中國深度參與北極治理問題研究:以締結《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》為視角

唐堯

(中國極地研究中心,上海 200136)

提要 國際規則的制定是中國參與北極治理的內容之一。《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》是冷戰后中國參與締結的首個北極區域性條約,這無疑具有里程碑式的意義。然而,中國參與締結《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》同樣反映出了一些問題。一方面,中國參與的意愿和能力與主導締結條約的國家存有差距;另一方面,中國未能充分運用相關國際制度、機制和組織。中國是制定北極國際規則的建設性參與者,也可以成為深度參與北極治理的先行者。基于此,中國應加強參與意愿、提升參與能力,運用好相關國際制度、機制和組織,從而通過締結條約深度參與北極治理。

0 引言

在氣候變化的影響下,人類在北極的經濟活動不斷增多,北極發生船舶海難事故、海洋環境污染和漁業資源枯竭等的可能性也隨之增大。由于這些將會廣泛深刻地影響人們生產與生活,北極治理近年來得到了人們越來越多的關注。

中國是位于北半球的發展中國家,冷戰結束以來一直以積極的姿態參與北極治理。國際規則的制定是中國參與北極治理的內容之一。例如,中國締結和加入了一系列適用于北極和專門針對北極的條約,前者包括《巴黎協定》(Paris Agreement)和《極地水域船舶航行國際準則》(International Code for Ships Operating in Polar Waters)等;后者主要是指《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》(Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean)。其中,《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》是中國參與締結的首個北極區域性條約,這無疑具有里程碑式的意義。實際上,在中國和美國等十方締結《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》之前,北冰洋沿岸國已經制定了《關于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》(Declaration Concerning the Prevention of Unregulated High Seas Fishing in the Central Arctic Ocean)。所以,雖然中國是《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》原始締約方之一,但沒有完整參與締結條約。

隨著中國參與北極治理的領域不斷擴大、程度不斷加深,將會受到越來越多國際規則的規制。本文以締結《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》為視角研究中國深度參與北極治理問題。具體來看,首先闡述條約的締結相關國際法理論,即“國際法律過程說”中哈羅德·高洪柱(Harold Hongju Koh)建立的“跨國法律過程說”,闡明該理論能為中國通過締結條約深度參與北極治理提供理論參考。其次梳理和分析《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的締結過程和中國的參與,尤其關注主導締結條約的國家。最后在分析中國參與締結條約存在問題的基礎上探討中國深度參與北極治理的路徑。

1 條約的締結相關國際法理論

在闡述條約的締結相關國際法理論之前,有必要界定條約的締結這一核心概念。(本文研究廣義的條約)條約的締結是指一個條約由于各締約國表示了它們同意受其拘束的確定意思而締結[1]63。條約的締結分為雙邊條約的締結和多邊條約的締結。本文論述的《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》屬于多邊條約的締結。

二戰后,社會科學研究中出現的“科學主義”和“行為主義”新思潮導致了國際法領域“政策定向說”和國際法律過程說的興起[2]25。前者稱為“紐黑文學派”,代表人物包括邁爾斯·麥克杜格爾(Myres S.McDougal)和哈羅德·拉斯韋爾(Harold D.Lasswell)。后者稱為“哈佛學派”,代表人物包括艾布拉姆?蔡斯(Abram Chayes)、托馬斯·埃利希(Thomas Ehrlich)、安德烈亞斯?洛溫費爾德(Andreas F.Lowenfeld)和路易斯·亨金(Louis Henkin)等。相對于政策定向說對權力之于國際法影響的強調,國際法律過程說重在說明國際法對國家行為的制約性[3]。

作為國際法律過程說的代表人物之一,Henkin[4]指出,幾乎所有國家在幾乎所有情況下,遵守幾乎所有的國際法原則,并承擔幾乎所有的義務。正因如此,20世紀90年代以來國際法學者和國際關系學者圍繞國際法與國家行為關系的問題(國際法的遵守問題)展開了持續性的跨學科研究[5]。例如,Chayes和Chayes[6]建立的“管理學派”認為國家遵守國際法的原因在于效率、利益和規范。在唐斯等[7]看來,管理學派對遵約問題進行調研的主要目標是設計更加有效的戰略,以克服管制機制內的各種遵約問題。Harold Hongju Koh 建立的跨國法律過程說被稱為“新國際法律過程說”,主要闡發的是關于國際法遵守的理論[2]44-45。該理論的核心觀點是:國家遵守國際法是因為互動(interaction)、解釋(interpretation)和內化(internalization)的跨國法律過程(transnational legal process)[8]626。實際上,跨國法律過程說關于互動和解釋的內容與條約的締結密切相關。Koh[9]就指出,跨國法律過程描述了制定跨國法規則的理論和實踐。

具體來看,一方面Harold Hongju Koh 闡述了三種內化的形式:社會性內化、政治性內化和法律性內化。另一方面Harold Hongju Koh 闡述了六種內化的媒介:跨國規范倡導者、政府規范發起人、跨國議題網絡、解釋性社群與法律說明論壇、官僚主義遵守程序和議題關聯[8]642-655。Harold Hongju Koh 列舉的《關于禁止使用、儲存、生產和轉讓殺傷人員地雷及銷毀此種地雷的公約》(Convention on the Prohibition of the Use,Stockpiling,Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on Their Destruction)(以下簡稱《渥太華禁雷公約》)一例就闡釋了條約的締結過程。

20世紀70年代,聯合國資助了1973—1977年在瑞士日內瓦(Geneva)舉行的人道法外交會議,它導致在1980年10月10日通過了關于限制殺傷性地雷使用的《禁止或限制使用地雷(水雷)、餌雷和其他裝置的議定書》(Protocol on Prohibitions or Restrictions on the Use of Mines,Booby-Traps and Other Devices)。雖然議定書全面限制使用地雷(水雷)、餌雷和其他裝置,但普遍認為沒有發揮作用。在此背景下,國際社會開始締結新的條約。

跨國規范倡導者、跨國議題網絡和政府規范發起人共同促進了條約的締結。首先是跨國規范倡導者,1991年末跨國規范倡導者參與了進來,美國人喬迪·威廉姆斯(Jody Williams)和美國越戰退伍軍人基金會(Vietnam Veterans of America Foundation)領導人鮑比·穆勒(Bobby Muller)領導的一群積極分子決定建立國際反地雷組織(International Campaign to Ban Landmines),以促進消除殺傷性地雷。其次是跨國議題網絡,1992年10月正式成立的國際反地雷組織即是跨國議題網絡,包括美國越戰退伍軍人基金會、人權觀察組織(Human Rights Watch)、德國國際醫療組織(Medico International of Germany)、法國國際殘障組織(Handicap International of France)和英國地雷咨詢團體(Mines Advisory Group of England)。最后是政府規范發起人,美國佛蒙特州議員派屈克·萊希(Patrick J.Leahy)引入的關于禁止美國出口地雷的國內立法分別得到國會通過和總統簽署(1992年),反地雷規范發生了法律性內化。此外,美國前總統吉米·卡特(Jimmy Carter)、紅十字國際委員會(International Committee of the Red Cross)和“渥太華進程”(Ottawa Process)等也參與了締結條約的互動或解釋。最終,120 多個國家在1997年12月簽署了《渥太華禁雷公約》。雖然美國沒有批準公約,但可能通過法律性內化遵守公約[8]655-663。

在韓相熙[10]看來,跨國法律過程說最重要的特征之一就是國家以外的多樣行為體參加跨國法律過程。這在《渥太華禁雷公約》的例子中得到了體現。同時,美國率先通過了相關立法。綜而觀之,美國是主導締結條約的國家。

中國是國際法體系的新晉加入者[11],而國際法的發展趨勢(多元主義特征更趨明顯,普遍主義相對弱化)為中國積極參與制定國際規則等提供了重要的歷史機遇[12]。大多數人關注國際法時并不關注那些國際法上的通常事務,而是那些幾乎很少會發生的而且通常是很敏感的公然違反國際法的事件[13]。條約的締結就可視為此類通常事務。建國70年來,中國參加了近500項多邊條約[14]。不難想象,如果一國較少甚至沒有參與締結條約,可能就不會暴露出問題。如果一國參與甚至深入參與締結條約,可能就會暴露出越來越多的問題,如發現參與的意愿和能力與主導締結條約的國家存有差距。對此,中國唯有發現它,然后解決它。正所謂“他山之石,可以攻玉”,條約的締結相關國際法理論或許可以成為中國發現問題和解決問題的起點。

北極既有區域問題,也有跨區域問題。尤其是對后者來說,它往往更需要各國通力合作。治理中北冰洋潛在漁業活動就屬于跨區域問題,《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》則是中國參與制定北極國際規則的事例之一。下文我們會看到,《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》是中國和美國等國家以及國際北極科學委員會(International Arctic Science Committee)和國際海洋考察理事會(International Council for the Exploration of the Sea)等互動和解釋的產物。

2 《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的締結過程和中國的參與

基于上述理論述評,下文梳理和分析《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的締結過程和中國的參與。

自古以來,漁業活動都是人類獲取食物的一個重要途徑。早在20世紀20年代,中國就加入了《斯匹次卑爾根群島條約》(The Spitsbergen Treaty),依據條約中國有在北極特定區域捕魚的權利。中國從1985年開始發展遠洋漁業。遠洋漁業按照作業水域可以分為過洋性漁業和大洋性漁業。就前者而言中國可以通過雙多邊合作在北冰洋沿岸國專屬經濟區從事漁業活動。就后者而言,中國可以在中北冰洋和次北極海域(sub-Arctic seas)公海從事漁業活動。目前,中國遠洋漁業作業海域覆蓋近40個國家專屬經濟區和太平洋、大西洋、印度洋以及南極公海水域[15],包括西北白令海俄羅斯專屬經濟區和北太平洋公海[16]。

聯合國糧食及農業組織把海洋分成19個主要的漁業作業區,北極漁業作業區是其中之一,66oN 內的海域屬于北極海域,包括18漁業作業區和21、27漁業作業區的部分海域[17]。迄今為止,北極漁業資源的利用僅涉及次北極海域。然而,鱈魚和其他魚類會因氣候變暖而遷移數千公里,可能改變北冰洋生態系統的格局[18]。特別是大量經濟性魚類正出現北遷至中北冰洋的國家管轄范圍外水域,而該水域尚缺乏充足的漁業資源科學研究數據[19]。因而有關國家開始思考治理中北冰洋潛在漁業活動的法律方法。早在2006年美國就開始探討北冰洋漁業管理的問題,包括在科學工作者尚未充分收集情報之前禁止商業性漁業[20]。2007年美國建議將北冰洋漁業管理的問題置于北極理事會(Arctic Council)加以討論[21]。盡管美國有意開展多邊合作,但北極理事會沒有興趣參與海洋捕撈業的國際管制或是成為談判中北冰洋漁業協定的論壇。2007年11月的高官會議上,北極理事會決定不參與漁業管理,而是大力支持在現有機制內考慮這一議題[22]。2008年6月3日,美國此前通過的年度第17號決議生效,要求美國發起國際討論并采取必要措施,與其他北極國家談判管理北冰洋洄游、跨境和跨界魚類種群的協定并建立用于該地區的新國際漁業管理組織[23]。在此基礎上,美國還就制定關于北極漁業的一般性聲明或宣言與一些相關方(包括其他北冰洋沿岸國)進行了非正式的雙邊磋商[24]。

雖然北極理事會沒有采納美國的建議,但美國沒有就此放棄。2009年8月美國北太平洋漁業管理委員會(North Pacific Fishery Management Council)通過了《北極漁業管理方案》(Fishery Management Plan for Fish Resources of the Arctic Management Area),方案適用于楚科奇海和波弗特海美國水域漁業資源的商業利用[25]。(見圖1)

《北極漁業管理方案》規定,禁止在北冰洋的阿拉斯加州臨近專屬經濟區商業捕魚,直到有信息證明捕魚能以可持續和關切其他生態系統的方式進行。美國希望其他國家和實體對于北冰洋沿岸國海域和中北冰洋會跟進采取類似的行動或采取有類似效果的行動[22]。美國是北極漁業管理預防性措施理念的堅定執行者[26]。《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)簽署后,國際社會訂立了關于漁業問題的專門補充協定。(2001年12月11日生效)其中規定了預防性做法的適用,包括各國在實施預防性做法時應取得和共享可獲得的最佳科學資料(第6條)。

圖1 北極管理區域[25]Fig.1.The Arctic Management Area[25]

1996年美國國會審批的《麥格森-史蒂芬漁業養護與管理法》(Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act)(以下簡稱《麥格森-史蒂芬法案》)強調了美國漁業管理政策中的預防性措施。《麥格森-史蒂芬法案》是美國國家海洋漁業管理的主要國內立法,它為漁業養護與管理設立了寬泛的“國家標準”[27]。一方面,美國國會政策的聲明中包括“保證使用國家漁業養護和管理項目,并以可獲得的最佳科學資料為基礎”；另一方面,“養護和管理措施應以可獲得的最佳科學資料為基礎”也是十項“國家標準”之一[28]。美國所有漁業管理計劃必須符合《麥格森-史蒂芬法案》設立的“國家標準”。《北極漁業管理方案》體現了預防性措施理念。可以看出,美國完善了關于北極漁業捕撈的國內法規政策[29]。

2010年6月,北冰洋沿岸國在挪威奧斯陸(Oslo)舉行了首次會晤。直到締結條約,北冰洋沿岸國舉行了四次高官會議,北冰洋沿岸國與其他國家和國際組織等舉行了五次科學會議。自2015年12月以來,北冰洋沿岸國還與中國、日本、韓國、歐盟和冰島舉行了六次十方會談。其中2015年7月的高官會議通過了《關于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》,但參與方只有北冰洋沿岸國。2018年10月3日,中國與8個國家以及歐盟締結了《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》。

北冰洋沿岸國在第一次科學會議上就曾表示,鼓勵其他國家科學家的廣泛參與[30]。中國的參與始于2015年4月的第三次科學會議,并參加了之后的科學會議和十方會談。第三次科學會議首次邀請了中國、日本、韓國和冰島的科學家代表。同時,國際北極科學委員會、可持續北極觀測網絡(Sustained Arctic Observing Network)、國際海洋考察理事會、北太平洋海洋科學組織(North Pacific Marine Science Organization)、北極理事會北極海洋環境保護工作組等也參加了會議[31]。其中,中國代表朱國平闡述了中國在北極的相關研究與監測活動[32]。2016年9月的第四次科學會議有包括中國在內的29 名代表參加。北極理事會北極海洋環境保護工作組和北極動植物保護工作組、北太平洋海洋科學組織、國際海洋考察理事會、北極太平洋扇區工作組(Pacific Arctic Group)參加了會議[33]。2017年10月的第五次科學會議有包括中國在內的24 名代表參加,其余還包括國際海洋考察理事會和北太平洋海洋科學組織等的代表[34]。

中國參與了最終促成條約的十方會談。第六次十方會談于2017年11月28—30日在美國華盛頓舉行,會上9個國家和歐盟達成了《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》,規定中北冰洋在未來16年內禁止向商業漁船開放。《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》將使科學家在捕魚成為普遍現象之前有足夠時間了解該地區的海洋生態以及氣候變化帶來的潛在影響[35]。六次十方會談各方爭議的焦點之一在于是否建立正式的區域漁業管理組織或安排。最終,各方采取了“分步走”方法,即首先通過締結《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》為未來中北冰洋漁業管理積累科學數據,進而建立區域漁業管理組織[36]。

在上述會議之外,中國還參與了相關國際合作。例如,2015年1月首屆北冰洋公海漁業圓桌會議在中國上海舉行,與會專家有美國和加拿大的政府官員,也有高校和研究機構的人員。與會專家認為,在獲得充分的科學證據之前,應禁止中北冰洋的商業捕撈[37]。2016和2017年還在韓國仁川和日本北海道舉行了北冰洋公海漁業圓桌會議。

可以看出,《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》源于國家和國際組織等多種行為體在不同平臺的互動和解釋。其中,美國在締結條約前率先通過了《北極漁業管理方案》。如同《渥太華禁雷公約》,美國是主導締結條約的國家。中國的參與可謂“喜憂參半”,喜的是中國作為原始締約方參與了締結條約,憂的是中國沒有參與締結條約的相關節點,如提出締結條約的建議或倡議以及參與制定《關于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》。誠然,某些客觀條件的限制使得中國無法參與締結條約的相關活動,但仍有必要探究中國在哪些方面可以有所作為,從而為今后的參與打好基礎。

3 中國參與締結條約存在的問題

中國參與締結條約存在的問題主要體現在兩個方面:中國參與的意愿和能力與主導締結條約的國家存有差距;中國未能充分運用相關國際制度、機制和組織。

3.1 中國參與的意愿和能力與主導締結條約的國家存有差距

通過梳理和分析《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的締結過程可以看出,美國較之于其他締約方表現出了更強的參與意愿和能力。在國際層面,美國先是在高官會議上提出北冰洋漁業管理的問題。在該建議未果的情況下,美國轉而尋求就可能的一般性聲明或宣言與一些相關方進行雙邊磋商。在國內層面,美國先是通過了決議,要求與其他北極國家談判協定和建立組織。然后美國通過了《北極漁業管理方案》,在規制本國相關水域商業捕魚活動的同時呼吁其他國家和實體在北冰洋跟進效仿。這里可以通過三個具體事例做進一步說明。

首先,2011年美國提交了協定草案,其核心便是推動區域漁業管理機制的成立。在該草案中,美方提出,依照預防原則,在擁有涉及該區域生物水產資源足夠的信息之前,各國要禁止漁業捕撈。在這個過程中,獲取的研究數據和信息可以用來建立區域漁業機制[38]。在俄羅斯研究人員看來,美國準備的協定草案為早日完成談判打下了堅實基礎[39]。同時,美國同意就正在進行的和計劃中的科學活動發揮帶頭作用。

其次,盡管北極理事會沒有采納美國最初的建議,但北極理事會北極海洋環境保護工作組的北冰洋考察計劃(Arctic Ocean Review Project)提出了國際漁業管理的議題[40]。北冰洋考察報告(Arctic Ocean Review Report)列舉了各種可能的管理選項,其中就包括將美國在其北極專屬經濟區現有的商業捕魚預防性禁令擴大到更廣闊的中北冰洋[41]。

最后,在美國通過《北極漁業管理方案》之后,加拿大采取了類似措施——2014年通過了《波弗特海綜合漁業管理框架》(Beaufort Sea Integrated Fisheries Management Framework)[42]。其中規定,大規模商業捕魚的想法將取決于科學知識和對波弗特海生物生產力的認識等[43]。《波弗特海綜合漁業管理框架》同樣體現了預防性措施理念,加拿大的這一做法可以視作是對美國倡議的回應。

通過美國在國際和國內層面采取的措施以及北極理事會和締約方對美國建議和倡議做出的回應,美國參與締結條約的意愿和能力可見一斑。

《中國的北極政策》白皮書指出,“中國支持就北冰洋公海漁業管理締結有法律拘束力的國際協定,支持基于《聯合國海洋法公約》建立北冰洋公海漁業管理組織或出臺有關制度安排,……,建設性地參與北冰洋公海漁業治理”。然而,通過分析五次科學會議的文件可以看出,中國的參與主要是闡述本國在北極的相關活動。

中國參與的意愿和能力與主導締結條約的國家存有差距的一個重要原因是中國參與締結條約(至少是北極相關條約)的實踐相對有限。例如,《斯匹次卑爾根群島條約》是北極具有代表性的條約之一,但中國僅在1925年加入條約。又如,1955年中國表達了參與國際地球物理年(International Geophysical Year)的意愿,但因中國臺灣也獲邀參與而退出了該次活動。正因如此,雖然中國后來成為《南極條約》(Antarctic Treaty)締約國和協商國,但沒有成為原始締約國。在一些情況下,中國是在加入條約的基礎上內化條約。一個在國際上已生效的條約,其規定在各國國內的得到執行,以得到各國國內法的接受為前提條件[1]380。1987年9月16日24個國家和歐洲共同體締結了《蒙特利爾破壞臭氧層物質管制議定書》(Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer)。1991年6月14日中國加入該議定書,2000年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》增加了兩個條款(第45和59條),它們成為中國遵守相關國際義務的首要配套法律條文[44]。

20世紀70、80年代,中國曾參與締結《聯合國海洋法公約》,取得的經驗包括反對海洋霸權,維護廣大發展中國家利益[45]。近十年來,中國越來越多參與締結北極(包括適用于北極)區域性條約,如《極地水域船舶航行國際準則》。《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》是中國通過締結條約參與北極治理的良好開端。但也應看到,較之于主導締結條約的國家,中國還有較大的努力空間。

3.2 中國未能充分運用相關國際制度、機制和組織

美國參與締結條約至少運用了兩個機制和組織:北極理事會和聯合國糧食及農業組織。機制構筑了制度的一個子集;機制與國際組織有很大的不同(前者為權利、規則、原則、決策程序和社會實踐;后者為擁有辦公室、雇員、預算和法人資格的物化實體)[46]。國際規則包括指令性規定,還包括指導性原則和規范,以及各種制度性安排[47]。本文研究廣義的國際規則,將其作為國際法律和制度等的同義詞[48]。北極理事會就是北極治理的機制之一,它由1991年北極國家制定的北極環境保護戰略(Arctic Environmental Protection Strategy)發展而來。1996年9月,北極國家在加拿大渥太華簽署了《北極理事會成立宣言》(Declaration on the Establishment of the Arctic Council),成立了北極理事會。北極理事會工作機制包括部長級會議、高官會議和工作組等。如上所述,美國最初的建議就是在北極理事會框架內。后來的發展也表明,北極理事會確實對美國的建議做出了積極回應。

聯合國糧食及農業組織是二戰后正式成立的國際組織,它與北極理事會的論壇性質有著本質區別。2009年美國提出召開一次政府間會議,目的是在聯合國糧食及農業組織漁業委員會會議上通過一個關于北極漁業的沒有法律拘束力的文件,同時2008和2009年關于海洋和“可持續漁業”的聯合國大會年度決議協商過程中已開始討論北冰洋漁業的規制問題。雖然這些討論由于部分北冰洋沿岸國的反對沒有取得切實成果,但促進了《關于防止北冰洋中部不管制公海捕魚的宣言》的制定[49]。

國際組織的作用在科學會議中同樣有所體現。第四次科學會議的報告指出:應建立用于調查和監測的協調小組(包括所有參與方代表)。該協調小組需同其他團體建立聯系,如國際海洋考察理事會和北太平洋海洋科學組織,以此避免重復的工作并實現數據的共享[50]。

中國參與締結《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》履行了《聯合國海洋法公約》規定的義務。中北冰洋在北冰洋沿岸國管轄范圍之外,即公海。公海漁業捕撈受到區域漁業管理組織及其成員國的管理。這些成員國不僅包括沿岸各國,還包括嚴重涉及特定海區的捕撈漁業的國家[51]。《聯合國海洋法公約》規定了締約國養護和管理公海生物資源的義務(第116—120條)。作為《聯合國海洋法公約》締約國,中國有義務與他國合作養護和管理公海生物資源,如在中北冰洋合作設立分區域或區域漁業組織(第118條)。中國可以據此提出相關建議或倡議,而非僅加入條約的談判。

中國于2006年向北極理事會提出申請,之后于2007年成為臨時觀察員,最終于2013年成為正式觀察員。中國首次參與北極理事會活動是在2007年參加了高官會議[52]。依據《北極理事會成立宣言》及相關規定,觀察員的作用體現在多個方面,其中包括通過一個北極國家或一個永久參與者提出項目,但觀察員給予任何給定項目的經濟貢獻不得超過北極國家,除非高官會議另有決定。因此,中國可就特定議題提出項目,通過雙邊合作參與北極治理。有學者就指出,中國可以通過北極理事會工作組和研究項目施加實質性影響[53]。中國定期參加了北極理事會會議。例如,2007—2016年中國參加了所有高官會議。又如,2009和2011年中國作為臨時觀察員、2013年作為正式觀察員參加了部長級會議[54]174。2015—2016年,中國有10 多名科學家參加了北極理事會工作組工作[55]。

但是,中國在工作組層面的活動還很有限[54]175。圖2是北極理事會工作組會議的參與情況。其中的工作組包括可持續發展工作組,突發事件預防、準備和反應工作組,北極監測與評估工作組,北極海洋環境保護工作組。該統計包括1998—2015年的24次可持續發展工作組會議;23次突發事件預防、準備和反應工作組會議;18次北極監測與評估工作組會議;29次北極海洋環境保護工作組會議。在1998—2015年47個行為體的3789次觀察活動中,中國參與的活躍程度(約22%)低于部分觀察員如韓國(約 79%)、日本(約37%)和新加坡(約32%)。這三個國家與中國同年成為北極理事會正式觀察員。因此,中國在北極理事會下行使權利和履行義務(如通過雙邊合作提出項目)同樣有著較大的努力空間。

圖2 北極理事會工作組會議的參與情況[56]Fig.2.Participation in Arctic Countil Working Group meetings[56]

此外,中國可以通過聯合國(如常設專門機構聯合國糧食及農業組織)討論特定議題。因此,中國既要關注參與的意愿和能力,也要關注相關國際制度、機制和組織。《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的經驗表明,一國可能無法通過某一制度、機制和組織建議和倡議締結條約,但所做的任何努力都有可能促進條約的締結。中國可以在此方面有所作為。

4 結論

北極治理需要國際規則,國際規則的制定也需要各方共同參與。本文研究了中國深度參與北極治理問題,包括在闡述條約的締結相關國際法理論基礎上對《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的分析。中國是制定北極國際規則的建設性參與者,也可以成為深度參與北極治理的先行者。從主觀意愿看,中國努力在北極國際規則的制定過程中發揮建設性作用。從客觀條件看,北極國家也希望在特定領域的合作中,其他國家能為北極的可持續發展做出貢獻。

基于此,中國通過締結條約深度參與北極治理可從兩個方面展開:一是加強參與意愿和提升參與能力。中國是海洋大國,在北極享有國際法賦予的權利。由于種種原因,歷史上中國未能參與締結部分條約。如今,中國受到北極環境變化的深刻影響,同時開展了越來越多的北極科學考察和經濟活動,因而需要加強參與意愿。中國應密切關注北極各個領域有潛在治理需求的議題。例如,中北冰洋的管理等新議題的國際規則就事關中國國家利益,中國必須積極參與其中。此外,參與締結條約的博弈是以必要能力為基礎的。目前,中國形成了“兩船、六站、一飛機、一基地”的極地考察保障格局。中國的北斗全球系統建設也已完成。即便如此,今后中國仍需加大參與北極治理的投入,如獲得更多適合極地嚴酷環境的破冰船和救援船。這些將為中國在北極的科學考察和海上搜尋救助等提供重要保障。中國還可以運用它們適時提供公共物品,為中國的參與創造良好環境。二是運用好相關國際制度、機制和組織。本文的發現之一是美國在《預防中北冰洋不管制公海漁業協定》的締結過程中很好地運用了北極理事會和聯合國糧食及農業組織這些機制和組織。既然相關國際制度、機制和組織賦予了中國一定的發言權甚至是決策權,那么就要運用好它們。例如,依據北極理事會相關規定,中國可以通過與北極國家或永久參與者的雙邊合作深度參與北極治理。就條約的締結而言,北極理事會北極海洋環境保護工作組對美國建議的積極回應就值得中國關注,包括更為積極地參與北極理事會工作組工作。有學者指出,和北極理事會加強彼此間合作是中國更為積極有效地參與北極事務的路徑[57]。與南極治理中的南極條約體系(Antarctic Treaty System)不同,北極治理很大程度上依賴于《聯合國海洋法公約》。基于《聯合國海洋法公約》針對不同海域的規定,中國應積極行使權利和履行義務。此外,作為國際北極科學委員會、北太平洋海洋科學組織和聯合國糧食及農業組織等的成員國,中國可以通過它們表達對北極治理特定議題的關切以及提出建議和倡議。

總而言之,條約的締結往往不會一蹴而就,這就需要有關國家做出不懈的努力。同樣,作為“近北極國家”,中國參與北極治理的道路注定不會一帆風順,這就需要我們培養強烈的參與意愿、錘煉過硬的參與能力,運用好相關國際制度、機制和組織。