構(gòu)建統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系

王廣華

為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于“加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度”的決策部署，自然資源部制定出臺(tái)了《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》，并積極推進(jìn)相關(guān)工作。我就自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建情況、技術(shù)支撐體系建設(shè)以及信息化保障等工作介紹相關(guān)情況。

自然資源部是這次機(jī)構(gòu)改革新組建的部門，承載著生態(tài)文明建設(shè)的重要職責(zé)。為切實(shí)履行黨中央賦予自然資源部的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)職責(zé)，加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度，自然資源部組建后，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，研究構(gòu)建了統(tǒng)一的自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，加快推進(jìn)相關(guān)工作。

一、構(gòu)建自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)體系的重大意義

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作存在調(diào)查部門比較分散、概念不統(tǒng)一、內(nèi)容相互交叉、指標(biāo)之間相互矛盾等問題，出臺(tái)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)體系存在不協(xié)調(diào)，成果難以滿足推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切要求。這次黨中央關(guān)于《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，將土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水資源的調(diào)查職責(zé)整合到新組建的自然資源部。過(guò)去，我們各個(gè)部門調(diào)查出來(lái)的結(jié)果，在發(fā)布前，與相關(guān)部門協(xié)調(diào)時(shí)，數(shù)據(jù)之間總存在矛盾。黨中央把調(diào)查職責(zé)整合到自然資源部，就是為了解決這些問題，解決這些矛盾。自然資源部深刻領(lǐng)會(huì)黨中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的重大意義，高度重視自然資源統(tǒng)一調(diào)查的基礎(chǔ)性和重要性，將其作為我們履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的重要支撐。我們認(rèn)為，自然資源統(tǒng)一調(diào)查不是對(duì)現(xiàn)有各類調(diào)查監(jiān)測(cè)工作簡(jiǎn)單的接過(guò)來(lái)、延續(xù)下去，更不是一般的物理拼接，不能過(guò)去怎么干，機(jī)構(gòu)改革之后我們還怎么干，而是要適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理的需要，按照科學(xué)、簡(jiǎn)明、可操作的要求，進(jìn)行改革創(chuàng)新和系統(tǒng)重構(gòu)。為什么組建自然資源部呢？更重要的是體現(xiàn)在“自然”兩個(gè)字上，體現(xiàn)“五位一體”，突出生態(tài)文明建設(shè)。原國(guó)土資源部的很多工作，更多的是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，怎么把這些資源利用好。現(xiàn)在自然資源部統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)，就是要圍繞支撐生態(tài)文明建設(shè)，不僅要利用好現(xiàn)有的資源，還要在利用過(guò)程中認(rèn)識(shí)、理解生態(tài)文明建設(shè)的要求，落實(shí)好生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)要求和職責(zé)。

比如說(shuō)水資源的調(diào)查監(jiān)測(cè)，過(guò)去主要側(cè)重于開發(fā)利用的需要，滿足各區(qū)域之間水資源的分配，關(guān)注地表水今年有多少，整個(gè)水資源量有多大，更多關(guān)注地表、地下、液態(tài)水的動(dòng)態(tài)變化。現(xiàn)在，要支撐生態(tài)文明建設(shè)，提升對(duì)水資源生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識(shí)，從傳統(tǒng)可供人類直接利用的水拓展到自然生態(tài)系統(tǒng)中固態(tài)的、液態(tài)的、氣態(tài)的各種形態(tài)的水，將冰川、凍土、土壤水等納入水資源調(diào)查的范疇。

再比如，過(guò)去森林資源調(diào)查，森林的覆蓋率、蓄積量等指標(biāo)，主要服務(wù)于林業(yè)發(fā)展和國(guó)土綠化管理等，草原資源調(diào)查也主要服務(wù)于畜牧業(yè)，過(guò)去調(diào)查草地，特別有個(gè)指標(biāo)是牧草地、天然草場(chǎng)，這些指標(biāo)考慮的就是畜牧業(yè)的發(fā)展。現(xiàn)在，自然資源統(tǒng)一調(diào)查都要從生態(tài)文明的視角，重新審視原來(lái)的工作理念、調(diào)查內(nèi)容和技術(shù)方法，進(jìn)行系統(tǒng)重構(gòu)，這樣才能適應(yīng)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的需要。按照這一思路，我們?cè)趶V泛調(diào)查研究、專家研討和征求意見的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》，形成了新形勢(shì)下自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)的路線圖、任務(wù)書和時(shí)間表。

二、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系的總體考慮

自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系圍繞土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島七類資源，《總體方案》對(duì)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)的目標(biāo)任務(wù)、工作內(nèi)容、業(yè)務(wù)體系和組織實(shí)施分工等進(jìn)行了統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

一是科學(xué)構(gòu)建自然資源分層分類模型。為實(shí)現(xiàn)自然資源的精細(xì)化描述和綜合性管理，以立體空間位置作為組織和聯(lián)系所有自然資源體的基本紐帶，對(duì)各類自然資源要素進(jìn)行分層。自然資源本身就是分層分布的，在空間位置上是重疊的，調(diào)查要忠實(shí)于這種自然狀態(tài)，要考慮到這種真實(shí)性，按照分層的要求進(jìn)行調(diào)查，實(shí)事求是地把這種重疊關(guān)系描述清楚。第一層為地表基質(zhì)層，是孕育和支撐森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎(chǔ)。第二層是地表覆蓋層，客觀反映自然資源在地表的實(shí)際覆蓋狀況，比如作物、林木、草、水等。第三層是管理層，是各類日常管理、實(shí)際利用等界線數(shù)據(jù)，反映自然資源利用管理情況。此外，還設(shè)置了地下資源層，描述位于地表之下的礦產(chǎn)資源和地下空間資源。這四層通過(guò)統(tǒng)一坐標(biāo)系建立聯(lián)系，形成完整支撐生產(chǎn)、生活、生態(tài)的自然資源立體時(shí)空模型。

二是系統(tǒng)布局自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作。為查清我國(guó)各類自然資源家底和變化情況，確定了自然資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、分析評(píng)價(jià)和成果應(yīng)用五項(xiàng)工作內(nèi)容。自然資源調(diào)查包括基礎(chǔ)調(diào)查和專項(xiàng)調(diào)查。基礎(chǔ)調(diào)查以自然資源的分布、范圍、面積等為核心內(nèi)容，對(duì)自然資源共性特征開展調(diào)查，如目前正在開展的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查屬于基礎(chǔ)調(diào)查。專項(xiàng)調(diào)查以自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、生態(tài)功能等為內(nèi)容，針對(duì)自然資源特性、專業(yè)管理需要開展調(diào)查。兩項(xiàng)調(diào)查相互關(guān)聯(lián)、互為補(bǔ)充，共同描述自然資源總體情況，立體反映自然資源綜合特征。自然資源監(jiān)測(cè)是為了掌握自然資源變化情況，實(shí)現(xiàn)調(diào)查數(shù)據(jù)的持續(xù)更新，包括常規(guī)監(jiān)測(cè)、專題監(jiān)測(cè)和應(yīng)急監(jiān)測(cè)。建立自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，集成管理各項(xiàng)調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)成果。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)等相關(guān)信息，開展自然資源分析評(píng)價(jià)，綜合分析和系統(tǒng)評(píng)價(jià)自然資源的基本狀況與保護(hù)開發(fā)利用情況。依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，推動(dòng)調(diào)查監(jiān)測(cè)成果共享應(yīng)用。

三是嚴(yán)格遵循“六統(tǒng)一”組織實(shí)施原則。把握自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的系統(tǒng)性、整體性和重構(gòu)性，從法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)以及質(zhì)量管理四個(gè)方面，開展業(yè)務(wù)體系建設(shè)。按照“六統(tǒng)一”原則，組織實(shí)施各類調(diào)查監(jiān)測(cè)工作，即：統(tǒng)一總體設(shè)計(jì)和工作規(guī)劃，科學(xué)組織開展各項(xiàng)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)任務(wù);統(tǒng)一制度和機(jī)制建設(shè)，保障調(diào)查監(jiān)測(cè)工作規(guī)范有序?qū)嵤?統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制定和指標(biāo)設(shè)定，實(shí)現(xiàn)各類自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相互銜接;統(tǒng)一組織實(shí)施和質(zhì)量管控，保證調(diào)查監(jiān)測(cè)成果真實(shí)準(zhǔn)確可靠;統(tǒng)一數(shù)據(jù)成果管理應(yīng)用，充分發(fā)揮調(diào)查監(jiān)測(cè)成果作用和效益;統(tǒng)一信息發(fā)布和共享服務(wù)，確保自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的權(quán)威性。

三、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建推進(jìn)的情況

當(dāng)前，我們正在全力推進(jìn)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系的構(gòu)建工作。

一是夯實(shí)技術(shù)支撐基礎(chǔ)。由陳軍院士領(lǐng)銜，聯(lián)合國(guó)內(nèi)相關(guān)科研院所和高校，跟蹤調(diào)查監(jiān)測(cè)技術(shù)發(fā)展的方向，聚焦短板問題，全力推進(jìn)技術(shù)融合和創(chuàng)新，為構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)首先要技術(shù)創(chuàng)新，我們現(xiàn)在正在開展的全國(guó)國(guó)土調(diào)查，用了不到兩年的時(shí)間，已經(jīng)取得了初步成果。第一次全國(guó)土地調(diào)查用了差不多十年時(shí)間，當(dāng)時(shí)遙感影像質(zhì)量很差，全靠幾十萬(wàn)作業(yè)人員在野外逐個(gè)圖斑跑。現(xiàn)在有很好的技術(shù)手段，遙感影像分辨率優(yōu)于1米，70%到80%的地表狀況，都可以在室內(nèi)通過(guò)影像識(shí)別作出初步判斷，這就是技術(shù)的進(jìn)步。部成立伊始就整合系統(tǒng)內(nèi)三家單位的衛(wèi)星遙感資源，組建了自然資源部國(guó)土衛(wèi)星遙感應(yīng)用中心，為自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、監(jiān)管和執(zhí)法等提供最基礎(chǔ)的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)、信息及產(chǎn)品、技術(shù)和業(yè)務(wù)支撐。

二是加快標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。過(guò)去，經(jīng)常出現(xiàn)同一個(gè)術(shù)語(yǔ)概念不一樣，同一件事情各個(gè)部門用的術(shù)語(yǔ)又不一樣，調(diào)查結(jié)果往往出現(xiàn)分歧、爭(zhēng)議。標(biāo)準(zhǔn)體系是重要的改革抓手，我們系統(tǒng)梳理了自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)體系，著手研究自然資源分類等標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一國(guó)土空間用途分類，印發(fā)《自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)名詞術(shù)語(yǔ)推薦定義》等。

三是推進(jìn)重點(diǎn)工作任務(wù)的實(shí)施。我們?nèi)ν七M(jìn)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查，預(yù)計(jì)年底前可以完成這項(xiàng)黨中央、國(guó)務(wù)院交辦的重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查任務(wù)。正在組織實(shí)施森林、草原、水、濕地和海域海島等專項(xiàng)資源調(diào)查，會(huì)同水利、林草等部門共同推進(jìn)。過(guò)去誰(shuí)管理誰(shuí)調(diào)查，現(xiàn)在由自然資源部對(duì)自然資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查，調(diào)查成果不只是自然資源部用，與自然資源管理有關(guān)的部門都會(huì)用。組織過(guò)程中，要充分依托原來(lái)的調(diào)查體系和隊(duì)伍，整合已有資源，共同協(xié)作推進(jìn)。優(yōu)化創(chuàng)新地理國(guó)情監(jiān)測(cè)工作理念、內(nèi)容指標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)地理國(guó)情監(jiān)測(cè)向自然資源監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)換。研究建立自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，探索開展自然資源分析評(píng)價(jià)。

四是加強(qiáng)成果共享應(yīng)用。結(jié)合自然資源信息化建設(shè)工作，以國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)為抓手，推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測(cè)成果管理、更新和共享服務(wù)。調(diào)查形成的各項(xiàng)成果，通過(guò)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，在全力保障自然資源確權(quán)登記、開發(fā)利用保護(hù)、國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)等管理需要的同時(shí)，推動(dòng)調(diào)查數(shù)據(jù)的部門間共享應(yīng)用，擴(kuò)大社會(huì)化服務(wù)范圍和領(lǐng)域。

自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建是自然資源部當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的一項(xiàng)重大基礎(chǔ)性工作，我們將繼續(xù)加快推進(jìn)各項(xiàng)工作落實(shí)，切實(shí)履行好自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)職責(zé)，為生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和技術(shù)支撐。（本刊編輯 林鳳鳴整理）