁場是否應該納入保護區范圍”[12],甚至雙方一度由于分歧嚴重而放棄提案的聯合行動。鑒于CAMLR委員會不同意就同一海域對兩個國家的提案進行投票,雙方“不得已”重新啟動聯合提案的合作談判。經過協商和妥協,雙方最終把部分犬牙魚漁場作為特殊研究區列入保護區,該特殊研究區位于88.1漁區,允許開展科研為目的的犬牙魚漁業,且沒有進一步指示表明這個特殊區域內的漁獲量未來將減少[13]。2012年聯合提案中,海洋保護區面積為227萬平方公里,其中160萬平方公里為禁漁區。2013年兩國進一步把海洋保護區面積縮減至134萬平方公里,其中125萬平方公里為禁漁區,比起2012年提案的禁漁面積下降了22%,并且,諸如艾斯林灘(Iselin Bank)等高生產力的犬牙魚漁場也被排除在保護區范圍之外。新西蘭在2014年CAMLR委員會會議上承諾,由于設立保護區而受到影響的漁船可以轉移到保護區外或在保護區內漁業保留區繼續開展漁業活動[14],使原本在保護區外的關閉的漁場重新開放,在保護區內的特殊研究區內甚至增加犬牙魚捕撈配額[15]。新西蘭外交貿易部在相關文件中也承認,羅斯海保護區聯合提案平衡了生態保護、科學研究和漁業捕撈三者的關系,盡量達到“三者兼顧”[16]。從新西蘭和美國的羅斯海提案發展歷程可以看出,兩國之所以能在2012年聯合提案,并在之后就保護區面積的縮減達成一致,是雙方就羅斯海犬牙魚漁場的變相保留達成了妥協。

表2 2007/2008—2015/2016年間莫氏南極犬牙魚捕撈國的88.1漁區捕撈產量Table2.Antarctic Toothfish (TOA) catch data for fishing states in Fishing Subarea 88.1 over 2007/2008—2015/2016單位:噸

2.3 政治妥協

羅斯海保護區協議得以一致通過一定程度上得益于各方的政治妥協。在羅斯海保護區提案協商談判過程中,俄羅斯是比較堅定的提案反對者,甚至在向CAMLR委員會提交的工作文件中直言不諱地表達對部分國家通過海洋保護區提案進行“軟控制”的擔憂和批評[17]72-73。俄羅斯的政治家和科學家也在不同場合表達過相關國家通過保護區制度變相鞏固地緣政治控制和鋪墊潛在南極主權主張的憂慮[18]221。但2016年俄羅斯突然轉變立場,不排除該轉變是美俄雙方通過高層會談就其他政治問題達成妥協的交換條件[19]。在過去的幾年中,烏克蘭、土耳其等爭端使俄羅斯的國際關系走入低谷,羅斯海保護區提案的反對者身份又招致提案擁護者、環境保護非政府組織、媒體的各方聲討,俄羅斯需要重塑國際合作者的形象,同時需要修復和美國的關系,因而可能選擇在南極保護區問題上放棄抵制,轉而采取合作態度[20]。同時,俄羅斯宣布2017年為本國生態年,南極保護區合作態度將進一步夯實其生態保護者形象的樹立。內因外因下,俄羅斯從羅斯海保護區提案的反對者轉變為贊成者,最終促成了2016年提案的一致通過。

羅斯海保護區35年的期限也被部分西方媒體解讀為政治妥協的結果[20]。最初提案中的羅斯海保護區期限為50年,鑒于對保護區建立的法律依據和后續管理制度等的疑慮,俄羅斯和中國分別提出10年及20年的期限,最終各方達成35年的折中期限。甚至,在提案獲得最終通過之前,羅斯海保護區在原提案之外又設立了一個磷蝦研究區,與新西蘭和美國達成妥協保留犬牙魚特殊研究區具有異曲同工之處,而該動作被解讀為新西蘭–美國陣營對中國的妥協[21]。雖然,非CAMLR委員會會議列席的大眾很難考證這些談判細節,但是該提案從提出到通過經歷了頗多曲折,這其中各方的妥協在所難免,妥協必定是各方權益得失平衡的結果。

3 羅斯海保護區設立問題的啟示

從某種意義上而言,羅斯海保護區談判見證了中國實質性參與南極海洋保護區事務、并成長為重要談判者的歷程。本節將首先回顧羅斯海保護區提案從提出到最終通過過程中中國的立場和外界對中國立場的解讀,在此基礎上,探討權益視角下的羅斯海保護區問題對中國未來應對南極海洋保護區問題的啟示。

3.1 羅斯海保護區提案的中國立場

中國遠離南極大陸,而且對國家管轄外海域缺乏必要和及時的關注。另外,中國于2007年加入CAMLR委員會,在2009年啟動南極磷蝦探捕以前幾乎從未參與過任何南極海洋生物資源的開發活動,因而當中國坐在羅斯海保護區談判桌邊時,對保護區問題缺乏全面且深入的了解[17]70;另外,由于歷來秉承的“韜光養晦”的外交政策,以及“中國威脅論”下比較刻意的謹小慎微,中國在國際事務中較多保持低調的態度。上述種種原因下,在最初的羅斯海保護區談判中中國采取了謹慎并折中的態度。從公布的CAMLR委員會會議上中國所作的評論[5]看,最初中國對待保護區問題的關注點聚焦于保護區建立的前提條件,認為在遵循CAMLR 公約外,還需平衡海洋生物資源養護與利用之間的關系,并獲取足夠的科學數據作為建立保護區的依據;在2015年表達贊同意見之后,中國對保護區制度的落實提出了更深刻并細致的建議,認為必須明確保護區的目的,確定不同南極海洋保護區在南極海洋生態系統中的定位及代表性,制定保護區管理和監測評估制度,明確期限后的管理跟進措施,切實推動科學合作的開展。總體而言,在協商談判過程中,中國對保護區的關注逐漸從資源利用轉向法律依據、管理舉措和監測體系等技術保障,標志著對保護區問題的認識逐漸全面、見解逐漸深刻、建議逐漸建設性。

然而,中國在羅斯海保護區問題上的謹慎態度被外界解讀為對南極資源開發的關注超過對養護的關注[22-23]。2015年中國在CAMLR委員會會議上所表達的明確贊同意見是對這些偏見的回擊。協商談判過程見證了中國對保護區問題的認識過程,中國的贊成之舉順應了生態和環境保護的國際號召,展現中國合作、守法、負責任的發展中大國形象。同時,協商談判過程中,中國的政治博弈能力也得以加強,通過一定外交策略在政治博弈中表達本國訴求,成長為重要的談判者。重要談判者必然對南極海洋保護區的法律問題、政治博弈、管理舉措、技術保障等有深刻認識,一定程度上激勵并確保中國能切實地參與南極保護區的后續管理和建設活動,也一定程度上保障未來中國在其他南極海洋事務中重要談判者的地位。

3.2 未來南極海洋保護區的中國應對

圍繞著海洋保護區所進行的不僅僅是各方對南極海洋生態與環境保護的訴求、也是各方對南極權益的訴求。雖然在羅斯海保護區提案之初,中國并未深刻了解圍繞保護區所開展的各方博弈,然而,在協商談判過程中逐漸洞悉圍繞政治、法律、科學而產生的爭議及爭議的根源。羅斯海保護區的協商談判經歷為未來中國應對類似的南極事務提供一定的經驗和啟示。

在人類南極活動越來越頻繁的形勢下,保護區制度不啻是南極保護的有效舉措,但是,也必須認識到,相關國家藉此意欲實施對南極的“軟控制”,比起漁業權益等訴求,南極政治控制對南極的影響將更深遠。《南極條約》凍結主權訴求,鼓勵在這片“準全球公地”[24]開展國際合作背景下的科學研究,為國際社會參與南極環境和生物保護、南極治理提供了廣闊并平等的平臺。但是,“凍結”并不意味著“摒除”,《南極條約》僅擱置了主權主張,南極主權主張國通過各種形式強化他們的南極“存在”,這從他們積極申請南極特別保護區(Antarctic Special Protected Areas,ASPA)和特別管理區(Antarctic Special Managed Areas,ASMA)就可見一斑。迄今為止,在南極地區共設立了75個特別保護區,7個特別管理區。南極主權主張國及美國從1964年起著手特別保護區的申請,其中,他們共獨立申請設立了59個特別保護區,聯合申請設立了7個特別保護區,占總數的88%;另外,這些國家共獨立申請設立了3個特別管理區,聯合申請設立了4個特別管理區,參與率為100%[25]。所有由這些國家申請設立的特別保護區(除個別特別管理區外)均在其主張的領土范圍內[26]45。就海洋保護區而言,批準的南奧克尼海洋保護區和羅斯海保護區均由上述國家提案,至今還未被批準的海洋保護區也由上述國家在主導提案,且這些提案的保護區幾乎都在各國主權主張的區域內。南極主權問題仍然懸而未決,南極主權主張國的南極行為是保護其南極既得權益、確保未來權益的舉動,因而個別國家出于對南極“軟控制”的擔憂而對提案表示關切和質疑也就可以理解了。中國是南極活動的后來者,迄今,中國在南極保護區事務上的表現并不突出[27]11,僅獨立申請設立了一個特別保護區、聯合申請設立了兩個特別保護區和一個特別管理區,且均不屬于海洋保護區范疇。但是,從2009年開始,中國涉足南極磷蝦捕撈,迄今參與了兩個南極海洋保護區提案的協商,對南極治理和南極政治有了一定的認知,時機成熟時,中國應加入保護區提案申請的行列,成長為積極主動的參與者。

鑒于未來保護區制度可能成為南極生態和環境保護的重要手段,中國應加強對保護區制度的認識和解讀。當然,南極海洋保護區法律規制不健全也是一個不爭的事實[28]9-10。《聯合國海洋法公約》簽署時并未出現海洋保護區的概念和法律定義,《生物多樣性公約》對保護區進行了定義,但是該公約主要針對國家管轄內保護區的建立。CAMLR委員會出臺的《關于建立CCAMLR 海洋保護區的總體框架》是關于南極海洋保護區的第一個具有法律約束力的制度規定,但是僅對海洋保護區進行了籠統的規定,對設立標準、管理、監測和評估等舉措,缺乏明確的說明和清晰的指導。當法律規制不健全時,對海洋保護區制度的解讀就會帶上國家權益訴求的深刻烙印,“國家中心主義”凸顯,“軟控制”可能性增大。另外,在全球范圍內,海洋生態環境保護和可持續利用的國際規則進入調整和改革的關鍵時期[29]33,中國應藉此向全球貢獻“人類命運共同體”思想,以推動海洋新秩序的建立。中國是廣大發展中國家中的一員,作為南極參與的后來者,中國的南極聲音一定程度上代表了廣大國際社會的南極訴求。通過參與海洋保護區法律規制的制定,中國與其他國際社會有望攜手突破傳統西方國家主導的國際法規則制定格局,超越南極制度中“國家中心主義”為指導的狹隘部分,使南極“準全球公地”的國際性和公平性得到最大程度的發揮。

“中國將努力為南極治理提供更加有效的公共產品和服務,為人類更好地認識、保護和利用南極貢獻更多智慧”[30]是對中國南極事業的全面詮釋。但是,鑒于有限的南極認知,現階段中國可以為全世界提供南極海洋治理公共產品的能力還十分有限。毋庸置疑,加強科學研究是提高南極治理能力的重要源動力。社會科學研究有助于了解社會、歷史、人文、政治、法律等對南極事務的影響。隨著南奧克尼海洋保護區和羅斯海保護區的相繼設立,可以預見未來將有更多處于不同海域、具有不同目標的南極海洋保護區提案。社會科學研究可以使我們擁有敏銳的洞察力,在提案提出的第一時刻獲悉提案背后隱藏的權益訴求,也能獲悉提案對中國南極權益訴求的潛在影響,有助于我們在紛繁復雜的政治博弈中權衡利弊,在符合南極資源養護目標的前提下表明鮮明的中國立場并維護中國的南極權益。自然科學研究有助于了解南極自然發展的歷史和未來,為南極海洋治理提供落到實處的建議。現階段,南極缺乏較為全面的海洋本底數據[31]292。中國可以依托長期的、科學的、系統的海洋考察和監測計劃,通過收集連續的、不同維度的海洋數據,為開展有效的海洋保護區設立、管理、監測和評估提供技術保障。

南極海洋保護區制度下,資源開發活動必然會受到影響,極具發展潛力的磷蝦漁業將不可避免地成為保護區協商談判過程中的焦點話題之一。現階段,除了南極科學考察活動,中國的重要南極活動就是磷蝦漁業。磷蝦漁業對中國有著深刻的意義,不僅使中國遠洋漁業在內容和地域空間上有了進一步的拓展,也促進了與磷蝦產業至關重要的捕撈技術、加工、產品研發等方面的科技進步,并通過開展落到實處的磷蝦生物及生態學研究進一步認識南極海洋生態和環境。磷蝦漁業是中國參與南極事務的一個切入點,其意義超越了單純的社會經濟價值和科學價值。CAMLR公約第2條第2 款明確指出養護包括合理利用[32],作為世界上單種生物量最大的海洋生物品種,在養護措施下,磷蝦的開發符合科學依據,也符合社會發展的需求。中國支持一切科學依據下的南極磷蝦養護措施,包括在某些生態脆弱的特殊區域執行必要的禁捕措施;但是,中國反對一切以“環境和生態保護”為保護傘、實質上排斥他國參與南極事務、意圖通過地緣政治和科技經濟實力實現南極“軟控制”的霸權行為。

4 結語

以2009年南奧克尼海洋保護區和2016年羅斯海保護區的設立為風向標,南極海洋保護區制度將是未來南極海洋保護的一個重要抓手,可以預見,未來將有更多國家依據CAMLR 公約海洋保護區的基本框架、兼顧自身的權益訴求提出保護區提案。羅斯海提案通過后,2012年由澳大利亞、法國和歐盟提出的東南極海洋保護區提案是現階段CAMLR委員會正在協商的海洋保護區議案。東南極提案涉及58.4.1和58.4.2 兩個漁區分區,雖然近年來均未有磷蝦漁船入漁,但是上述兩個分區是CAMLR委員會設定捕撈限額、允許各國漁船開展磷蝦捕撈作業的漁場,因而以漁業權益為分界線的兩大陣營之間新一輪的博弈又將拉開帷幕。

不可否認,南極海洋保護區制度的發展面臨著來自于政治、法律和科學方面的多重挑戰,而本文針對的權益視角下的政治博弈對南極治理有著深遠并全面的影響,有可能影響法律規制的構建過程和結果,也有可能影響南極科學研究的開展路徑。雖然1959年簽署的《南極條約》凍結南極主權要求,但各南極主權主張國、主權主張保留國、非主權主張國均有意識地通過一定的路徑增強各自在南極的存在感,在南極開展的政治角逐必將使海洋保護區問題更具復雜性。另外,隨著漁權意識的提升和南極漁業國隊伍的壯大,可以預見未來漁業權益仍將是保護區爭端的焦點之一。鑒于CAMLR 公約明確指出養護包括合理利用,圍繞漁業權益開展的爭端將聚焦于保護區內的資源養護和利用的平衡。

未來南極保護區提案將涉及不同的區域和不同的目標,中國對不同的南極海洋保護區提案應該有不同的應對,但應對的宗旨應該是一致的,那就是:維護南極的社會、科學等價值;擁護《南極條約》體系所強調的“南極為和平目的所使用、鼓勵南極科學調查和研究、鼓勵南極的國際合作”;維護南極海洋可持續發展;維護國際法及《南極條約》體系保障下的南極權益;鼓勵各種形式和各種層面的南極海洋國際合作。